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Billet de blog 9 juin 2014

Aides agricoles: le débat se poursuit avec Tomas Garcia Azcarate

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Tomas Garcia Azcarate a publié le 7 mai sur son blog un billet intitulé Les subventions de l’Union Européenne à l’exportation : une discussion surprenante aujourd’hui mais moins que certains arguments. Extrait: « Jacques  Berthelot a diffusé sur le net un intéressant document après la tribune Stéphane Le Foll ment sur les subventions à l’exportation. (...) Le débat est non seulement utile mais il  est nécessaire, surtout s’il est argumenté.  Reconnaissons donc tout d’abord à Jacques Berthelot ce mérite, ainsi que son engagement personnel conséquent  aux cotés des paysanneries pauvres du monde. Mais cela n’étonnera personne si je ne partage pas ses arguments.

Je ne suis qu’un économiste agricole avec des lacunes certaines en théorie économique, je le dis dès le départ. Mais j’essaye de compenser mes lacunes avec l’analyse concrète de la réalité concrète, pour reprendre l’expression de Gramsci. Aujourd’hui les prix des céréales européens sont au niveau du prix mondial. Ils sont très éloignés du niveau du filet de sécurité que représente encore l’intervention. L’agriculteur européen est un « preneur de prix » (price taker en bon français) et pas un « faiseur de prix » (price maker). S’il peut, mais peut-on lui reprocher, il essaye de vendre ces céréales le plus cher possible pour engranger le meilleur résultat d’exploitation. C’est bien l’offre et la demande mondiale qui détermine le prix, un prix bien en dessus des coûts de production. Les aides découplés n’ont donc pas d’impact sur les prix de marché. Stéphane Le Foll a beau être Ministre, il n’a pas toujours tort. »

Mon ami Tomas est habile, mais il manque de recul. Commençons par les céréales comme il le fait. Il est clair que depuis 2006-07 la flambée de leurs prix mondiaux a permis aux céréaliers de l'UE de dégager un revenu net confortable même en déduisant les 61,9 € par tonne de DPU (aide dite découplée). Mais cette flambée des prix céréaliers mondiaux est principalement due à l'explosion de l'éthanol de maïs aux USA, accompagnée à un moindre niveau par l'éthanol de céréales (et betteraves sucrières) de l'UE. Le tableau ci-dessous montre que, si les USA et l'UE n'avaient pas transformé en éthanol carburant une quantité considérable de leurs céréales, la production mondiale de toutes céréales aurait été constamment supérieure à la demande mondiale de 2005-06 à 2012-13, avec un excédent moyen de 102,6 millions de tonnes. Les stocks finals auraient été bien supérieurs et, loin de flamber, les prix céréaliers mondiaux se seraient effondrés. La substitution des superficies en blé et soja au profit du maïs ne se serait pas produite aux USA et les prix du blé et du soja n'auraient pas augmenté. Et la baisse des prix des aliments du bétail n'aurait pas entrainé la hausse des prix des produits animaux.

Si les USA sont les premiers responsables – avec 124,2 millions de tonnes de maïs en moyenne transformées en éthanol carburant de 2010-11 à 2012-13, 128,3 millions de tonnes étant attendues pour 2013-14 – l'UE a consacré à l'éthanol 10,3 millions de tonnes de céréales en 2012 – dont 4,2 millions de tonnes de blé et 6,2 millions de tonnes de maïs et autres céréales – et prévoit 20,6 millions de tonnes en 2023, sans parler des betteraves sucrières (14,2 millions de tonnes en 2013, prévues à 14,5 millions de tonnes en 2023)[1]. Or cette explosion des prix des céréales est largement due aux énormes subventions dont elles ont bénéficié,  

- soit directement pour le maïs transformé en éthanol avec 5,052 milliards de $ d'aides au maïs en moyenne de 2006 à 2013, dont  2,934 milliards de $ d'aides directes – uniquement des "fixed direct payments", soi-disant découplés (pas pour l'Organe d'appel de l'OMC), de 1,913 milliards de $ depuis 2008 – et 2,118 milliards de $ de subventions aux primes d'assurances (sans compter celles aux compagnies d'assurances) ;

- soit indirectement par la détaxation de l'éthanol (4,598 milliards de $ en moyenne de 2006-07 à 2012-13, dont 6,277 milliards de $ en 2012-13) pour les sociétés pétrolières de distribution, sachant que le paragraphe 4 de l'Annexe 4 de l'Accord sur l'agriculture de l'OMC stipule que "Les mesures visant les transformateurs agricoles seront incluses [dans la MGS] dans la mesure où elles apportent des avantages aux producteurs des produits agricoles initiaux", d'autant que l'éthanol carburant est un produit agricole pour l'OMC. On pourrait d'ailleurs ajouter à ces subventions le surprix généré par cette explosion du prix du maïs (et autres céréales) et divers évaluations ont été faites à ce sujet.      

Quant aux DPU aux céréales de l'UE transformées en éthanol, ils ont été de 409 millions d'€ en moyenne de 2006-07 à 2011-12 (dont 613 millions en 2011-12) et les DPU betteraves de 68 millions en moyenne. On n'a pas les données sur la détaxation de l'éthanol de l'UE27 car elle est très variable selon les Etats membres.

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En résumé, quand Tomas affirme que "Aujourd’hui les prix des céréales européens sont au niveau du prix mondial… C’est bien l’offre et la demande mondiale qui détermine le prix, un prix bien en dessus des coûts de production. Les aides découplées n’ont donc pas d’impact sur les prix de marché", il oublie la séquence antérieure que ce sont les subventions, notamment découplées, qui ont fait flamber les prix, en entraînant une baisse drastique des stocks mondiaux de céréales et la flambée généralisée de tous les prix alimentaires dans le monde, puisque les USA sont "faiseurs de prix" des grains (dont céréales).

Le graphique ci-dessous montre la nette corrélation inverse entre le stock final de maïs des EU et le niveau du prix FAB Golfe du Mexique depuis 1990. Toutefois la corrélation a été faussée de 2006-07 à 2007-08 par suite d'une forte spéculation. Dans la première flambée des prix de 2005-06 à 2007-08 la baisse des stocks de 31,4 millions de tonnes des EU et de l'UE a dépassé de 14% celle des stocks mondiaux de 27,5 millions de tonnes. Et, alors que les stocks mondiaux ont à nouveau baissé de 18,7 millions de tonnes de 2009-10 à 2011-12, ceux des USA et de l'UE ont baissé de 28 millions de tonnes, soit de 50% de plus (pour plus de détail sur les mécanismes à l'oeuvre dans cette flambée des prix et le rôle crucial des subventions aux céréales transformées en éthanol, lire mon livre "Réguler les prix agricoles, L'Harmattan 2013).

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De même, toutes les réformes de la PAC et du Farm Bill depuis les années 1990 ont eu pour objectif et pour effet de manipuler les prix agricoles intérieurs en réduisant fortement les prix minima – prix d'intervention dans l'UE et loan rate aux USA –, moyennant la compensation des agriculteurs par des aides directes, devenues découplées en grande partie aux USA à partir de 1996 et semi-découplées dans l'UE depuis 1993, puis soi-disant découplées depuis 2005. Il est donc clair que les prix agricoles des USA et de l'UE ne sont pas des "prix de marché" comme le prétend Tomas mais résultent de baisses décidées politiquement pour améliorer la compétitivité agricole interne et externe des USA et de l'UE, moyennant de fortes  subventions compensatrices. Les exportations de ces produits aux prix abaissés par ces subventions massives ont été dramatiques pour les agriculteurs des pays pauvres, soumis par ailleurs aux pressions du FMI et de la BM pour réduire leurs droits de douane. En 2012 les subventions de l'UE à ses 33 millions de tonnes de céréales exportées (y compris dans des produits transformés autres que les aliments du bétail) ont encore été de 2,1 milliards d'€ vers tous pays, dont de 350 millions d'€ pour les 5,7 millions de tonnes exportées vers les pays ACP.     

On peut d'ailleurs remonter au début de l'Uruguay Round, en remarquant que le prix très bas du blé en 1986-88 s'expliquait par un taux de dumping combiné de 101% des USA et de l'UE, dont de 88% pour les USA et de 130% pour l’UE, alors qu’ils faisaient 53,2% des exportations mondiales, et sachant que les USA étaient déjà "faiseurs du prix" mondial.Sans doute à l'époque les subventions internes n'étaient pas découplées mais celles spécifiques à l'exportation étaient considérables, y compris aux USA.     

Enfin comment oser affirmer que "Les aides découplées n’ont donc pas d’impact sur les prix de marché" quand en France les 9,277 milliards d'€ de subventions ont représenté en 2013 60% de l'excédent net d'exploitation, dont 42,9% pour les 6,775 milliards d'€ de DPU. Et quand, dans l'UE28, les 37,7 milliards d'€ d'aides découplées ont représenté 38,4% de la valeur ajoutée nette et 44,2% du revenu net d'entreprise agricole? Mieux, Alan Matthews, que Tomas a en grande estime, écrivait en août 2007 que "98% du revenu agricole familial des exploitations irlandaises en 2006 était dérivé des DPU et autres aides directes; le revenu tiré du marché ne représentait que 2%"[2]. De même en France : "Pour l’ensemble des exploitations professionnelles, la part des subventions, en moyenne triennale, dans le résultat courant avant impôts était de 18 % en 1991, époque où l’essentiel du soutien européen était encore assuré par les prix. Après la mise en place de la réforme de 1993 qui visait à stabiliser le niveau du soutien global en France et en Europe au niveau macroéconomique, cette part était de 58 % en 1995 avant de passer à 81 % en 2001 puis à 97 % en 2005"[3].

Indirectement,  mon ami et collègue à l’Académie de l’Agriculture de France Michel Jacquot le dit quand il s’insurge (comme jacques Berthelot d’ailleurs) contre le gaspillage de l’argent public que représenteraient les aides directes dans cette situation de marché : Une aide inutile, comme il l’a rappelé dans une lettre publique envoyée aux responsables européens, ombusman inclus.


On ne peut pas affirmer en même temps  d’un côté que les céréaliers gagnent déjà suffisamment bien leur blé en vendant sur le marché et de l’autre qu’ils utilisent les aides découplées pour vendre à perte sur le marché mondial.

Certes les prix du blé (et autres céréales) auraient permis jusqu'à récemment à la majorité des céréaliers européens d'avoir des revenus suffisants sans les 61,9 euros de DPU par tonne, mais il ne faudrait pas que la chute récente des prix se poursuive pour que beaucoup d'entre eux se retrouvent avec un revenu négatif sans ces 61,9 euros, donc seraient amenés à "vendre à perte" sur le marché mondial. Déjà les prix du blé ont baissé de 17% d'avril 2013 à avril 2014 dans l'UE et celui du maïs de 20%. Et, en France, les 24 200 € du résultat courant avant impôts par actif non salarié des exploitations spécialisées en céréales, oléagineux et protéagineux a baissé en 2013 d'environ 50 % par rapport à la moyenne des trois dernières années, retrouvant un niveau proche de celui du début des années 2000. Croit-on vraiment que, sans DPU, les céréaliers français seraient si à l'aise?   

 
De plus, je n’ai pas l’impression que le problème principal du marché mondial des céréales ces dernières années soit l’effondrement des cours pour cause de subventions publiques massives pour couvrir des ventes à perte.  Comme dirait le camarade Lénine : les faits me semblent têtus.

D'accord les faits sont têtus mais il faut les prendre tous en compte : ce sont bien ces subventions massives aux céréales transformées en agrocarburants et à ceux-ci (détaxation) qui ont entrainé la hausse de la demande de céréales pour agrocarburants. Ceci a entrainé la hausse des prix des céréales (et autres produits alimentaires) à un point tel que l'on a assisté partout dans le monde, y compris dans l'UE et notamment en France avec le retournement des prairies, à la hausse de la production de céréales qui a commencé à faire chuter les prix. Donc Tomas doit revoir la logique des faits têtus : les subventions publiques aux céréales ontd'abord été accordées aux producteurs des USA et de l'UE pour leur éviter de vendre à perte suite à la décision politique de faire baisser les prix. Mais après le boom des prix lié à l'explosion de l'éthanol, les conditions climatiques favorables ont commencé à faire chuter les prix depuis un an si bien que les céréaliers jugent que le maintien des DPU-DPB est nécessaire pour éviter des ventes à perte.

Il y a évidemment un autre aspect qui échappe à Tomas, c'est que ces 61,9 euros par tonne de blé qui accroit la compétitivité des céréaliers de l'UE a fait énormément de tort à leurs collègues des pays pauvres qui, non seulement n'ont pas d'aides directes, mais encore ont des droits de douane très bas, en particulier en Afrique de l'Ouest (5% sur les céréales sèches et 10% sur le riz).     


Le raisonnement économique qui me parait avoir du sens, mais il est à la hauteur des pâquerettes, c’est que le producteur agricole compare ses coûts de production avec son prix de marché. Il essaye de vendre le plus cher possible. Si le prix de marché ne couvre pas ces charges, il essayera de diminuer ces charges. Avant la réforme de 1992, le maximum économique coïncidait avec  le maximum de production par hectares, car les prix étaient garantis et élevés. Aujourd’hui l’optimum économique n’est plus automatiquement le maximum productif et l’agriculteur doit entrer dans une dynamique de raisonnement des intrants.  Bien évidemment, quand les prix sont élevés, l’intensification productive augmente ; elle diminue quand les prix sont moins rémunérateurs.

Non, le raisonnement "à la hauteur des pâquerettes" des céréaliers et autres agriculteurs est plus réaliste que le laisse entendre Tomas : ils comparent leurs coûts de production avec l'ensemble de leurs rentrées, non seulement celles tirées du prix du marché mais aussi avec les subventions. C'est ce qui ressort des analyses faites aux USA et dans l'UE. Ainsi aux USA le rapport de l'Organe d'appel de l'OMC sur l'affaire coton a souligné en mars 2005 que "A l'audience, les Etats‑Unis ont admis que les exploitants décidaient quoi planter en se fondant sur les prix du marché attendus ainsi que sur les subventions attendues" (paragraphe 440)[4].    


De nouveau les faits sont têtus. Le découplage des aides a réduit drastiquement d’importantes productions agricoles. Il s’agit par exemple du coton, du tabac, du blé dur, des protéagineux, du soja, du tournesol, de la betterave à sucre ou de la viande bovine.

Il n'était pas très avisé de découpler les aides aux protéagineux et oléagineux compte tenu de la nécessité de reconquérir un minimum d'autonomie de l'UE, notamment pour des raisons écologiques, y compris en Amérique latine. La baisse du sucre est essentiellement liée à la condamnation du régime sucre de l'UE par l'OMC du fait des fortes subventions au sucre exporté et à l'importation sans droits de douane du sucre des PMA (pays les moins avancés) et des pays ACP.  Et la baisse de la production de viande bovine tient beaucoup à la baisse du troupeau de vaches laitières liée aux quotas laitiers voire à la concurrence des importations sous quotas tarifaires liés aux accords bilatéraux de libre-échange. Quant à la baisse de la production de coton et de tabac elles s'expliquent par l'importance des DPU attribués à ces deux productions face à une forte baisse des débouchés intérieurs pour des produits fortement concurrencés par des importations à droits de douane nuls (coton) ou sous régime de perfectionnement actif (tabac).    

On a pu aussi observer l’impact des prix de marchés sur les rendements ces dernières années dans le porc ou le lait ainsi que sur l’évolution des ventes d’engrais et de produits phytosanitaires en fonction des situations de prix de marché. Mais que valent ces réalités fassent à la beauté d’une conception théorique ?


En parlant de beauté de conception théorique, la perle se trouve peut-être dans cette affirmation de Jacques Berthelot : « Tomas Garcia Azcarate manque d’imagination quand il déclare : si les prix sont bas, c’est qu’il y a abondance d’offre. La solution pour dégager le marché est d’augmenter les exportations (je précise, nous parlons là des Etats-Unis). le paiement contracyclique se transforme alors automatiquement en restitution à l’exportation.  ET pourquoi la solution ne serait-elle pas d’arrêter les importations ?».


Tomas a mal recopié la citation que je fais de ses commentaires : le guillemet de fin de sa citation est à placer après "l'exportation". C'est moi qui ai écrit "Et pourquoi donc la solution ne serait-elle pas plutôt d'arrêter les importations?"  

D’abord je confirme. je n’ai que peu d’imagination. Je fais partie de ceux qui croient que sur un marché quand les prix sont bas, c’est que l’offre est supérieure à la demande. Ma seule consolation est que, pour préparer cette pilule, j’ai réouvert mes bouquins de la fac et je ne suis pas tout seul à partager cette croyance.  

Tomas n'avait pas de très bons professeurs de fac s'ils ont oublié d'enseigner que, si les prix sont bas, ce n'est pas seulement quand l'offre est supérieure à la demande mais aussi quand ils ont été abaissés délibérément par les réformes de la PAC de 1992, 1999 et 2003 pour accroitre la demande interne et externe, ce qui n'a été possible que par le versement d'aides compensatrices de la baisse aux agriculteurs.

  
Ensuite, suis-je bête! Comment ne pas y avoir pensé ? La solution est d’arrêter les importations! Trop de blé ? On ferme les frontières.

Tomas n'a pas de mémoire : c'est suite aux importations de blé, passées de 3,8 millions de t en 2000 à 14 millions de tonnes en 2002 et à celles de céréales totales passées de 6,6 millions de tonnes à 18,6 millions de tonnes, l'UE étant devenue importatrice nette, que la Commission a modifié fin 2002 son régime d'importations du blé tendre de moyenne et basse qualités, en fixant un contingent annuel d'importation de 2 981 600 t avec droit de douane de 12 €/t, tout volume importé au-delà étant soumis au droit de 95 €/t.

On pourrait imaginer certains obstacles à cette solution comme les engagements internationaux qu’ont pris aussi bien les Etats Unis que l’Europe; les effets dérivés que cela pourrait avoir sur l’image du pays et ses exportations d’autres produits agricoles ou non mais je ne cherche pas plus loin puisque je n’ai pas d’imagination.

Pas besoin d'imagination mais la référence aux faits têtus : la solution trouvée a été négociée avec les autres Membres de l'OMC.


Les aides directes que reçoivent un grand nombre d’agriculteurs européens (mais pas tous, et encore moins de la même manière) peuvent et doivent être soumise à la critique mais ce ne sont pas des restitutions à l’exportation.

Eh bien c'est tout comme puisque l'Organe d'appel de l'OMC a assimilé à 4 reprises les aides internes aux produits exportés à des subventions à l'exportation : dans les affaires "produits laitiers du Canada en 2001 et 2002, coton des USA en  2005 et sucre de l'UE en 2005.


Le Bilan de santé et la réforme Ciolos représentent des pas en avant vers une nouvelle légitimité « bien public » pour les aides agricoles. Jean-Marc Boussard, mon Président à l’Académie, a raison quand il signale qu’aucune aide n’est complétement découplée. Les mécanismes économiques existent et différentes études ont démontré qu’avec le temps les aides sont au moins en partie capturées par le prix des terres, le prix des intrants ou l’amont de la chaine de commercialisation.

Sans doute mais en moyenne au moins 50% des terres agricoles appartiennent aux exploitants dans l'UE28 même si ce pourcentage n'est que de 38% en France.


La réforme Ciolos n’est pas la fin de l’histoire. On peut penser d’abord à la convergence interne et externe des aides (entre agriculteurs et Etats membres) même si les Etats membres ont des marges de flexibilité importantes dont les Ministres Barnier et Le Foll ont fait bon usage. On peut penser ensuite qu’il reste du chemin à parcourir pour que les aides publiques aux agriculteurs européens correspondent vraiment et équitablement aux biens publics qu’ils produisent.


Mais l’histoire des réformes de la PAC est celle d’une accumulation de points d’inflexion et non pas de rupture. Cela a permis, cela continuera à permettre à une industrie lourde en capital financier et humain comme l’agriculture, un grand paquebot, d’évoluer considérablement sans provoquer de ruptures de gouvernail.


[1] European Commission, Prospects for Agricultural Markets and Income in the EU 2012-2022, December 2013,

ec.europa.eu/agriculture/publi/caprep/prospects2012/fullrep_en.pdf

[2] http://capreform.eu/irish-farmers-totally-dependent-on-direct-payments-for-their-income/

[3]http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/ref/revaind09g.pdf

[4] WT/DS267/AB/R, 3 March 2005

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