Pour influencer Bruxelles, européaniser Paris

Questionné en 2004 sur les langues de travail à la Commission, le commissaire espagnol, Joaquín Almunia répondait : « On peut parler trois langues, dans les réunions de la Commission : français, anglais et allemand. La plupart parlent anglais. Ceux qui peuvent s’exprimer en allemand ne le font pas systématiquement. Mais ceux qui parlent français le font toujours. »

Questionné en 2004 sur les langues de travail à la Commission, le commissaire espagnol, Joaquín Almunia répondait : « On peut parler trois langues, dans les réunions de la Commission : français, anglais et allemand. La plupart parlent anglais. Ceux qui peuvent s’exprimer en allemand ne le font pas systématiquement. Mais ceux qui parlent français le font toujours. »

 

Cette boutade illustre le paradoxe de l’influence française dans les institutions européennes. A la peur du déclin répond la revendication – presque arrogante – de la puissance. Mais quelle est la capacité réelle des Français à peser sur l’élaboration de la législation européenne ? Une question qui n’est pas anodine. Plus de la moitié des nouvelles lois votées en France transcrivent le droit européen.

 

A Bruxelles, le diagnostic est plutôt positif. Benoît Le Bret, par exemple, directeur de cabinet de Jacques Barrot, s’inscrit en faux contre « l’illusion du déclin ». Même son de cloche du côté de la Représentation permanente (l’Ambassade de France auprès de l’Union européenne).

 

A la Commission, le poids des Français se normalise

 

Pour Benoît Lebret, l’influence française à la Commission aurait cessé d’être « anormalement anormale ». « Pour des raisons historiques, comme la longue présidence de Jacques Delors, nous disposions d’une influence disproportionnée. » Selon lui, pas de déclin aujourd’hui, mais un retour à la normale.

 

Les chiffres corroborent cette analyse. 11% des membres de cabinets – conseillers directs des Commissaires – sont français. La proportion s’élève à 15% pour les chefs et chefs adjoints de cabinets. La présence des Français en cabinets est donc proportionnelle au poids démographique de la France dans l’Union européenne (13% des habitants).

 

Au Parlement, les français plus influents

 

Au Parlement européen, l’influence française progresse. Mais elle reste encore inférieure à celle des Allemands. Certes, la conférence des présidents – l’un des organes les plus puissants du Parlement européen, car il détermine l’ordre du jour des sessions – compte 2 Français (contre 3 Allemands et 2 Britanniques). Mais d’une façon générale, les députés français sont assez peu impliqués dans la gestion quotidienne des dossiers. A titre d’exemple, 2 Français seulement président l’une des 20 commissions qui préparent les législations européennes. De surcroît, ceux-ci exercent leur présidence dans des domaines où les pouvoirs du Parlement européen sont modestes (pêche et affaires économiques et monétaires). Alors que des Allemands sont à la tête de quatre commissions (budget, commerce, industrie recherche et énergie, affaires institutionnelles).qui gèrent des dossiers où – à l’exception du commerce – le Parlement européen pèse autant que les Etats membres.

 

Les causes de cette faiblesse française au PE ? Peut-être l’absence de culture parlementaire sous la Vème République. Ou la mauvaise réputation du mandat de député européen en France – enterrement de première classe à l’ouest du Rhin, tremplin politique à l’est. De fait, à leur retour en Allemagne, les ex-députés européens allemands obtiennent souvent un poste important dans la gestion des Länder. De surcroît, les allemands restent aussi plus longtemps député au Parlement européen les français (deux à trois mandats en moyenne pour les allemands, contre un à deux pour les français). Plus intégrés dans l’aquarium bruxellois, ils disposent ainsi d’une influence supérieure.

 

Le Conseil élargi devient plus difficile à influencer

 

Au Conseil – où s’exerce le pouvoir législatif des Etats– l’élargissement a mécaniquement réduit le poids de la France. Pour Benoît Le Bret, « l'influence française est traditionnellement forte au Conseil. Car la France dispose d’un nombre de voix élevé, d’une aura de pays fondateur, et d’excellents services diplomatiques. Mais elle pâtit, mécaniquement, du rééquilibrage des pouvoirs en faveur du Parlement européen, et du fonctionnement plus complexe du Conseil depuis l’élargissement. Il ne suffit plus d’un accord entre la France et l’Allemagne pour trouver un compromis et faire adopter un texte. » Une opinion confirmée par une diplomate européenne. Selon elle « on parvient à des compromis, mais à condition de bien écouter et comprendre les positions des autres ».

 

Les entreprises ont enclenché la vitesse supérieure

 

Côté lobbys, les entreprises françaises ont progressivement appris à s’approprier les règles des arcanes bruxelloises, et à augmenter leur capacité d’influence. En 2005 déjà, dans un article publié dans la Revue parlementaire, Stéphane Dessalas, Directeur associé d’Athénora Consulting (une entreprise de conseil en lobbying communautaire) notait que « les Français semblent avoir bien compris les règles du jeu communautaire ». Il confirme aujourd’hui cette analyse. « Les français envoyés à Bruxelles se forment mieux aux techniques de lobbying. Par exemple, ils sont plus en mesure d’obtenir des informations grises (ndlr confidentielles). Par contre, il reste encore des progrès à faire pour transformer cette masse d’informations en analyses pertinentes, susceptibles de conduire à des décisions et des actions concrètes. De fait, une telle capacité d’influence implique un tri fin de l’information, une excellente relation du lobbyiste avec son siège, et un positionnement élevé du bureau des affaires européennes dans l’organigramme de l’entreprise. Ce qui fait encore parfois défaut en France. » Pour cet habitué du labyrinthe décisionnel bruxellois, les français jouissent certes d’atouts comme leur capacité à synthétiser et à comprendre les enjeux des discussions. Mais certains handicaps culturels limitent l’efficacité du lobbying français : la culture hiérarchique et l’amour de l’idéologie – alors qu’à Bruxelles prévalent le pragmatisme et l’expertise, et un certain manque de réflexion stratégique dans la façon d’aborder le lobbysme. Selon lui, trop rares seraient encore les lobbyistes qui dresseraient une cartographie des acteurs pour établir leur stratégie de négociation et obtenir des compromis constructifs. Reste que des progrès évidents ont été accomplis. Par exemple, Ernest Antoine Sellières est le Président de Business Europe, le « Medef européen ». Et la plupart des grandes entreprises nationales ont désormais un bureau de lobbying à Bruxelles.

 

Ceux qui pensent l’Europe restent en majorité anglo-saxons

 

Les Français ont certes ouvert plusieurs think tanks à Bruxelles, ces dernières années (Bruegel, Eurifri, Confrontations Europe, La Fondation Robert Schuman). Mais, à l’exception notable de Bruegel, ces organismes ne sont pas financés par les entreprises, et leur culture comme leurs membres restent franco-français. D’où un dynamisme et un rayonnement moindre, dans l’arène bruxelloise. Les catalyseurs de débats intellectuels s’appellent souvent European Policy Center, Friends of Europe ou Center for European Polity Studies, ou Bruegel. Pour devenir un think-tank influent, il semble ainsi nécessaire d’internationaliser ses équipes, et de définir ses sujets de recherche en fonction de l’agenda communautaire ainsi que des intérêts bien compris des sponsors privés.

 

Améliorer l’influence se joue autant à Paris à Bruxelles

 

Reste que certaines habitudes parisiennes affaiblissent l’influence française à Bruxelles. Dans un rapport publié en 2007, le Conseil d’Etat soulignait que les Français n’agissaient pas assez en amont du processus législatif communautaire. Pour les sages du Palais royal, la France aurait trop tendance à attendre que la Commission sorte sa proposition, pour réagir. Au lieu d’influencer l’exécutif européen en amont, lors de l’élaboration du projet législatif.

 

De surcroît, l’administration française ne tirerait pas assez parti des compétences acquises par ses hauts-fonctionnaires bruxellois. Quand ils rentrent en France, elle les caserait souvent à des postes qui ne valorisent guère leur parcours européen. D’où une perte de savoir-faire et une moins bonne compréhension des enjeux communautaires, par l’administration parisienne.

 

Pour Pierre Sellal, Représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne, les conditions de l’influence peuvent se résumer en 4 principes fondamentaux : clarté et cohérence dans les objectifs, la maîtrise du temps, l’écoute des autres, et la mobilisation de l’ensemble des acteurs (en particulier, le Parlement européen et les thinks-tanks). La France serait handicapée par la complexité des intérêts qu’elle cherche à défendre, et par « certaines traces d’incompréhension sur deux traits essentiels du travail européen : le principe de négociation d’une part ; la gouvernance par les règles d’autre part. Négocier veut dire expliquer, convaincre, et pour aboutir compromettre. Gouverner par des règles veut dire réduire la part du discrétionnaire et de l’acte d’autorité. Peut-être parce qu’ils ne sont pas pleinement représentatifs de la tradition étatique française, ces deux exigences ne sont pas encore toujours reconnues » (propos tenus en novembre 2006, lors d’une conférence à l’Institut international de relations stratégiques, et toujours d’actualité selon la Représentation permanente). De fait, la France se distingue parfois par ses positions dures, donc marginalisées à Bruxelles où la culture du compromis prévaut. Le rôle du diplomate français consiste ainsi tout autant à convaincre Paris que telle position est intenable et contre-productive, qu’à négocier des compromis avec les autres Etats membres.

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