Fonctionnaires: ce n'est pas seulement du mépris

Les fonctionnaires sont priés de faire ceinture. Rien d'étonnant au moment ou le projet de loi sur la transformation de la Fonction publique, en passe d'être voté, fait de l'emploi contractuel la référence de fait et tourne le dos à la logique du fonctionnaire-citoyen, et pas seulement sujet.

Manifestation Fonction publique du 22/05/2018 © Luc Bentz, licence CC BY-SA-NC Manifestation Fonction publique du 22/05/2018 © Luc Bentz, licence CC BY-SA-NC

Le 2 juillet 2019, les organisations syndicales de la Fonction publique dénonçaient un «non-rendez-vous salarial». Le blocage des rémunérations restait la loi d'airain du Gouvernement, que ne tempéraient qu'à la marge quelques mesures techniques ou sociales. Tant il est vrai que la macronie triomphante, ce sont les premiers de cordée, les start-upers audacieux, les as de la finance ruisselante — et  au fond la logique de l'entreprise libre dans le poulailler libre.

Naturellement, la Fonction publique cadre mal avec cette logique-là. La vision inconsciente des trentenaires ou encore jeunes quadras du régime s'est inscrite dans des parcours  personnels avant tout perçus par les intéressés comme individuels, sinon individualistes. Quand ils ont appartenu avant au champ politique, souvent avec des trajectoires hors sol, les convictions ne pesaient pas lourd face aux opportunités de carrière. Les manifestations d'opportunisme ne sont pas nouvelles: assurément la disruption de 2017 a permis de les afficher crûment, sinon effrontément.

Messieurs les ronds-de-cuir (Georges Courteline, Flammarion, 1893) © Louis Bombled (illustrateur), domaine public (Wikimedia Commons) Messieurs les ronds-de-cuir (Georges Courteline, Flammarion, 1893) © Louis Bombled (illustrateur), domaine public (Wikimedia Commons)
Dans ce «nouveau monde», la Fonction publique se sent incomprise. À l'évidence, la représentation reste celle, courtelinesque, des «ronds-de-cuir» incapables d'agilité et, surtout, dont on ne peut reconfigurer aisément les organisations selon les objectifs court-termistes du moment. Il s'agit dès lors de glisser d'une Fonction publique «de carrière» à une Fonction publique «d'emploi». La nuance est tout, sauf technique.

Ce passage à une logique «d'emploi» est un des objectifs de la loi «de transformation de la Fonction publique» en cours d'examen par le Parlement¹. Cela passe par l'extension des possibilités de recrutement de contractuels, notamment sur les emplois de direction (y compris les emplois de direction de l'État). Si l'on met de côté les militaires et les cadres particuliers² ainsi que les emplois aidés, les personnels contractuels représentent déjà 20% environ de l'ensemble «titulaires + contractuels» dans chacun des versants (État, territoriale, hospitalière).

C'est un changement de modèle qui correspond à une vision managériale développée dans les années 1970 sous la dénomination de «Nouvelle gestion publique», par calque de l'anglais New Public Management. C'est ce modèle qui a inspiré les «expériences» reagano-thatchérienne. Il a connu un avatar en France, sous Nicolas Sarkozy, avec la Revue générale des politiques publiques (RGPP) qui s'est finalement bornée à une pratique continue de gel salarial et au non-renouvellement d'un départ en retraite sur deux. Elle avait été précédée d'un «livre blanc» (Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France), confié à Jean-Ludovic Silicani, issu du Conseil d'État, nommé ensuite «commissaire à la réforme de l'État»³. On l'a indiqué, les dispositions les plus ambitieuses et des pistes intéressantes (comme les «cadres statutaires» qu'avaient dessinés l'intéressant rapport Pochard sur les perspectives de la Fonction publique, dans le rapport annuel du Conseil d'État de 2003) étaient retombés au plus profond des oubliettes.

En 2018-2019, pas de commission, pas de livre blanc, pas de consultation: un projet de loi conçu d'en haut. En 2010-2011, sous Nicolas Sarkozy, les modifications substantielles qu'avaient connues les instances représentatives des fonctionnaires et agents publics avaient été concertées et discutées. Là, c'est évidemment la logique jupitérienne qui s'impose. On le sait sous ce quinquennat, la concertation avec les organisations syndicales — au-delà des rituels formels incontournables ou obligatoires — n'est guère dans les usages.

Document parlementaire © Document public Assemblée nationale Document parlementaire © Document public Assemblée nationale
Le projet de loi de transformation de la Fonction publique se traduit d'ailleurs par un grand retour en arrière: les commissions administratives paritaires qui étaient saisies des actes de gestion essentiels et en garantissaient la transparence et, autant que faire se peut, l'équité, vont être vidées de leurs compétences. Elles servaient certes de filtre, mais aussi de moyen de correction d'erreurs et, du fait d'une légitimité assise sur l'élection par les pairs, légitimaient également les décisions prises. (De fait on peut craindre que les «décideurs», libérés ex ante des contraintes consultatives, n'aient à faire face ex post à une explosion de contestations devant le juge administratif.) On rappellera d'ailleurs que des dipositions de cette nature avaient été mises en avant, sous la seconde présidence Chirac, par le ministre Renaud Dutreil qui, bien qu'il ait quitté officiellement la vie politique et administrative pour entrer dans le monde des affaires, a soutenu publiquement Emmanuel Macron dès avant le premier tour de l'élection présidentielle. Quand on vous dit que le monde est petit!

Ce n'est plus la logique du fonctionnaire-citoyen (petit coup de chapeau à René Bidouze qui, après avoir été responsable des fonctionnaires CGT fut un remarquable directeur de cabinet d'Anicet Le Pors entre 1981 et 1984). Cette logique-là, après la sombre période de Vichy et du «statut de 1941», avait prévalu depuis le statut de 1946 (et même, d'une certaine manière, depuis 1924 et la mise en place de «comités consultatifs» dans l'enseignement primaire par le Cartel des gauches). C'est le retour au fonctionnaire-sujet. C'est l'alignement par le bas: les fonctionnaires statutaires, dans leurs modalités de gestion (mobilité, avancement...) sont alignés sur les contractuels. Or, si l'on imagine bien, dans les emplois supérieurs, qu'il y aura des «contractuels de luxe», le but de la manœuvre est de disposer de «contractuels soutiers», payés au lance-pierre, sans carrière organisée, taillables et corvéables à merci avec la crainte chevillée au corps de ne pas être repris.

Fiche de paie (vue partielle, 2015) Fiche de paie (vue partielle, 2015)
Il est dans la même logique qu'on ne traite guère mieux les fonctionnaires statutaires dont les rémunérations vont rester gelées comme c'est le cas depuis plusieurs années: depuis l'augmentation (+0,50%) du 1er juillet 2010, il n'y a eu de revalorisation du point qu'aux 1er juillet 2016 et 2017 (+0,60%). Dans cette dernière période, un accord était conclu sur les carrière (PPCR ou Parcours professionnels, carrières, rémunérations), mais dont l'application a été différée depuis la mise en place du gouvernement Philippe. Si certaines catégories ont pu trouver des biais indemnitaires, ce n'est pas le cas des enseignants. Comme le précise l'INSEE: «Le salaire net moyen en [équivalent temps plein] des enseignants de catégorie A est ainsi inférieur de 25,8 % à celui de leurs homologues non enseignants» (INSEE Première, nº 1761 du 1/07/2019: «Les salaires dans la fonction publique de l’État»). Or, hormis des situations résiduelles, les enseignants, désormais recrutés au master, se situent (agrégés exceptés) dans la grille «A-type», mais évidemment, leurs régimes indemnitaires les désavantages, a fortiori s'agissant des professeurs des écoles.

Exit la logique d'engagement sur le long terme, qui impliquait une carrière (très) progressive mais, en retour, garantissait la neutralité des fonctionnaires ne dépendant plus, comme antérieurement, du bon vouloir des autorités. Exit la logique de séparation du grade et de l'emploi que défendait le premier directeur de la Fonction publique (1944-1953), Roger Grégoire (éminent serviteur de l'État qui n'était pas que le mari de Ménie, je parle pour les plus anciens auditeurs de radio)... et qu'Anicet Le Pors introduisit dans la loi du 13 juillet 1983 («Droits et obligations des fonctionnaires»).

L'idée n'est plus de mobiliser des acteurs impliqués (Ah! souvenons-nous, puisque c'est, à deux ou trois jours près, l'anniversaire de son décès, de Michel Rocard et de son approche du «renouveau» de la Fonction publique). Il s'agit de faire bouger des pions. Pourquoi donc, voudriez-vous conforter leur pouvoir d'achat, d'autant plus qu'ils sont si nombreux? Ah oui ! Plus de cinq millions et demi de personnes. Évidemment, d'un grand groupe, ça ferait scandale. Mais ici, c'est l'État qui décide, et son approche de la question est qu'il s'agit avant tout d'improductifs budgétivores.

Figure 1 (d'après INSEE Première, No 1741 du 13/03/2019) © Nathalie Donzeau, Yannig Pons (INSEE) — Données ouvertes (statistiques publiques) Figure 1 (d'après INSEE Première, No 1741 du 13/03/2019) © Nathalie Donzeau, Yannig Pons (INSEE) — Données ouvertes (statistiques publiques)

Aujourd'hui, Gérald Darmanin est «ministre de l'Action et des Comptes publics» (et Olivier Dussopt, son secrétaire d'État, n'a pas d'autre intitulé). Dans les gouvernement Fillon I et II (2007-2010), Éric Woerth était «ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique».  Dans les deux cas, la Fonction publique était présentée comme un charge. Rien de nouveau sous le soleil. Comme le dirait l'universitaire Émilien Ruiz, il s'agit toujours de peser, compter les fonctionnaires, quand on pourrait (devrait) se demander, à l'instar de Luc Farré (UNSA Fonction publique): «L’État est-il un bon ou un mauvais employeur?» 

La réponse est malheureusement tombée le 2 juillet.


N o t e s

¹ Voir le dossier législatif sur le site de l'Assemblée nationale:
http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/alt/transformation_fonction_publique.

² Voir INSEE Première nº 1741 du 13/03/2019: Nathalie Donzeau, Yannig Pons, «En 2017, l’emploi public est quasiment stable malgré la diminution des contrats aidés» et notamment son fichier de données complémentaires https://www.insee.fr/fr/statistiques/3747060.
Les cadres particuliers que j'évoque correspondent aux «autres catégories et statuts» définis par l'INSEE pour les agents non fonctionnaires (statutaires) qui relèvent de contrats particuliers non régis par les règles de droit commun des agents non titulaires stricto sensu. Cette catégorie recouvre principalement les enseignants d’établissements privés sous contrat et des ouvriers d’État dans la FP de l'État, des assistants maternels dans la FP territoriale, des médecins dans la FP hospitalière et des apprentis dans les trois versants.

³ Le monde étant petit, M. Silicani avait, plus jeune, été le rapporteur général du rapport de la mission Picq (1995): «L'État en France : servir une nation ouverte sur le monde : rapport au Premier ministre» [Édouard Balladur], qui prônait la modernisation de l'État en développant notamment le recours à des «agences» (sur le modèle thatchérien) dont les personnels ne seraient pas fonctionnaires. En 2008, sous Nicolas Sarkozy, la recette n'était plus miracle (elle ne s'était pas révélée, en France ou à l'étranger, plus économique), mais l'idée maîtresse était toujours d'aligner le fonctionnement du service public sur les logiques de rentabilité des entreprises privées.

 

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