Retraites des fonctionnaires: Enfumage et Décodage sont dans un bateau

Ah! ces fonctionnaires budgétivores privilégiés, avec «leurs» 75% de retraite pour six mois contre 50% des salariés sur 25 ans pour les salariés. Sauf que ces antiennes anciennes, largement colportées jusque dans les dîners en familles, sont un travestissement d'une réalité plus complexe. #Décodons

Fonctionnaires allant, la corde au cou, implorer leur grâce lors de la réforme des retraites. © Les bourgeois de Calais (Musée Rodin) par « CouscousChocolat »/Wikimedia Commons, licence Creative Commons Attribution 2.0 [redimensionné] Fonctionnaires allant, la corde au cou, implorer leur grâce lors de la réforme des retraites. © Les bourgeois de Calais (Musée Rodin) par « CouscousChocolat »/Wikimedia Commons, licence Creative Commons Attribution 2.0 [redimensionné]

Préparant ce qui devait être une courte note mais devient au fil du temps et du polissoir une étude, il me paraît nécessaire de déconstruire quelques éléments qui reviennent dans le débat public comme, depuis longtemps, dans les dîners de famille. En fait, j'ai eu un déclic face à l'intériorisation des faux-procès et contrevérités par des fonctionnaires ou agents comparables (grosso modo) des services publics.

Interviewé à l'occasion d'un JT, un de ces manifestants — légitimement motivé par les risques de perte de revenu à la retraite — déclarait devant la caméra: «On veut nous faire passer d'une retraite de 75% à une retraite à 50%». Tout était dit sur la prégnance d'arguments ressassés depuis des années et des années. Mais je ne m'étonne plus de rien depuis que, au cours du conflit de novembre-décembre 1995, j'ai dû expliquer à un·e journaliste du secteur économique d'une rédaction audiovisuelle nationale (pas une localière de base qui court tous azimuts) qu'il ou elle n'avait pas qu'une retraite de base de la «Sécu», mais une retraite complémentaire qui, dans son cas, ne serait pas négligeable...

Ajoutons qu'on double même la comparaison: 75% des six derniers mois contre 50% des vingt-cinq meilleures années, ce qui est d'ailleurs faux pour la référence en cause. Compte tenu des règles de revalorisation des salaires portés au compte dans le régime de base des salariés (assurance vieillesse de la CNAV), le taux oscille de 45% à 40% selon les génération. Comme quoi, si les contempteurs des fonctionnaires savaient (ou en savaient un tout petit peu plus), ils pourraient être plus hargneux encore.

Reconnaissons que les mécanismes de retraite obligatoire ne sont pas des plus simples. Il y a, dans tous les régimes, des règles communes, mais aussi des sous-règles, voire des sous-sous-règles. C'est encore pire que pour l'accord du participe passé où la règle de base est l'antéposition du complément d'objet direct (mais pas toujours: les sous-règles et sous-sous-règles, moi je vous le dis). Je reviendrai un peu plus bas sur la complexité de cette construction.

Je n'entrerai pas ici dans les allusions aux départs anticipés. Pour ce qui est des fonctionnaires, ils s'éteignent. C'est vrai pour la retraite anticipée des fonctionnaires parents de trois enfants (qui n'a jamais garanti, au mieux, qu'une proportionnalité) et qui s'est close en 2010 (réforme Fillon-Woerth). C'est vrai aussi pour la grande majorité des services dits «actifs» avec le basculement du corps des instituteurs dans celui des professeurs des écoles. (En rappelant quand même, parce que je l'ai toujours sur le cœur, que ce basculement nécessairement long s'agissant d'un corps de 320 000 personnes, a valu au Syndicat national des instituteurs et PEGC de vives critiques... jusqu'à dire que les instituteurs n'avaient pas intérêt à changer de catégories, les plus grands contempteurs n'ayant pas toujours été les derniers à s'inscrire sur la liste d'aptitude, si vous voyez ce que je veux dire. Mais passons...

Restent évidemment des situations qui restent particulières, mais on peut considérer aussi qu'un policier ou un gendarme doit être en situation de courir après un malfaiteur et de l'appréhender (dans le cadre légal, évidemment), de même qu'on imagine mal, dans l'armée, un chef de groupe ou de section de 64 ans. Restons-en donc à l'examen de quelques principes de base.

1945-1948 : deux régimes de base unique et différenciés

En 1945, la retraite des salariés se bornait à celle de la Sécurité sociale (assurance vieillesse), avec au mieux 40% d'une rémunération de référence calculée sur les vingt meilleures années, principe qui a duré jusqu'à la loi Boulin de 1971. À l'époque, les syndicats de fonctionnaires ont voulu préserver le Code des pensions existant, celui de 1924 — qui permettait grosso modo d'obtenir les trois-quarts de la moyenne du traitement des trois dernières années. Il a été maintenu, et même amélioré en 1948 en tirant les conséquences de la mise en place d'une grille unique des emplois dans la Fonction publique de l'État. La pension de la Sécurité sociale était un sacré plus à l'époquhttps://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2007-1-page-57.htme et le célèbre «Non, tout n'est pas possible!» de Thorez était au moins justifié sur ce plan.

L'état de l'existant conduisit d'ailleurs le gouvernement Guy Mollet à transformer l'allocation aux vieux travailleurs salariés en minimum vieillesse, lui-même rebaptisé en 2004 Aspe (allocation de solidarité aux personnes âgées). C'est une prestation non contributive permettant de «couvrir» des personnes n'ayant pu se constituer des droits à retraite (cas fréquent encore jusqu'aux années 1960), parce qu'il y a toujours, malheureusement, des gens qui passent à travers les mailles du filet. Au fil du temps, la proportion des allocataires de ces dispositifs parmi les séniors s'est considérablement réduite, preuve que la répartition a bien fonctionné (voir par exemple ici: https://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2007-1-page-57.htm).

Une différence majeure d'assiette dans les deux systèmes

Dans la Fonction publique, la seule référence est la position statutaire de l'intéressé, autrement l'indice afférent (comme on dit) au traitement (d'où traitement indiciaire) qui découle de l'application de la grille: grade ou classe, échelon, emploi. Pour prendre un exemple que je connais bien, par rapport à un instituteur ou professeur des écoles «adjoint», comme l'expression s'est conservée depuis la loi Falloux, eh oui! un directeur d'école bénéficie d'une bonification indiciaire selon le nombre de classes. Ce dispositif de différenciation a été formalisé par la loi Goblet de 1886 qui «fonctionnarisait» les instituteurs, jusque là essentiellement communaux.

Pour les salariés du privé, c'est l'ensemble de la rémunération qui est prise en compte, pas seulement le salaire brut. Donc on comptabilise (ce qui évite depuis le début toutes les triches patronales) le salaire, les heures supplémentaires, les primes et indemnités autre que les remboursement de frais ou autres dispositifs similaires (voir les primes de douche remplaçant le fait, pour les salariés exerçant des travaux salissants, de ne pas pouvoir se doucher sur le lieu de travail). Dans le cas des fonctionnaires, depuis l'origine, les rémunérations annexes étaient écartées. Cela a un impact sur l'assiette, puisque les «75%» (parfois moins, parfois plus, selon la situation individuelle) ne s'appliquent qu'au traitement brut, ce qui conduit à des écarts assez important pour les fonctionnaires dotés de régimes indemnitaires conséquents.

Autre différence, l'assiette de la retraite de base est plafonnée (le célèbre «plafond de la Sécurité sociale»). Pour information, le plafond mensuel de la Sécurité sociale en 2019 s'élève à 3377 €. L'essentiel de la cotisation (on n'entre pas dans les détails) est plafonné à ce montant, et les droits acquis également. Le quotidien trotskiste bien connu Capital, précisai le 28/3 sous la plume de Samuel Chalom :

En 2017, les fonctionnaires pointent ainsi en moyenne à 2.280 euros nets par mois, Un salaire moyen très proche… de la rémunération nette mensuelle moyenne de l’ensemble des Français, qui s’établit à 2.250 euros.

Il s'appuyait sur une publication de l'Insee (Informations rapides, nº 84, 28/3/19) qui rappelait qu'il y a une différenciation de revenu moyen entre les trois versants de la Fonction publique (État, territoriale, hospitalière) qui ont des structures différentes (la catégorie A, du fait du poids numérique des enseignants, prédomine dans la Fonction publique de l'État). Mais même pour cette dernière, la rémunération moyenne s'élevait à 2560 € mensuels, ce qui reste largement en deçà du plafond.

L'émergence d'un deuxième pilier pour les salariés du secteur privé

Dans une de ses chansons, Pierre Perret campe ainsi une figure féminine:
«On l'appelle Cuisse-de-mouche, Fleur-de-banlieue, sa taille est plus mince que la retraite des vieux».

Faisait-il référence à la retraite de base de la Sécu ou même au minimum vieillesse? En tout cas, la situation des salariés retraités du bas de l'échelle a longtemps été présentée comme peu satisfaisante. Mais, dès la période qui a suivi la Libération, la construction d'un deuxième étage, obligatoire ou facultatif, a été rapidement posée.

En 1947, une convention collective aboutit à la création de l'Agirc (régime des cadres). Ce dispose prolonge à sa manière celui qui avait été créé avant guerre quand les ingénieurs et cadres, dont les revenus étaient supérieurs au plafond de prise en compte des Assurances sociales (1928-1930) en étaient exclus. Le nouveau régime — dont on ne reprendra pas l'histoire complexe — était un régime conventionnel géré paritairement par les partenaires sociaux sans intervention de l'État. Dans les années 1960, on parlait encore de la «retraite des cadres», et on en parlait comme d'un luxe.

Mais ceci explique que progressivement les salariés non cadres aient cherché à obtenir les mêmes avantages (et, finalement, dans le deux cas, à viser l'objectif-cible de référence des «75%», ce qui prouve à tout le moins que la Fonction publique a servi de moteur pour évoluer vers le haut). Les accords successifs ont touché soit des catégories intermédiaires (ETAM: encadrement intermédiaire, techniciens, agents de maîtrise) et/ou des secteurs socialement plus organisés (métallurgie). Dans le cas des salariés, la construction a été progressive, complexe, avec la mise en place de régimes aux règles propres. On en connaît les grandes étapes: Iracim (maîtrise de la métallurgie), 1953; Unirs (fédération des régimes de non-cadres), 1957; Arrco (avec un but d'intégration et d'harmonisation des régimes non cadres de salariés), 1961. Et la loi Faure du 29/12/1972 rendait obligatoire l'affiliation des salariés, y compris les salariés agricoles, aux retraites complémentaires.

En 1999, l’Arrco passe d’une organisation en 44 régimes à un régime unique avec 83 institutions adhérentes (38 ans après sa création: il est des cheminements qui prennent du temps pour harmoniser, quand on y pense). Conséquence: la mise en œuvre d’une réglementation unique, d’une seule valeur du point et d’un seul salaire de référence.Au 1er janvier 2019, la boucle a été bouclée avec la fusion Arrco-Agirc et un système de tranches... vingt-trois ans après le premier accord contenant des dispositions communes aux deux régimes (1996).

La tranche 1 correspond au plafond de la Sécurité sociale. La tranche 2 va du plafond à huit fois le plafond (de 3 377 à 27 016 €). En moyenne, la part de la retraite complémentaire représente autour de 30% pour un ancien salariés non-cadre, alors qu'elle peut représenter les trois quarts pour un cadre supérieur ayant cotisé à la tranche C de l'Agirc (correspondant à la moitié supérieure de l'actuelle tranche 2 du régime unifié Arrco-Agirc).

D'une intéressante étude de la Drees [direction des études et de la statistique des ministères sociaux] de 2017, j'ai tiré le tableau suivant, avec des calculs de pourcentage, à partir des données de la page 10 (voir: Cindy Duc, Gwennaël Solard et Julie Tréguier, « Les différences de retraite entre secteurs public et privé : résultats de simulations », Les Dossiers de la Drees, nº 16, mai 2017):

Poids des retraites complémentaires (H/F) dans les retraites des salariés © Luc Bentz. Travail personnel à partir des données publiques de la DREES (ministère des Solidarités et de la Santé). Document source: «Dossiers de la D Poids des retraites complémentaires (H/F) dans les retraites des salariés © Luc Bentz. Travail personnel à partir des données publiques de la DREES (ministère des Solidarités et de la Santé). Document source: «Dossiers de la D

À titre de comparaison figurent les cadres A de la Fonction publique de l'État... à régime unique. On relèvera aussi les inégalités femmes/hommes. Sur ce point, tous régimes confondus, je renvoie à l'excellente étude de Dominique Meurs, Carole Bonnet, Benoît Rappoport (laboratoire EconomiX), publiée en mai 2018 pour l'UNSA Éducation dans le cadre de l'IRES: «Écarts de retraite entre les hommes et les femmes dans le privé et le public».

Appliquer les mêmes règles ?

En 2015, le Conseil d'orientation des retraites s'était intéressé — par hypothèse d'école — à ce qu'aurait donné l'application aux fonctionnaires des règles du secteur privé, en prenant en compte les retraites obligatoires (de base et complémentaires). La Lettre du COR nº 12 (sept. 2015) montre qu'au-delà des moyennes, la situation est plus complexe au regard des carrières salariales réelles.

Même dans le privé, on trouvera une inégalité de retraites entre les anciens salariés en général et ceux des entreprises de service numérique (ESN, ex-SSII), tout simplement parce que la structure des qualifications et des rémunérations n'est pas la même.

De la lettre du COR, on retiendra ce tableau:

Application des règles actuelles aux fonctionnaires selon la situation. © Lettre du COR No 12, sept. 2015 (document public) Application des règles actuelles aux fonctionnaires selon la situation. © Lettre du COR No 12, sept. 2015 (document public)

Conclusion

Les différenciations entre les règles des retraites de la Fonction publique et celles du secteur privé se sont progressivement alignées depuis 2003, tant pour ce qui concerne la durée de «cotisation» requise pour bénéficier d'une pension à taux plein, que pour la mise en place du système de décotes/surcotes ou, depuis 2010, l'alignement des taux de cotisation (puisque le Code des pensions lui-même ne parle plus, depuis 2003, de retenues).

On a vu, pour des systèmes de même nature comme les retraites complémentaires, combien les processus d'harmonisation avaient été complexes, lents et progressifs. Si, aujourd'hui, le taux de remplacement est voisin, il continue à traduire des inégalités cumulées de carrière et/ou de genre. Et l'on voit bien qu'une bascule brutale, à échéance rapide au regard de ce qu'est une carrière professionnelle déjà largement entamée, pourrait entraîner.

Modifier l'assiette de calcul pour les fonctionnaires n'a pas d'incidence si et seulement si les régimes indemnitaires non pris en compte actuellement compensant rétroactivement l'étalement du revenu de référence des six derniers mois à l'ensemble de la carrière. Et pour ceux qui n'ont que peu ou pas d'indemnités (cas des professeurs des écoles en général), le système risque d'être catastrophique. Le problème est de même nature pour les salariés de droit privé: au moins pour la retraite de base, qui pour les plus fragiles et les plus exposés reste la plus importante, il y a un écrêtement des interruptions ou des périodes de galère (dans leur cas, en début ou en fin de carrière).

Mon propos n'est pas ici de dire aux uns ce qu'ils doivent penser, aux autres quelles positions ils doivent prendre. Je suis solidaire des mes camarades actifs, mais ma pension est liquidée. Mon objet était uniquement de «déconstruire» ici un certain nombre de présupposés ressassés à longueurs de colonnes, de plateaux télé... et de dîners de famille. Et, pour reprendre mon titre, j'espère que vous penserez, avec moi que Décodage peut pousser Enfumage dans l'eau...

Cela étant rappelé, on peut toujours suggérer quelques lectures ou quelques ouvertures — et affirmer un choix de priorité. Pour moi, c'est bien la logique, quel que soit son fonctionnement, d'un régime à prestations définies correspondant à un contrat social, plus que d'un régime à cotisations définies (et à prestations aléatoires). Ceux qui rêvent de fonds de pension devraient penser à leurs limites dans la durée et au caractère aléatoire d'un placement de longue durée tributaire d'une économie de casino (et c'est pourquoi je reste un partisan indécrottable de la répartition).

En tout état de cause, il n'y a pas qu'un régime universel possible. Je renvoie à cette tribune de Thomas Piketty (légèrement en forme de mea culpa par rapport à des propositions antérieures en forme de régimes notionnels): «Plusieurs retraites universelles sont possibles» (LeMonde.fr, 7/12/19). On y voit bien que les retraites sont un sujet suffisamment sérieux pour ne pas s'en tenir aux simplismes dangereux — paradoxalement porteurs d'aggravation des inégalités existantes — du type: «un euro cotisé donne les mêmes droits».

Comme l'écrivait si justement Frédéric Dard-San Antonio (Mon culte sur la commode), «l'hypothèse la mieux élaborée ne saurait remplacer la réalité la plus bancale».

Je vous souhaite une belle journée.

Luc Bentz

 

 

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