L'histoire de la seule motion de censure adoptée par l'Assemblée nationale

Si les comptes sont justes, la loi retraite sera l'occasion d'une 89e utilisation de l'article 49,3 de la Constitution. Les motions de censure déposées dans ce cadre ont toujours échoué. Une seule censure a été votée, en 1962, mais pas sur un «49,3» et dans un tout autre contexte politique. Embarquez dans la machine institutionnelle à remonter le temps!

L'hémicycle du Palais-Bourbon en 2013. © Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche/Wikipedia Commons (via Flickr), lic. CC-BY-SA 2.0 L'hémicycle du Palais-Bourbon en 2013. © Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche/Wikipedia Commons (via Flickr), lic. CC-BY-SA 2.0
Cette histoire-là n'est pas liée à l'article 49, alinéa 3 de la Constitution. Jamais aucune des motions de censure qui ont été déposées à l'occasion d'un des 88 usages précédents de cette disposition n'a été approuvée. Il n'y a même pas besoin de voter contre pour s'y opposer de fait: il suffit d'être absent ou de s'abstenir. Seules, en effet, comptent les voix explicitement favorables à la censure, et elles doivent représenter, non pas la majorité absolue des votants, mais la majorité absolue des députés.

Après celle de 2017, une nouvelle disruption pourrait intervenir si et seulement si un nombre suffisant de députés LaREM décidaient de voter explicitement la censure. Prenons le pari sans inquiétude que tel ne sera pas le cas. En 2016, les «frondeurs» du Parti socialiste — qui avaient écarté le vote d'une motion de censure déposée par la droite — n'avaient pu en déposer une eux-mêmes, comme ils l'avaient envisagé, parce qu'il leur manquait deux signataires (voir Olivier Pérou: «Loi travail : la motion de censure des ex-ministres Hamon, Filippetti et Duflot», Le Point, 12/05/16). C'était déjà le symptôme d'une disruption politique déjà, si j'ose dire... en marche. En tout état de cause, la loi d'airain de la Ve République semble être celle-ci: le 49,3 sert exclusivement au Gouvernement à agir comme organe législatif supérieur (même si, depuis 2008, ce droit, naguère absolu, est limité à un texte par session — mais à plusieurs reprises si nécessaires —, sans compter les textes financiers).

C'est que le vote de la censure a une contrepartie: le droit de dissolution présidentiel de l'Assemblée nationale. Comme aux échecs, la menace est plus forte que le coup... car bien malin, aujourd'hui, serait celle ou celui qui pourrait donner la coloration d'un Parlement renouvelé actuellement, et qui aurait au moins un an de tranquillité devant lui avant qu'une nouvelle dissolution ne pût le frapper.

Georges Pompidou en 1965 © Bundesarchiv, B 145 Bild-F020538-0006 / Steiner, Egon / CC-BY-SA Georges Pompidou en 1965 © Bundesarchiv, B 145 Bild-F020538-0006 / Steiner, Egon / CC-BY-SA
Il n'y a, dans l'histoire de la Ve République, qu'un cas de dissolution réussie. Il remonte à octobre 1962.Mais l'Assemblée nationale élue en 1958 n'avait pas de parti présidentiel aussi dominant: si le nouveau parti gaulliste, l'Union pour la nouvelle République (UNR), était le plus important, il ne pesait que le tiers des parlementaires. L'opposition à de Gaulle avait été réduite à pas grand chose et la SFIO, qui l'avait soutenu en juin 1958 pour éviter le pire, était repassée dans l'opposition fin 1958. Mais le jeu politique classique menaçait de reprendre, d'autant plus que l'hypothèque algérienne était soldée depuis l'échec du putsch des généraux (avril 1961) et le référendum approuvant les accords d'Évian (à 90%, en avril 1962)... ce qui avait permis au Gouvernement de mettre un terme (par ordonnance) au mandat des députés d'Algérie.

Si, le 14 avril 1962, le Premier ministre Michel Debré démissionna, ce ne fut pas de son propre chef ou à la suite d'une défiance parlementaire. Pompidou, qui n'était ni membre du Gouvernement ni parlementaire, lui succéda. Sa majorité se trouva rapidement effritée. Quelle était donc la configuration d'une Assemblée nationale qui, à l'époque, était le seul organe constitutionnel élu au suffrage universel direct (de Gaulle, en 1958, n'avait été élu que par un collège électoral de 81 764 grands électeurs)?

Composition de l'Assemblée nationale après avril 1962. © Source: «@lankazame»/Wikimedia Commons, licence CC-BY-SA. Composition de l'Assemblée nationale après avril 1962. © Source: «@lankazame»/Wikimedia Commons, licence CC-BY-SA.

À droite, les Indépendants et Paysans avaient été très largement favorables à l'Algérie française (Jean-Marie Le Pen est élu sous cette étiquette en 1958 dans le 5e arrondissement de Paris). Mais ce groupe comptait aussi Paul Reynaud qui, comme avant-dernier président du Conseil de la IIIe République avant Pétain, avait fait de de Gaulle un sous-secrétaire d'État à la Défense nationale le 6 juin 1940. Le groupe des Indépendants et Paysans comptait aussi Antoine Pinay, ministre des Finances en 1958 et, comme tel, auteur nominal d'un plan de stabilisation et de la création du «nouveau franc». Mais Pinay avait quitté le Gouvernement Debré dès janvier 1960, en désaccord avec les inflexions de la politique algérienne mais aussi au dirigisme économique de de Gaulle et de Michel Debré.

Pierre Pfimlin pendant la crise de mai 1958 © Archives nationales néerlandaises/Wikimedia Commons, domaine public Pierre Pfimlin pendant la crise de mai 1958 © Archives nationales néerlandaises/Wikimedia Commons, domaine public
Au centre, ce n'allait pas mieux. Le Mouvement républicain populaire (MRP) avait soutenu le retour au pouvoir du général de Gaulle, approuvé la nouvelle Constitution et participé à la majorité parlementaire postérieure aux élections de novembre 1958. Mais la philippique antieuro-enne du chef de l'État lors de sa conférence de presse du 15 mai 1962 («Il ne suffit pas de crier “l'Europe! l'Europe! et de sauter sur sa chaise comme un cabri!) avait entraîné la démission immédiate des cinq ministres MRP (dont Pierre Pfimlin, éphémère avant-dernier président du Conseil de la IVe République auquel succéda Charles de Gaulle, qui se chargea d'y mettre fin).

Autant dire que la base parlementaire du Gouvernement était, en mai 1962, singulièrement fragilisée. Si la gauche n'était pas un danger (le PC, avec 10 députés, n'avait même plus de groupe; Mitterrand, Defferre, Mendès-France avaient été battus),un renversement était possible avec la conjonction des groupes non-gaullistes du centre (MRP) et de la droite (Indépendants). Les principaux acteurs concernés avaient une expérience parlementaire ou ministérielle remontant à la IVe, voire à la IIIe République.

En 1962 encore, en s’en tenant à la lettre de la Constitution, la Ve République est un régime parlementaire, même rationalisé. De Gaulle, on le sait, craignait qu'on ne se débarrassât de lui, puisque le danger du putsch militaire était écarté. La Ve République aurait pu reprendre le cours parlementaire qui était celui de la Constitution imaginaire de Michel Debré, Il y avait eu des signes avant-coureurs. Les élections cantonales de juin 1961 avaient montré que le soufflé électoral UNR de 1958 avait tendance à se dégonfler, quand bien même la nature des deux scrutins diverge. Le PCF arriva premier avec 18,5 % des voix (18,9%es suffrages au 1ertourdes législatives de 1958), la SFIO deuxième avec 16,5 % (15,5%), l’UNR 13% (17,6%), le MRP 10 % (9,1%). Au mieux, les «vieux partis» attendraient les élections législatives de 1963.

Charles de Gaulle en 1961 © Bundesarchive / Wikimedia Commons Charles de Gaulle en 1961 © Bundesarchive / Wikimedia Commons
Mais on le voit, la situation du parti gouvernemental était fragile, et de Gaulle pouvait craindre légitimement, selon la célèbre formule de Voltaire, qu'on ne jetât l'écorce après avoir pressé l'orange. L'histoire aurait pu prendre un cours différent si...

... si n'avait pas eu lieu l'attentat du Petit-Clamart, perpétré le 22 août 1962 contre lui par l'OAS. De Gaulle échappe au mitraillage qui suscite une intense émotion dans l'opinion publique. Dès lors les choses s'enchaînent. Le 20 septembre 1962, il annonce dans une allocution télévisée un prochain référendum sur l'élection au suffrage direct du président de la République.À l'ouverture de la session parlementaire le 2 octobre suivant, il officialise son intention dans un message au Parlement. Cette annonce est doublée d'une violation de l'article 89 de la Constitution en écartant un vote préalable des deux assemblées parlementaires (qui n'aurait pas abouti) au profit d'un référendum fondé sur l'article 11 de la Constitution (qui n'était pas prévu pour cela).

Paul Reynaud en 1948. © Wikimedia Commons, domaine public [photo recadrée] Paul Reynaud en 1948. © Wikimedia Commons, domaine public [photo recadrée]
C'est cette annonce qui conduit la majorité parlementaire à se fracturer et au dépôt d'une motion de censure dont les quatre premiers signataires sont Paul Reynaud (Indépendants et Paysans), Guy Mollet (socialistes SFIO), Simonnet (MRP), Maurice Faure (groupe de l'Entente démocratique qui comprend notamment les radicaux). La suite est connue: le Gouvernement est censuré. Pompidou présente sa démission, mais est maintenu tandis que l'Assemblée nationale est dissoute. Aux électeurs d'arbitrer.

Le vote référendaire a lieu le premier. Le 28 octobre, 62% des électeurs approuvent le projet soumis à référendum: c'est moins qu'avant, mais c'est un choix net dans un scrutin où de Gaulle, au-delà de la question posée, jouait encore à «stop ou encore» (en 1969, ce fut: «stop»). Le référendum était un oui au maintien de de Gaulle et, en novembre, les conséquences en furent tirées aux législatives. La gauche remonta (Mitterrand et Defferre, repliés sur le Sénat depuis 1959, revinrent au Palais-Bourbon), mais la droite classique s'effondra et le MRP perdit un tiers de ses sièges). Paul Reynaud, dont la brillante carrière politique avait commencé sous la IIIe République où il fut ministre et président du Conseil; Paul Reynaud, qui avait été encore ministre d'État et même vice-président du Conseil sous la IVe République; Paul Reynaud qui, lors du débat de censure, avait prononcé le premier discours, sans doute le plus virulent de «l'ancien monde» contre le «coup» institutionnel de de Gaulle, Paul Reynaud fut battu et quitta la vie politique: tout un symbole.

L'UNR-UDT (fusion de l'UNR avec les «gaullistes de gauche») frôlait la majorité des sièges (433, avec les apparentés, sur 482). L'appoint fut apporté par des «indépendants» dissidents qui avaient refusé la censure et soutenu le oui au référendum: les futurs «républicains indépendants» de Valéry Giscard d'Estaing.

C'est depuis les élections de novembre 1962 que la configuration de l'Assemblée a effectivement correspondu à l'orientation présidentielle et que le fait majoritaire, loin d'être acquis en 1958, s'établissait. La dissolution résultait d'une extrême tension entre le vieux monde parlementaire et le nouveau monde de la Ve République, et une logique d'élection présidentielle directe qui allait polariser les forces politiques entre «droite» et «gauche» dès 1965. Mais la fragmentation politique précéda la dissolution et une censure traduisait une crise institutionnelle majeure de légitimité; pas une rupture sur un 49,3.

Et quand il arriva qu'un président nouvellement élu avait à faire face à une chambre hostile, cela se régla à coups de dissolution: Mitterrand en 1981 et 1988, Chirac en 1997 (Ah! non, celle-ci, c'était une dissolution stratégique qu'un mauvais sort électoral transforma en balle dans le pied). Mais depuis la révision de 2000 (et les élections liées, présidentielle puis législatives, de 2002, 2007, 2012, 2017), ces «accidents» n'arrivent plus. Les respirations démocratiques non plus.

Luc Bentz

Compléments sur le 49,3:

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