Haut-commissaire et structure gouvernementale [Version 2]

Jean-Paul Delevoye, haut commissaire aux retraites, est officiellement entré au Gouvernement. Sous la Ve République, on compte jusqu'à présent deux cas de hauts-commissaires membres du gouvernement (Martin Hirsch en 2007; Jean-Paul Delevoye en 2019). On revient à cette occasion sur la souplesse d'organisation des gouvernements. [MAJ 13/9/19, 12 h 54]

Jean-Paul Delevoye en 2011. © Semaines sociales de France/Wikimedia Commons, licence CC-BY-SA 2.0 Jean-Paul Delevoye en 2011. © Semaines sociales de France/Wikimedia Commons, licence CC-BY-SA 2.0
Jean-Paul Delevoye, haut-commissaire aux retraites, vient d'entrer au Gouvernement (décret du 3/9/19, JORF du 4/9/19): il ne change pas d'appellation et reste «haut-commissaire». Il y a un précédent (Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives en 2007), mais avec quelques différences. Le choix de cette situation nouvelle a des raisons politiques (le décalage des annonces sur les retraites après les élections municipales), mais que dit-il de l'ingénierie de l'architecture gouvernementale?

Similitudes et différences avec Martin Hirsch

En 2007, Martin Hirsch, jusqu'alors président d'Emmaüs France, était nommé «haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté» dans le gouvernement Fillon (art. 4 du décret du 18/5/07). Comme c'est le cas désormais pour Jean-Paul Delevoye, il était précisé qu'il participerait au Conseil des ministres «pour les affaires relevant de ses attributions».

Dans les deux cas, cela correspondait à la prise en charge d'une réforme précise (substitution du RSA au RMI dans le premier cas, réforme «systémique» des retraites dans le second). Formellement, les missions de Martin Hirsch ont été définies après sa nomination (Décret n° 2007-1008 du 12 juin 2007). Sa fonction étant interministérielle, il était placé directement sous l'autorité du Premier ministre. Il était prévu qu'il contresigne les décrets relevant de ses attributions. En fait, sa situation était fonctionnellement équivalente à celle d'un secrétaire d'État auprès du Premier ministre (et d'un secrétaire d'État, en général).

Inversement, la nomination de Jean-Paul Delevoye comme «haut-commissaire chargé des retraites» est antérieure (décret du 14/9/17), de même que le décret créant ce haut-commissariat et fixant ses attributions (décret du 14/9/17). On notera cependant que l'appellation du décret de nomination au Gouvernement est différente: «haut-commissaire aux retraites».

Il ne faut pas y voir une négligence (qui surprendrait) du secrétariat général du Gouvernement): formellement on entre dans quelque chose de nouveau même si le «nouveau» haut-commissaire reste rattaché, comme l'«ancien» à la ministre des Solidarités et de la Santé. C'est encore une différence formelle avec la situation de Martin Hirsch qui, formellement lui aussi, dépendant directement de Matignon. Toutefois, le décret d'attributions du «haut-commissaire à la réforme des retraites» le mettait bien en relation directe avec le Premier ministre.

Le poste de «haut-commissaire à la réforme des retraites» a été formellement abrogé par le décret 2019-941 du 9/9/19, paru au JORF le lendemain. Le décret d'attributions «ancien» tombe donc de lui-même, puisqu'il correspond à un emploi de haut fonctionnaire désormais disparu. En revanche un nouveau décret d'attributions, mutatis mutandis assez proche de l'ancien (mais «couvrant» la gestion actuelle des retraites, en sus de la préparation de la réforme, a été publié au JORF du 13/9/19 (décret 2019-954 du 12/9/19 relatif aux attributions du haut-commissaire aux retraites). Ce décret-ci, s'agissant d'un membre du Gouvernement nommé par le président de la République (sur proposition du Premier ministre, précise la Constitution, est signé du chef de l'État, le premier contresignataire étant Emmanuel Philippe.

Décret de nomination au Gouvernement de Jean-Paul Delevoye (copie d'écran) © https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=8D092339A17900BCD08027654D2BA861.tplgfr29s_2?cidTexte=JORFTEXT000039025448&dateTexte=&oldActi Décret de nomination au Gouvernement de Jean-Paul Delevoye (copie d'écran) © https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=8D092339A17900BCD08027654D2BA861.tplgfr29s_2?cidTexte=JORFTEXT000039025448&dateTexte=&oldActi

Il y a haut-commissaire et haut-commissaire

Revenons un instant sur le cas de Martin Hirsch: issu de la société civile (comme on dit), et notamment du monde associatif, il avait accepté l'«ouverture» de Nicolas Sarkozy et piloter la réforme du RSA, mais ne souhaitait pas apparaître avec une appellation «politique». Il a assumé son mandat de 2007 à 2010, en cumulant ses fonctions, en 2009-2010, avec un haut-commissariat à la Jeunesse. Il a alors quitté le Gouvernement, remplacé pour ces deux attributions par un secrétaire d'État issu du monde politique (Marc-Philippe Daubresse).

Dans le cas de Jean-Paul Delevoye, la situation est différente. C'est un «politique», bon connaisseur du «social». Il a eu une longue carrière d'élu local qui l'a conduit notamment à la présidence de l'Association des maires de France, a été député puis sénateur, ministre de la Fonction publique et de la Réforme de l'État dans les deux gouvernements Raffarin (2002-2004), médiateur de la République (aujourd'hui Défenseur des droits, 2004-2011) et même — ce qui en fait un homme-clé pour son dossier actuel — président du Conseil économique social et environnemental (CESE, 2010-2015). Issu du RPR (composante historique de l'actuel parti LR), il  quitté l'UMP en 2013 et fait partie, depuis le début d'En Marche du premier cercle macroniste (il présidait la commission des investitures pour les élections législatives de 2017).

Compte tenu des fonctions qu'il avait occupées, il était sans doute difficile de le nommer ministre «plein», d'autant plus que la logique du poste est interministérielle. Ministre auprès d'une ministre, et plus encore secrétaire d'État n'aurait pas été envisageable. L'hypothèse, après le précédent Hirsch, d'un haut-commissariat avait une logique: celle d'une appellation éminente (c'est autre chose que de simples «délégués interministériels») qui confère à son titulaire une certaine autonomie.

Il y a régulièrement eu des membres du Gouvernement chargés d'un dossier «temporaire». Si l'on s'en tient à la Ve République et à la période agitée qui fut celle du gouvernement Debré, plusieurs fois sensiblement remanié (8/1/59-14/4/62), on relève le 22 novembre 1960 la nomination de Louis Joxe comme «ministre d'État chargé des Affaires algériennes», après une série de promotions-éclairs depuis son entrée comme secrétaire d'État à la Fonction publique (mais auprès du Premier ministre) en juillet 1959. Mais on sait que le dossier était à la fois primordial et sensible... et relevait de l'Élysée. Le 24 août 1961, c'est Robert Boulin qui fait son entrée au Gouvernement comme «secrétaire d'État aux rapatriés» (avant l'Algérie en 1962, la question avait touché les Français établis au Maroc ou en Tunisie qui avaient recouvré leur indépendance). On sait aussi que la carrière gouvernementale de Jacques Chirac commença avec un «secrétariat d'État à l'emploi» en 1967.

Si l'on sait ce qu'est un ministre ou un secrétaire d'État, le haut-commissaire est un être singulier, sui generis même, puisqu'il existe finalement autant de hauts-commissaires que de hauts-commissariats. Il s'agit parfois d'une fonction administrative permanente, comme c'est le cas pour les hauts-commissaires représentant l'État en Polynésie française ou en Nouvelle-Calédonie par exemple, qui disposent d'autre part d'un gouvernement «local» doté d'une assez large autonomie. Mais il peut s'agir d'une organisation temporaire, comme le haut-commissariat puis le commissariat général à l'Alsace-Lorraine (Alsace-Moselle en fait), chargé d'organiser, après la Première Guerre mondiale, la réincorporation des départements arrachés à la France en 1871 (voir ici). Haut-commissaire ou commissaire (il ne s'agit pas ici du corps des commissaires de police, bien évidemment), tout dépend de la mission et de la personne. On se souvient, dans la Fonction publique, de Ludovic Silicani qui, après avoir présidé la commission qui élabora le projet de «revue ou révision générale des politiques publiques» (RGPP) fut nommé commissaire «à la réforme de l'État».

S'agissant des fonctions administratives, le décret n°85-779 du 24 juillet 1985 «portant application de l'article 25 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 fixant les emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement». Son article premier dispose en effet que:

«Sont, aux termes de l'article 25 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée [titre II du statut général des fonctionnaires: Fonction publique de l'État], des emplois supérieurs laissés à la décision du Gouvernement en ce qui concerne tant la nomination que la cessation de fonctions, les emplois suivants :
Dans toutes les administrations :
-commissaires généraux, hauts-commissaires, commissaires, secrétaires généraux,
[...]»

S'agissant des fonctions politiques (hauts-commissaires membres d'un Gouvernement ou, comme sous la France libre jusqu'à l'été 1944, de ce qui en tenait lieu), Marc Frangi relevait déjà en 2008 l'antériorité de la chose depuis la IIIe République, dans un article de la Revue française de droit constitutionnel. Mais la Ve République n'avait-elle pas codifié les choses?

Haut-Commissaire membre du Gouvernement: une anomalie?

Curiosité peut-être; anomalie, non. Rien n'interdit, dans la composition d'un gouvernement sous la Ve République, d'utiliser les appellations de son choix (enfin: du choix du président de la République et du Premier ministre). L'article 8 de la Constitution dispose que le président de la République, sur proposition du Premier ministre, «nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions».

Certes, l'article 21 de la Constitution évoque le Conseil des ministres et les ministres auxquels il peut déléguer certains de ses pouvoirs et qui jouissent du droit de contreseing des actes du Premier ministre (détenteur du pouvoir règlementaire, entendez par là celui d'être le premier signataire des décrets, hormis ceux, en nombre réduits et délimités, qui relèvent du seul président de la République ou qui doivent être pris en Conseil des ministres). Mais il ne mentionne pas les secrétaires d'État, eux-mêmes héritiers des sous-secrétaires d'État de la IIIe République, non plus, comme je l'avais évoqué ailleurs, que leur hiérarchisation protocolaire et/ou fonctionnelle: ministres d'État; ministres délégués ou «auprès d'un ministre» (innovation macronienne); secrétaires d'État autonomes ou rattachés (au Premier ministre ou à un ministre).

La situation du haut-commissaire membre du Gouvernement offre une très grande similarité avec celle d'un secrétaire d'État. Rattaché au Premier ministre ou à un ministre, il dispose de compétences déléguées dans le cadre de son décret d'attributions, mais est placé sous la dépendance d'un membre «plein» du Gouvernement (Premier ministre ou ministre). Dans le cas de Jean-Paul Delevoye (rattaché à la ministre de la Santé et des Solidarités Agnès Buzyn), il était comme «haut-commissaire à la réforme des retraites» («simple» haut-fonctionnaire, avant son entrée au Gouvernement), fonctionnellement dépendant du Premier ministre, ce qui est logique compte tenu des règles institutionnelles d'arbitrage gouvernemental qui découlent de l'article 21 de la Constitution:
«Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. [...] Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13 [cas limitatifs des décrets signés par le président de la République, notamment des décrets «en Conseil des ministres»], il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires».

Variabilité des structures gouvernementales

Aucun texte ne précise les appellations des membres du Gouvernement, si ce n'est que la Constitution évoque le Premier ministre (organe constitutionnel unipersonnel doté de compétences propres) et les ministres, ainsi que leur conseil (Conseil des ministres, présidé par le chef de l'État).

Il y a donc une assez grande souplesse, même s'il y a des usages constants ou récurrents. Il y eut ainsi, dans le gouvernement Debré (1959-1962) à une certaine époque des «ministres conseillers» (23/7/59-19/5/61) issus des ex-territoires de l'Union française et possibles dirigeants des futurs États de la nouvelle «Communauté»: Philibert Tsirana (Madagascar), Gabriel Lisette (Tchad, supplanté au pouvoir par François Tombalbaye), Léopold Sédar-Senghor (Sénégal) et Félix Houphouët-Boigny (Côte d'Ivoire). Ils ont disparu, après les espérances initiales d'un simple ripolinage de l'ancienne «Union française», lorsque les indépendances (même avec des relations asymétriques) se sont imposées.

On a trouvé, sous la Ve République, des ministres délégués («ministres auprès d'un ministre» dans les gouvernements Philippe), rattachés au  Premier ministre ou à un ministre. Leurs attributions pouvaient être comparables à celle d'un secrétaire d'État «rattaché» (au Premier ministre ou à un ministre), alors qu'il y a eu sous la Ve République des secrétaires d'État «autonomes», c'est-à-dire non rattachés à un ministre et dirigeant une administration. Ce fut ainsi le cas dans le gouvernement Barre I (1976-1977) avec, par exemple, Norbert Ségard aux PTT, Françoise Giroud à la Culture, Alice Saunier-Séité aux Universités (art. 4 du décret du 27 août 1976).

Les ministres délégués ont autorité permanente sur une branche d'un grand ensemble ministériel, alors que, le plus souvent, les secrétaires d'État ne traitent que les dossiers que veulent bien leur confier ou déléguer leurs ministres de tutelle: jadis, Michèle Alliot-Marie, jeune secrétaire d'État à l'Enseignement dans le gouvernement Chirac II (1986-1988) en fit la cruelle expérience avec son ministre de tutelle René Monory. On notera que les premiers gouvernements du septennat Giscard d'Estaing comptaient des secrétaires d'État «autonomes», distincts des secrétaires d'État «rattachés». Les premiers avaient effectivement autorité sur une administration (ou une partie de celle-ci). Surtout, même «autonomes», les secrétaires d'État n'assistent au Conseil des ministres que lors des réunions appelant l'examen d'un dossier relevant de leurs attributions. Ce fut aussi le cas des ministres-délégués des gouvernements Mauroy à Fabius entre 1981 et 1986, ainsi que le précisaient les décrets de nomination. Il y a donc une souplesse, nécessaire à la fois pour des raisons de choix d'orientation gouvernementale, mais aussi des arbitrages et des «jeux de configuration» dans lesquels les titres ont un sens (au moins pour les intéressés et les initiés).

Depuis le quinquennat Sarkozy, les décrets nommant hauts-commissaires, membres du Gouvernement, précisaient, comme c'est explicitement le cas depuis plusieurs années pour les secrétaires d'État, qu'ils «participent au conseil des ministres pour les affaires relevant de leurs attributions». C'est sous la même phrase «chapeau» que le décret du 3 septembre 2019 mentionnait la nomination au Gouvernement de Jean-Paul Delevoye comme «haut commissaire aux retraites» et de Jean-Baptiste Djebbari comme «secrétaire d'Etat auprès de la ministre de la transition écologique et solidaire, chargé des transports».

Rien n'interdirait, dans une structure gouvernementale donnée, qu'on inventât d'autres appellations: ministres adjoints, vice-ministres (comme dans les ex-pays de l'Est), délégués généraux ou vizirs (même si le dernier cas est peu probable). Rien n'interdirait d'ailleurs de nommer, à l'instar de ce qui s'est parfois passé sous les IIIe et IVe République, un ou plusieurs vice-Premier ministres (jadis vice-présidents du Conseil), avec une attribution ministérielle, sans attribution (comme un ministre d'État sous les IIIe et IVe Républiques) ou chargé de la coordination de certains blocs ministériels. Tout est affaire d'arbitrage politique, de décret de nomination et... de décrets d'attributions.

Fiction institutionnelle et réalité présidentielle

Au fond, cela n'est que du Meccano institutionnel apparent. Les règles constitutionnelles et administratives interdisent le rattachement formel d'un membre du Gouvernement (organe constitutionnel autonome) au président de la République, s'agirait-il d'un haut-commissaire. La fiction constitutionnelle d'un gouvernement parlementaire (la Constitution imaginaire de Michel Debré) ne le permet pas.

La lettre de la Constitution fait du chef de l'État un «arbitre» (au sens fort du terme, celui qui peut arbitrer en cas de crise) qui «assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État», autrement dit, comme le soulignait Michel Debré devant le Conseil d'État en août 1958, la «clef de voûte» des institutions. La fiction de régime parlementaire, même ultra-rationalisé, que formalise la Constitution fait du Gouvernement, que dirige officiellement seul le Premier ministre, l'organe qui «détermine et conduit la politique de la Nation» (art. 21).

On sait pourtant, depuis les origines de la Ve République, forte est l'implication tous azimuts du chef de l'État — bien au-delà de la théorie limitative du «domaine réservé» (tout est dans le discours de de Gaulle à la conférence de presse du 31 janvier 1964). Il y eut bien trois périodes de cohabitation, mais elles furent brèves (9 ans pour un régime plus que sexagénaire) et, surtout, elles sont dernière nous avec la réforme du quinquennat. Les arbitrages sensibles se rendent à l'Élysée, comme sous de Gaulle, Pompidou, Giscard d'Estaing, Mitterrand (mais un peu moins par rapport au Premier ministre, comme Michel Rocard l'avait rappelé), Chirac (sauf sa cohabitation avec Lionel Jospin), Sarkozy, Hollande et maintenant Emmanuel Macron.

Le choix même des sujets qui avaient donné lieu, sous Nicolas Sarkozy ou Emmanuel Macron, à la nomination d'un «haut-commissaire» au Gouvernement font de la présidence de la République le lieu des arbitrages finals, tout comme c'est à l'Élysée qu'a été validée l'appellation «haut-commissaire» et la nomination de Jean-Paul Delevoye pour conserver un peu de stabilité dans l'affichage d'une concertation qui suit une déjà longue, mais cahotique, concertation.

Luc Bentz

Pour aller plus loin

Sur «la fonction» de haut-commissaire: Frangi Marc, «Le Haut commissaire : vers la résurrection d'une fonction traditionnelle dans la République française?», Revue française de droit constitutionnel, 2008/1 (n° 73), p. 27-40. URL : https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2008-1-page-27.htm.

Sur l'architecture du gouvernement Philippe et sa singularité: Luc Bentz, «Ce que signifie la structure du gouvernement Philippe…
ou d’un gouvernement en général», Blog «Étudiant sur le tard» (Lexpress.fr), 17-27/05/2017. URL: https://blogs.lexpress.fr/etudiant-sur-le-tard/que-deduire-de-la-structure-du-gouvernement-philippe.

 

 

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