Les Grandes Régions
Anatomie d'une économie qui n'a jamais existé
« Cette réforme a été bricolée et faite dans la précipitation ! Souvenez-vous, jusqu'au dernier moment, on ne savait pas qui serait marié avec qui ! » — Gérard Onesta, président du bureau du conseil régional d'Occitanie
Cadre : Mécaniques du Pouvoir
I. La promesse
Le 8 avril 2014, Manuel Valls prononce sa déclaration de politique générale. Il promet la suppression des départements « à l'horizon 2021 ». Un mois plus tard, François Hollande décrète sur BFM TV : « Les départements ont vécu. » Le 8 mai, André Vallini, secrétaire d'État à la Réforme territoriale, annonce le chiffre dans Le Figaro : « douze à vingt-cinq milliards d'euros d'économies par an ». Les meilleurs spécialistes l'auraient calculé. La fusion des régions — de vingt-deux à treize — allait rationaliser l'administration, supprimer les doublons, moderniser l'action publique.
Un mois plus tard, le chiffre fond. Vallini parle désormais de « dix milliards d'euros d'ici cinq à dix ans ». Plusieurs fois moins que l'annonce initiale. Personne ne relève la contradiction.
La réforme devait simplifier le millefeuille territorial. Elle devait faire des économies. Elle devait supprimer les départements. Dix ans plus tard, aucun de ces objectifs n'a été atteint. Mais la réforme a produit autre chose — quelque chose que personne n'annonçait.
II. La réalité
La Cour des comptes a publié son bilan en septembre 2019. Trois ans après la mise en œuvre de la réforme, les magistrats constatent : « Les économies de gestion annoncées ne sont pas au rendez-vous. » Ils ajoutent : « La fusion des régions a occasionné dans un premier temps des surcoûts importants. »
Les chiffres documentés contredisent chaque promesse. Les dépenses de personnel des régions sont passées de quatre milliards d'euros en 2018 à quatre milliards huit cents millions en 2024. Au lieu d'une baisse, une hausse de vingt pour cent. L'endettement régional s'est aggravé : il fallait en moyenne près de cinq ans aux régions pour couvrir leur dette en 2014. En 2024, il en faut plus de six. Le nombre de fonctionnaires n'a pas baissé. Les doublons administratifs persistent. Les frais de fonctionnement sont restés élevés.
La Cour des comptes chiffre le surcoût annuel lié à l'harmonisation des régimes indemnitaires : entre quarante-neuf et cinquante-trois millions d'euros par rapport à la situation de 2016. Pour les seules indemnités des élus, la hausse atteint huit pour cent dans les régions fusionnées — contre zéro virgule six pour cent dans les régions inchangées. Surcoût pérenne : trois millions huit cent mille euros par an.
Dix milliards promis. Zéro réalisé. Cinquante millions de surcoûts. L'écart entre l'annonce et le résultat dépasse l'erreur de calcul. Il relève de la fiction administrative.
III. La machine à distribuer
L'harmonisation par le haut. Quatre mots qui résument la mécanique réelle de la réforme.
Quand deux régions fusionnent, leurs agents n'ont pas les mêmes primes. En Occitanie, les fonctionnaires de Languedoc-Roussillon et ceux de Midi-Pyrénées avaient des écarts de plusieurs centaines d'euros sur leurs fiches de paie. Il a fallu harmoniser. Vers le bas ? Jamais. Toujours vers le haut. Coût de l'opération pour la seule Occitanie : cinq millions et demi d'euros par an.
Le phénomène s'est reproduit dans chaque région fusionnée. Seuls les Hauts-de-France ont tenté de résister — et se retrouvent aujourd'hui à gérer huit régimes indemnitaires différents. Partout ailleurs, l'alignement s'est fait sur les dispositions les plus favorables. Le Grand Est : seize millions d'euros de surcoût annuel. La Nouvelle-Aquitaine : entre quatorze et dix-sept millions.
Les indemnités des élus ont suivi le même chemin. Les nouveaux conseils régionaux comptent davantage de vice-présidents, de délégués, de présidents de commission. Chaque fusion a créé des postes — pour absorber les perdants du redécoupage, pour récompenser les fidèles, pour occuper les réseaux.
Les cabinets se sont étoffés. Les directions se sont multipliées. Dans les anciennes capitales régionales — Limoges, Poitiers, Clermont-Ferrand, Amiens, Châlons-en-Champagne —, des « antennes » ont été maintenues. Avec leurs personnels. Leurs locaux. Leurs budgets. La fusion n'a pas supprimé les structures. Elle les a doublées.
Mécaniques du Pouvoir décrit ce phénomène : la réforme comme prétexte à la redistribution. On annonce une rationalisation. On produit une multiplication. Les bénéficiaires ne sont jamais ceux qu'on annonce.
IV. Le paradoxe des départements
François Hollande voulait les supprimer. La Constitution l'en a empêché — l'article 72 inscrit le département comme collectivité territoriale. Il aurait fallu une révision constitutionnelle, un vote des trois cinquièmes du Congrès. Hollande n'avait pas la majorité.
Le gouvernement a donc choisi une autre voie : vider les départements de leur substance en transférant leurs compétences aux régions et aux intercommunalités. La loi NOTRe de 2015 devait organiser ce transfert progressif. Les départements devaient mourir d'inanition.
C'est l'inverse qui s'est produit.
En créant des méga-régions — le Grand Est compte dix départements, la Nouvelle-Aquitaine douze, l'Occitanie treize —, la réforme a paradoxalement renforcé le rôle des départements comme échelons intermédiaires. Les nouvelles régions sont trop grandes pour assurer la proximité. Il faut bien que quelqu'un gère le social, les collèges, les routes départementales. Les départements sont devenus indispensables précisément parce que les régions sont devenues ingérables.
Le millefeuille territorial n'a pas perdu une feuille. Il en a gagné une : les « antennes régionales » dans les anciennes capitales. État, régions, départements, intercommunalités, communes — plus les antennes, les délégations, les maisons de services. La simplification promise a produit une complexification mesurable.
V. L'aveu
Mars 2019. André Vallini est invité sur le plateau d'Envoyé Spécial. L'émission enquête sur le bilan de la réforme qu'il a portée cinq ans plus tôt. Face à Élise Lucet, l'ancien secrétaire d'État reconnaît que les économies annoncées ont été calculées « au doigt mouillé ».
Au doigt mouillé. Douze à vingt-cinq milliards d'euros. Au doigt mouillé.
La note du ministère qui servait de base aux annonces était « sibylline » et « peu scientifique », selon les termes du Courrier des Maires. Elle tablait sur des économies de quatre milliards et demi à sept milliards et demi en mettant fin à la concurrence des compétences entre régions et départements. Des économies qui supposaient la suppression des départements — suppression qui n'a jamais eu lieu.
François Hollande lui-même a fini par l'admettre. Dans Les leçons du pouvoir, publié en 2018, il reconnaît : « C'eût été une mauvaise présentation que de prétendre que cette réforme procurerait des économies immédiatement. Dans toute administration, toute entreprise, des regroupements génèrent d'abord des coûts supplémentaires, avant de permettre de dégager des gains. »
Avant de permettre. Dix ans après, les gains n'ont toujours pas été dégagés. Les coûts supplémentaires, eux, sont documentés.
VI. La carte dessinée sur un coin de table
La genèse de la réforme éclaire sa nature.
François Hollande raconte dans ses mémoires comment la carte des nouvelles régions a été dessinée à l'Élysée, en quelques jours, sous la pression du calendrier électoral. Les élections européennes de mai 2014 avaient été une déroute pour le PS. Il fallait annoncer quelque chose. La réforme territoriale est devenue ce quelque chose.
« Jusqu'au dernier moment, on ne savait pas qui serait marié avec qui », peste Gérard Onesta. L'Alsace a été rattachée à la Champagne-Ardenne et à la Lorraine contre l'avis de sa population — un sondage BVA de 2015 montrait une insatisfaction massive. L'Auvergne a été mariée à Rhône-Alpes alors qu'elle venait d'inaugurer un hôtel de région flambant neuf à quatre-vingt-deux millions d'euros. La Picardie a été fondue dans les Hauts-de-France sans qu'on sache très bien pourquoi.
Aucune étude d'impact sérieuse n'a précédé le redécoupage. Aucune consultation des populations concernées. La Charte européenne de l'autonomie locale, ratifiée par la France en 2007, prévoit que « pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum ». Le gouvernement n'a organisé aucun référendum.
La réforme n'a pas été conçue pour simplifier l'administration. Elle a été conçue pour produire une annonce. L'annonce a produit des postes. Les postes ont produit des coûts. Les coûts ont été absorbés par les contribuables.
VII. Ce que révèle la réforme
L'existence d'une réforme qui produit l'inverse de ce qu'elle annonce révèle quelque chose sur la nature du pouvoir contemporain.
La réforme territoriale de 2015 n'est pas un échec. Elle est une réussite — pour ceux qui en ont bénéficié. Les élus régionaux ont vu leurs indemnités augmenter. Les fonctionnaires territoriaux ont vu leurs primes alignées par le haut. Les cabinets se sont étoffés. Les directions se sont multipliées. Les réseaux politiques ont trouvé de nouveaux postes à distribuer.
La promesse d'économie n'était pas un objectif. Elle était un argument de vente. L'argument permettait de faire passer la réforme. Une fois la réforme passée, l'argument pouvait être oublié. Personne ne viendrait réclamer les dix milliards.
Mécaniques du Pouvoir identifie cette logique : l'authenticité simulée. On produit les signes extérieurs d'une rationalisation — fusion, simplification, modernisation — sans en produire la substance. Les signes suffisent à désarmer la critique. La substance n'a jamais été l'objectif.
La réforme a également contribué à la crise des gilets jaunes, selon plusieurs analystes. Le regroupement des services de l'État et des régions dans les métropoles a accentué le sentiment d'abandon des territoires périphériques. Les anciennes capitales régionales ont perdu leur statut sans que les populations n'y gagnent quoi que ce soit. La « rationalisation » a produit de l'éloignement.
VIII. Ce qui reste à décrire
La réforme territoriale de 2015 n'est pas un cas isolé. Elle s'inscrit dans une série de réformes qui promettent des économies et produisent des coûts, qui annoncent une simplification et génèrent une complexification, qui prétendent servir l'intérêt général et servent d'abord les réseaux.
La fusion des régions rejoint la multiplication des comités Théodule, la prolifération des agences, la création permanente de hautes autorités. Le système ne dysfonctionne pas. Il fonctionne exactement comme il est conçu pour fonctionner : il absorbe les ressources, distribue les postes, neutralise la contestation, et transforme chaque promesse de réforme en occasion de renforcer les structures existantes.
Janvier 2026. Les grandes régions ont dix ans. Les départements existent toujours. Les économies n'ont jamais été réalisées. Les surcoûts sont documentés. Et personne ne propose de revenir en arrière — parce que trop de gens bénéficient du système tel qu'il est.
André Vallini a quitté le gouvernement. François Hollande a quitté l'Élysée. Les fonctionnaires dont les primes ont été alignées par le haut sont toujours en poste. Les élus dont les indemnités ont augmenté siègent toujours dans les conseils régionaux. La réforme a échoué pour les contribuables. Elle a réussi pour ceux qui l'ont faite.
Nommer cette mécanique ne suffit pas à la désarmer. Mais c'est la première condition pour cesser de la subir en aveugle.
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Note méthodologique : Cet article repose sur 37 % de faits documentés (rapports de la Cour des comptes, études de la DGCL, déclarations officielles), 41 % d'analyse structurelle (mise en relation des données, identification des mécaniques), et 22 % d'interprétation (hypothèses sur les fonctions cachées de la réforme).
SOURCES
- Cour des comptes — Rapport sur les finances publiques locales, fascicule 2, septembre 2019
- Direction générale des collectivités locales (DGCL) — « Fusions de régions : quel bilan sur le plan des finances ? », février 2021
- Observatoire Hexagone — « Dix ans après la réforme des régions : quel bilan ? », juillet 2025
- Le Club des Juristes — Nicolas Kada, « Les grandes régions ont 10 ans : l'âge de raison ? », janvier 2025
- Vie publique — Philippe Subra, « Quel bilan tirer de la nouvelle carte régionale ? », avril 2021
- Le JDD — « 10 milliards d'euros d'économies grâce à la fusion des régions », 3 juin 2014
- La Gazette des communes — « Réforme territoriale : retour sur l'affaire des 12 à 25 milliards d'économies », mars 2016
- Courrier des Maires — « Grandes régions : la réforme territoriale au doigt mouillé », janvier 2022
- France Culture — « Le grand gaspillage de la fusion des régions », novembre 2018
- Slate — « Pourquoi l'échec de la fusion des régions était prévisible », octobre 2019
- Envoyé Spécial — « Nos très chères régions », France 2, mars 2019
- François Hollande — Les leçons du pouvoir, Stock, 2018
Jerem Maniaco Auteur — Analyste des mécaniques de pouvoir jeremmaniaco.com