Etat, Territoires, services publics: quelles alternatives ?

Depuis la mise en œuvre de la décentralisation, différentes réformes se sont succédé avec le même parti-pris, celui du transfert de compétences, segmentant ainsi l’intervention publique par champs (emploi, action sociale, aménagement du territoire…), laissant apparaître des porosités, des redondances voire même des conflits diluant ainsi la responsabilité de la conduite de l’action publique.

Dans l’exposé des motifs des premières lois de décentralisation (82-83), il s’agissait de créer une saine émulation entre l’Etat central et les collectivités territoriales, certains parleraient de concurrence au sein même de l’appareil d’Etat, ce qui représente un beau paradoxe pour la régulation publique. Aujourd’hui, l’organisation de la République est réputée décentralisée dans le cadre de la réforme constitutionnelle de 2003.

L’évaluation de la décentralisation n’a jamais été instruite mais elle est bien le produit de notre histoire entre deux approches qui ont fondé notre République : une nécessaire tension entre un État fort et des Territoires refusant toute forme d’instrumentalisation, conflit entre Jacobin et Girondin, pour simplifier.

Penser l’avenir de cette construction, en constante évolution, organisée tant par le législateur que par les pratiques qui se tissent entre les différentes mailles de l’action publique, nécessite de dépasser la seule réflexion en termes de mécano administratif. Le dernier avatar de cette conception a été la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (2015) qui transféra de nouvelles compétences notamment aux Régions (économie, formation…).

La recherche de l’organisation dite rationnelle, de qui est le mieux placé pour prendre en charge tel ou tel bloc de compétences, n’a plus grand intérêt si l’on veut bien considérer que l’action publique s’inscrit dans un système global où ses différentes composantes ne peuvent être disséquées au mépris de la cohérence et de l’efficacité.

Au lieu de penser en termes de compétences au sens juridique, il devient préférable de penser en termes de fonctionnalités. Si l’action publique de proximité est de plus en plus attendue et représente une aspiration forte de la population, un certain nombre de fonctionnalités doivent être prises à un autre niveau, permettant aux échelons proches de l’expression des besoins de s’emparer de ces sujets éclairés par des lignes d’horizon qu’il est impossible de saisir sans recul nécessaire.

Il ne s’agit pas ici d’un quelconque lien de subordination entre État et Territoire à réintroduire par la petite porte. Les Territoires ne sont forts que par l’existence d’un État pertinent qui est malheureusement aujourd’hui toisé par les coupes de rabot successives d’un Bercy omniprésent obsédé par la course folle au dépècement des ministères dits dépensiers.

Il faut que l’Etat se reconstruise autour de grandes fonctions qui sont nécessaires à l’expression de la démocratie, permettant à chaque partie prenante, de prendre sa place dans un espace public sécurisé. Quelles sont ces grandes fonctions pour repenser l’avenir de l’Etat ?

• Une fonction planificatrice nous permettant de sortir du court termisme que nous imposent les marchés. Seul l’Etat est en capacité de mettre autour de la table les représentants de la société civile et des experts d’horizons les plus variés pour construire, en toute transparence, les lignes horizons possibles pour des stratégies de transitions énergétiques, sociales... Si la crise de 2008 a mis en exergue la faiblesse de la régulation publique par l’Etat, la présente crise met en scène l’absence de planification stratégique de la part des différents gouvernements. Peu importe comment cette planification sera nommée (Green New Deal ?), c’est la méthode de travail qui reste à inventer en évitant les écueils d’une planification verticale et technocratique.
• Une fonction régalienne en capacité, et éloignée de tout lobby, de veiller à l’effectivité des normes établies par le couple exécutif et législatif. Pour cela les corps d’inspection doivent être renforcés et musclés.
• Une fonction industrielle permettant de conserver et développer les biens et marchandises nécessaires (que l’on pourrait nommer de biens souverains) à notre indépendance et notre sécurité qui doivent échapper à la régulation marchande qui est particulièrement myope aux problématiques de résilience. Industries de la santé (de la fabrique des masques, à l’imagerie médicale en passant par l’industrie pharmaceutique...). Data, Cybersécurité. Industrie du transport, notamment à mobilités douces. Production énergétique...
• Une fonction de redistribution et de veille en matière de lutte contre les inégalités pécuniaires par le recours à l’impôt. Il s’agit de conduire une réforme d’ambition qui doit satisfaire à deux objectifs : le financement confortable et non plus en mode dégradé des services publics et une répartition plus égalitaire des richesses.

Pour le financement, à la fois des nouvelles fonctionnalités de l’Etat, des collectivités territoriales mais aussi des services publics, il convient de réinvestir la question des recettes :

• Il faut à très court terme examiner les niches fiscales afin de reconquérir ces recettes oubliées dont l’utilité sociale n’est plus que douteuse, voire inefficace sur le plan économique,
• La lutte contre les paradis fiscaux doit être instruite, tant sur le plan européen que sur le sol national. Des moyens nouveaux en termes d’agents de contrôle doivent être déployés, dont les retours sur investissements seront très conséquents,
• L’impôt doit retrouver sa vocation originelle en veillant à une saine redistribution par la taxation progressive des revenus,
• La fiscalité sur le patrimoine doit elle aussi contribuer à une ambition redistributive,
• Enfin, l’épargne qui représente deux fois le PNB, doit être orientée vers les investissements nécessaires pour agir en matière de transitions énergétiques. Il s’agit d’une condition nécessaire si l’on souhaite s’atteler efficacement aux enjeux climatiques dans un contexte de faible croissance. En effet, le seul financement de la transition énergétique par la logique de taxation comporte un inconvénient social de taille par son caractère inégalitaire, faisant reposer sur les faibles revenus un lourd tribut. Par ailleurs, la taxation de l’épargne n’est pas de nature à mobiliser les petits épargnants dans un grand dessein de lutte contre le réchauffement climatique. Une nouvelle génération d’emprunt doit être proposée afin que l’épargne ne soit pas que la trappe aux liquidités dans un contexte d’insécurité (avec notamment la réforme des retraites) mais bien un levier populaire d’un engagement citoyen à la construction et l’investissement d’un commun qui nous est cher la sécurité climatique.

Enfin, il conviendra également de continuer les travaux de réflexion pour enrichir les notions de comptabilité publique comme le PNB. Si celui-ci comporte d’importants travers maintes fois dénoncés, il doit être maintenu car il s’agit d’un indicateur puissant pour mesurer la répartition des richesses. Pour autant, le ratio dépenses publiques/PNB doit être dépassé. C’est ce ratio qui embrouille le débat public en laissant penser que l’action publique mobilise la moitié de la richesse créée (56%). Il est simplement rappelé ici que si l’on prend le ratio dépenses du secteur privé/PNB, on arrive à un taux de 74%, le même ratio dépenses des ménages/PNB atteint 52%. Si nous réalisons l’addition de l’ensemble des agents économiques, nous arrivons à un total de dépenses de 182 % du PNB, ce qui démontre l’incongruité de ce ratio. Nous pourrions prétendre avec le même raisonnement que les entreprises consomment 74% de la richesse créée.

Tout cela montrant le caractère particulièrement idéologique de cet indicateur. Pour autant, la dépense publique, son évaluation, son orientation doit pouvoir donner lieu à un véritable débat citoyen et parlementaire afin que cette question ne soit pas la chasse gardée de l’exécutif.