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Billet de blog 12 sept. 2019

Affaire Ferrand, «confiance» présidentielle et présidentialisme assumé

Ferrand ferré? Pas si sûr. Après sa mise en examen, la procédure, comme le feuilleton politique, continue. Mais, parmi la multitude de réactions en tout sens, celle de l'Élysée traduit bien à quel point la logique présidentialiste a affecté (pour ne pas dire infecté) le système.

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Ferrand ferré (Ferrand, comte de Flandres, prisonnier de Philippe-Auguste après la bataille de Bouvines, 1214) © Grandes Chroniques de France . Castres, Bibliothèque Municipale (v. 1330)/Wikimedia Commons, domaine public

[MAJ 13/9/19 10:20] Comme son homonyme pris à la bataille de Bouvines, Ferrand ferré? La presse nous apprend que trois juges d'instruction de Lille, agissant dans le cadre d'une saisine collégiale, ont mis en examen Richard Ferrand, président de l'Assemblée nationale, pour  «prise illégale d'intérêts». Cette qualification prête à débat, comme l'indique Anne Michel dans Le Monde (1), tout comme la question de la prescription est posée: il reviendra sans doute à la chambre de l'instruction de la Cour d'appel, voire à la chambre criminelle de la Cour de cassation, de statuer sur ces éléments. La poursuite de la procédure ne sera en effet possible que si elle valide les deux éléments  (qualification, prescription). Le feuilleton a quelques beaux jours devant lui...

L'intéressé affirme pour sa part n'avoir rien «commis d'illégal ou d'immoral», version ferrandienne du «droit dans ses bottes» qui contribua comme on sait, en 1995, à la grande popularité d'Alain Juppé. Richard Ferrand bénéficie, comme tout justiciable, de la présomption d'innocence, ce que nul ne lui dénie. Certains évoquent la nécessité d'une démission au nom de la sérénité nécessaire de la fonction. En d'autres temps avait été évoquée la nécessité pour l'intéressé — tout en rappelant la présomption d'innocence — d'assurer pleinement sa défense: ainsi Dominique Strauss-Kahn démissionna-t-il du Gouvernement en 1999, alors qu'il était poursuivi dans l'affaire dite «de la MNEF» avant de bénéficier d'une relaxe prononcée par le tribunal de grande instance de Paris en 2001 (voir ici).

D'un point de vue théorique (maintien dans la fonction au nom de la présomption d'innocence ou, au contraire, libération de celle-ci à la fois pour n'en pas entacher l'exercice politique tout en se consacrant pleinement à sa défense jusqu'à une décision devenue définitive dans un sens ou dans l'autre), tout se défend. Je n'entends pas ici participer inutilement de la cacophonie ambiante. En revanche, il est permis de s'interroger sur la pertinence de certaines réactions.

Art. 24 de la Constitution: c'est le Parlement qui contrôle le Gouvernement, et non l'Exécutif qui contrôle le Parlement © Constitution sur Legifrance.gouv.fr (copie d'écran)

«Confiance» : l'inversion des rôles

Quand Gilles Legendre, président du groupe LREM de l'Assemblée nationale, soutient le président de l'Assemblée nationale, il est dans son rôle. C'est un député-clé du groupe majoritaire qui soutient un député de son groupe, élu par son groupe au poste parlementaire qu'il occupe. Quand on entend des députés du Rassemblement national le soutenir également avec un bel attachement à la présomption d'innocence (quand bien même ils en sont loin dans des affaires de faits divers, surtout si les mis en cause n'ont pas la blancheur immaculée de la paisible colombe), ils sont aussi dans leur rôle... qui est de ne pas en rajouter avant que leurs propres ennuis judiciaires collectifs soient réglés. Mais j'avoue avoir tiqué, ce matin, en entendant au bulletin d'informations de France Inter de 9 heures que le chef de l'État maintenait «toute sa confiance» à Richard Ferrand.

Ne voulant pas réagir à chaud, je suis allé confirmer l'information dans la presse dite «sérieuse». Or l'article du Monde.fr que j'évoquais plus haut précise:

«Jeudi matin, le président de la République, Emmanuel Macron, lui [Richard Ferrand]a apporté son soutien. Interrogée sur Europe 1, la porte-parole du gouvernement Sibeth Ndiaye, a déclaré qu’Emmanuel Macron conserve “toute sa confiance” en Richard Ferrand. M. Ferrand est “un homme loyal, droit, qui a un parcours politique exemplaire”, et “je crois que [ses jours dans ses fonctions] sont encore très longs”, a-t-elle ajouté, en soulignant la nécessité de respecter le principe de la “présomption d’innocence”

Voilà donc une expression présidentielle authentifiée par la porte-parole d'un Gouvernement, dont le Premier ministre n'est plus que le vice-président comme je l'expliquais jadis ou naguère. Que Mme Ndiaye considère que Richard Ferrand pourrait rester président de l'Assemblée nationale longtemps, y compris jusqu'à la fin de la législature est possible: outre la procédure d'instruction qui peut remonter jusqu'à la Cour de cassation sans interrompre (heureusement!) la présomption d'innocence, la procédure judiciaire elle-même, le cas échéant, pourrait ensuite durer «un certain temps», comme disait Fernand Reynaud, entre jugement de premier instance, arrêt d'appel et nouvelle saisine de la Cour de cassation. Mais, ce qui me paraît choquant, c'est l'emploi du mot «confiance» dans un contexte institutionnel.

Que le président de la République exprime son soutien est une chose, mais dire que le président de l'Assemblée nationale a sa «confiance», c'est formellement inverser les rôles constitutionnels: c'est l'Assemblée nationale qui contrôle le Gouvernement (et peut le renverser), ce n'est pas l'inverse (l'usage de la dissolution, arme ultime, n'appartient qu'au chef de l'État).

Lettre de la Constitution et pratiques institutionnelles

En pratique, le choix du titulaire du «perchoir» a toujours fait l'objet d'un choix, parfois négocié, mais toujours déterminé du responsable de l'Exécutif (président de la République, en cas de convergence des majorités présidentielle et parlementaire; Premier ministre, dans les périodes de cohabitation). Et de fait, l'Orgburo d'En Marche est bel et bien, aujourd'hui, à l'Élysée quand il ne se cantonne pas au Président. Qui sera candidat adoubé pour tel poste? Qui sera nommé à tel autre? C'est l'autorité présidentielle qui prévaut, quand bien même on affiche parfois l'existence d'une commission des investitures.

Au reste, depuis le début du quinquennat, le jeu de chaises musicales, à défaut d'avoir toujours été organisé par lui, a été arbitré par Emmanuel Macron. Ainsi, éphémère ministre démissionnaire, le fidèle Richard Ferrand est-il devenu président du groupe parlementaire LREM puis, quand François de Rugy a laissé le perchoir pour prendre la suite de Nicolas Hulot, démissionnaire, a pris sa place. Le quatrième personnage de l'État dans l'ordre protocolaire (2) n'est qu'un élément dans le jeu de taquin institutionnel.

Mais la formulation présidentielle, qui va de soi pour Sibeth Ndiaye, secrétaire d'État porte-parole du Gouvernement, est tout autre chose que la réalité des pratiques de nomination ex ante, tout autre chose qu'un soutien, même appuyé, au président de l'Assemblée nationale, l'affirmation d'une croyance dans son honnêteté (foncière, évidemment). Il a toujours ma confiance, oui! Mais s'il ne l'avait plus?

Quand l'Assemblée retire publiquement sa confiance au Gouvernement, il doit démissionner (ce qui est arrivé une fois, en octobre 1962), quand bien même il expédie les affaires courantes (ce qui est arrivé au même Gouvernement jusqu'aux élections législatives de novembre 1962 qui ont suivi la dissolution-représailles de l'Assemblée nationale). Les mécanismes de la responsabilité gouvernementale devant l'Assemblée nationale sont traités par les articles 49 et 50 de la Constitution. Formellement (dans toute l'ambivalence du terme), l'indépendance du Parlement est gommée par cette «confiance» présidentielle qui rendrait au fond son président responsable devant «le» Président.

Si Ferrand était «ferré», Emmanuel Macron ne caracolerait pas fièrement en tête du cortège comme jadis Philippe II Auguste après la bataille de Bouvines. © Ernest Lavisse, Histoire de France, cours moyen 1re année, Armand Colin, 1933

Confiance...

Il n'y a pas de moyen institutionnel de démettre contre son gré un président d'assemblée parlementaire avant la fin de son mandat, hors le cas où il perdrait par incompatibilité juridiquement constatée sa qualité de député ou sénateur. On n'est plus ici dans la gestion ex ante des candidatures et nominations, dans l'ombre des cabinets dorés de la République.

Dans la pratique, érigée au rang de coutume constitutionnelle, qui veut (hors cohabitation) que le Premier ministre démissionne si le président de la République le lui demande, il est naturel que le Président, tête réelle de l'exécutif, puisse dire que le Premier ministre jouit (encore) de sa «confiance». Il peut même le dire d'un membre du Gouvernement qui est contesté, dans la mesure où la lettre même de la Constitution en fait celui qui, sur proposition (formellement) du Premier ministre, nomme les membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions (article 8 de la Constitution). Mais pour le président de l'Assemblée nationale dont la légitimité légale ne découle que de l'élection par ses pairs?

Tout cela témoigne en tout casque la République macronienne est implicitement et inconsciemment conçue comme un dispositif dont le chef de l'État n'est plus seulement la «clef de voûte» au sens de Michel Debré (3), mais celui qui accorde, maintient... et pourrait retirer sa «confiance» quelle que soit la nature du poste. L'officialisation publique de ce glissement sémantique («Richard Ferrand a la confiance du président de la République») est une nouveauté. La macronie à l'œuvre assume pleinement la dérive présidentialiste du régime politique.

Soutenu par le Président, ses amis et la longueur procédurale, Richard Ferrand n'a rien à craindre d'ici le renouvellement de l'Assemblée, en 2022... sauf si les soubresauts judiciaires successifs et les conséquences politiques de leurs développements ébranlent suffisamment l'opinion pour que le président de la République repose, seul, la «question de confiance». La question n'est pas institutionnelle; pour se débarrasser du président de l'Assemblée nationale, la Constitution ne donne qu'une arme au chef de l'État: la dissolution (art. 12), mais, sans vouloir désobliger quiconque, c'est user de l'arme nucléaire pour écraser une mouche. Non, ce qui peut peser, c'est évidemment la pression politique de l'Élysée qui serait alors relayée fortement au sein de l'Assemblée. Le groupe parlementaire le plus godillot depuis 1958 (sauf rares exception) se retournerait alors contre le président de l'Assemblée nationale après l'avoir inconditionnellement soutenu, cela va de soi. Et l'on voit mal le président de l'Assemblée nationale résister à la pression.

On n'en est pas là... On en est même loin. Tout va donc pour le mieux dans le meilleur des mondes, et Sibeth Ndiaye continuera à nous faire bénéficier d'une parole présidentielle «confiante».

Luc Bentz

N. B. — Sur l'affaire elle-même et aux différents positionnements de Richard Ferrand, je renvoie à l'article de Mathilde Mathieu: «Mis en examen, Richard Ferrand s’accroche au perchoir», Mediapart, 12/9/19 https://www.mediapart.fr/journal/france/120919/mis-en-examen-richard-ferrand-s-accroche-au-perchoir


N o t e s

(1) Anne Michel, «Mis en examen, Ferrand se dit « déterminé à poursuivre sa mission » à l’Assemblée», LeMonde.fr, 12/9/19 https://www.lemonde.fr/societe/article/2019/09/12/mutuelles-de-bretagne-mis-en-examen-richard-ferrand-se-dit-determine-a-poursuivre-sa-mission-de-president-de-l-assemblee_5509357_3224.html.

(2) Les trois premiers sont le président de la République, le Premier ministre et le président du Sénat (puisqu'il est, constitutionnellement, le président possible par intérim; ce qu'Alain Poher a assumé deux fois: en 1969, à la démission de de Gaulle; en 1974, au décès de Georges Pompidou.

(3) Discours de présentation du projet de Constitution au Conseil d'État, 27 août 1958: Jean-Pierre Maury, Digithèque de matériaux juridiques et politiques (université de Perpignan) http://mjp.univ-perp.fr/textes/debre1958.htm.

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