Au Brésil, la constitution la plus longue du monde fête ses 25 ans

 Il y a 25 ans, le 1er février 1987, commençaient les travaux de l’Assemblée constituante brésilienne. Un marathon de près d’un an et demi, qui dura jusqu’au 5 octobre 1988, avec la promulgation de la plus longue constitution au monde en vigueur aujourd’hui. Le processus a passionné la population, qui sortait de 21 ans de dictature, et bien au-delà :

 Il y a 25 ans, le 1er février 1987, commençaient les travaux de l’Assemblée constituante brésilienne. Un marathon de près d’un an et demi, qui dura jusqu’au 5 octobre 1988, avec la promulgation de la plus longue constitution au monde en vigueur aujourd’hui. Le processus a passionné la population, qui sortait de 21 ans de dictature, et bien au-delà : c’est en feuilletant une constitution dans un kiosque, alors qu’il passait des vacances au Brésil, que le politologue Stéphane Monclaire (photo) s’est passionné pour le pays, dont il est devenu l’un des meilleurs spécialistes. Petite conversation à bâtons rompus sur ce texte qui a profondément changé le pays, sans aller jusqu’au bout.

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Un an et demi de travaux pour une constituante, c’est beaucoup ?
Ce n’est pas un processus d’écriture très long, mais il dépasse largement la moyenne des autres assemblées constituantes dans les années 60, 70, 80, 90 et 2000. C’est beaucoup plus que ce qui s’est passé dans la France au lendemain de la seconde guerre mondiale, ou dans les pays de l’Est après la chute du mur. Mais il suffit de regarder le résultat final pour réaliser que les travaux ont été plutôt rapides, car la constitution brésilienne est, encore aujourd’hui, la plus longue au monde. Je ne parle pas du nombre d’articles – un critère qui n’a pas beaucoup de sens, car ils peuvent être courts ou longs, mais du nombre de mots. Et la langue portugaise n’est pas propice aux circonvolutions, c’est bien le contenu qui est très étendu.

Les articles portent sur tous les aspects de la vie publique ?
Les choses sont plus compliquées…. Certains articles sont très flous, et d’autres très détaillistes. On a des articles dédiés à la justice du sport, aux pompiers, des détails inimaginables dans un texte de valeur constitutionnelle. Et sur d’autres des flous très importants. Pour comprendre ce décalage, il faut se pencher sur les auteurs de la constitution, leurs conditions de travail et la situation du Brésil à l’époque.
Pourquoi ces détails absurdes ?
On observe un phénomène de constitutionnalisation, c’est-à-dire que les constituants ont trouvé politiquement opportun de mettre dans la constitution des thèmes qui précédemment et dans d’autres pays dépendaient de lois, décrets, règlements. Pourquoi ? D’abord, rappelons ce qu’est une constitution. Il s’agit de la norme juridique la plus haute, donc la plus prestigieuse. On ne change pas une constitution aussi facilement qu’une loi, pour laquelle une majorité simple est suffisante. Pour toucher à une constitution, il faut, selon les pays, deux-tiers, trois-quarts ou trois cinquième ds votes du congrès. Dans le cas du Brésil, pour modifier le moindre mot, ou simplement ôter une virgule, il faut deux votes dans les deux chambres, avec à chaque fois, une majorité de trois cinquièmes… Concrètement, inscrire un droit dans la constitution, c’est augmenter la probabilité qu’il perdure, au-delà du prestige et de la valeur symbolique.
En outre, le Brésil est un pays de tradition de constitutionnalisation de la loi. Depuis la seconde guerre mondiale, on constate que les thèmes sociaux et économiques y sont volontiers inclus. Autant vous dire que les professeurs de droit constitutionnel adorent cela ! Le Portugal du lendemain de la Révolution des œillets, dans les années 1970, avait déjà été dans ce sens et ravi les juristes. L’ancienne colonie portugaise a été encore plus loin. 
Le débat sur la constitution a mobilisé la population ?
Enormément, et c’est encore un point qui explique le texte fleuve. Car s’il a été rédigé en un an et demi, le débat sur l’opportunité d’un nouveau texte agite la classe politique depuis longtemps. Au moins depuis 1971, quand surgissent les premières revendications, après la phase la plus dure de la répression de la dictature. Car s’il s’agissait d’un régime autoritaire, il n’était pas comparable à celui des pays voisins (Argentine, Chili). Malgré la torture, les morts, les emprisonnements sommaires et la censure, des espaces ont toujours été maintenus pour la contestation. Dès les années 1970, commence à s’imposer le consensus, au sein de la société civile, sur le fait que le Brésil a besoin de changer, à travers une nouvelle constitution, pour devenir une démocratie, mais aussi pour intégrer des droits qui correspondent aux attentes de la sociétés, dont certaines sont contradictoires et antagonistes. Mais cette revendication d’une constitution divise encore l’opposition. Il faut attendre décembre 1979 pour que des ministres du gouvernement militaire reconnaissent la nécessité d’un nouveau texte fondateur. Du coup, l’agenda se transforme. Et la décision est sans cesse repoussée, jusqu’à l’élection de Tancredo Neves, en 1985, qui met fin à la dictature. Mais il meurt à la veille de son investiture, et c’est José Sarney qui s’installe au palais présidentiel du Planalto. Il n’est pas légitime – c’est un homme des militaires – et tente de le devenir en luttant, d’une part, contre l’inflation, et en essayant de s’imposer comme le président du changement d’ordre politique en convoquant une constituante.
Près de dix ans de discussions avant même les premières réunions de travail donc…
Oui, après 1985, la rédaction d’une nouvelle constitution devient la priorité de tous, et quand les travaux commencent en 1987, les constituants sont assaillis de centaines, de milliers, de dizaines de milliers de projets à inclure dans le texte, soutenus, par telle association, tel syndicat, au niveau fédéral, de l’Etat, ou municipal. La soif d’expression de la société est énorme…
L’assemblée constituante élue est-elle à la hauteur de ces attentes ?
Là encore, c’est compliqué. On l’appelle assemblée constituante, mais dans ce cas, ce n’en est pas une. L’amendement qui convoque la constituante dit que le prochain congrès élu aura vocation à élire la constitution. En clair, ce sont des députés et des sénateurs élus selon le système politique hérité de la dictature qui auront pour mission de rédiger le nouveau texte. Ce qui signifie déjà qu’il ne faut attendre aucune réforme politique d’envergure de ce groupe, en terme de système électoral. Ils ne vont pas scier la branche sur laquelle ils sont assis. Or on sait que le congrès brésilien n’est pas du tout représentatif de la population. Il y a des dissymétries considérables, peu de députés dans des états pourtant très peuplés, plus dans des états où les caciques locaux ont encore beaucoup de poids. Le mode de scrutin est catastrophique, et des députés élus en 1986, rares sont les figures connues et légitimes. Au sénat, c’est presque pire : chaque Etat a droit à trois sénateurs, quel que soit son poids démographique.
Quelle est la tendance politique de ce « congrès constituant » ?
La majorité sortie des urnes est de centre-droit, et pourtant, le texte final est plutôt progressiste. Comment expliquer cette contradiction ? D’abord par l’absence de légitimité des constituants, qui sont soumis à des pressions de la société très fortes. En outre, ils ont déjà en ligne de mire les élections municipales –auxquelles nombre d’entre eux est candidats, ou appuie un candidat – puis les présidentielles, dont on devine que pour la première fois, il s’agira d’une élection directe. Les syndicats, les associations, comprennent rapidement que le rapport de force est en leur faveur, et ils en profitent. Pour résumer, le Brésil connaissait un fort retard de législation  favorable aux droits sociaux, que cette nouvelle constitution lui a donné. Mais l’abondance de détails n’a pas facilité les questions bureaucratiques, qui sont déjà un cauchemar. Et sur plusieurs questions profondément antagoniques, qui touchent aux classes sociales, les constituants ont opté pour le flou.

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