Loi retraites: prolongations peut-être, mais pas jusqu'aux calendes grecques

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a cessé ses travaux sans pouvoir examiner 14 000 amendements avant clôture, qui par un prompt renfort se retrouvèrent 40 000 avant d'arriver au port (de la première plénière). Pour autant, le Gouvernement a les moyens de contourner l'obstruction parlementaire. Bienvenue dans le monde merveilleux de la Ve République. [MAJ 16/02/2020]

Brigitte Bourguignon dans la salle des Quatre-Colonnes de l'Assemblée nationale en 2017. © «Jean-Luc Hauser»/Wikimedia Commons, lic. CC-BY-SA int. 4.0. Brigitte Bourguignon dans la salle des Quatre-Colonnes de l'Assemblée nationale en 2017. © «Jean-Luc Hauser»/Wikimedia Commons, lic. CC-BY-SA int. 4.0.
La commission spéciale de l'Assemblée nationale, que préside la députées LREM Brigitte Bourguignon (également président de la commission des affaires sociales), a conclu ses travaux sur un constat d'échec: sur les 21782 amendements déposés, quelque 14000 n'ont pu être examinés dans les délais impartis... à quoi s'ajoutent d'ores et déjà quelque 25 000 amendements supplémentaires (nonobstant le fait que certains soient sans doute identiques). 

Pour la première fois depuis la révision de 2008, l'Assemblée nationale en séance plénière ne délibèrera pas sur le texte issu de la commission mais, à défaut de celui-ci, sur le texte d'origine. On se reportera pour plus de détails se reporter à l'excellent blog Les cuisines de l'Assemblée, et notamment à l'article de Brice Lacourieux «Se passer du texte de la commission» (12/02/20). La question est: que va-t-il se passer maintenant? Et le débat est-il menacé de thrombose en raison du volume d'amendement?

L'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale s'inscrit dans un calendrier serré qu'il faudra peut-être étirer, comme l'indique François Vignal sur PublicSenat.fr («Retraites : le gouvernement va-t-il allonger la durée des débats face à l’obstruction?», 10/02/20). Mais ce n'est qu'une affaire de semaines.

Le Gouvernement a les moyens d'écarter l'obstruction parlementaire par accumulation d'amendements. L'arme ultime est évidemment le recours au «49,3» (autrement dit le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution), par lequel il engage sa responsabilité sur le texte ce qui limite toute réaction au dépôt d'une motion de censure qui n'a aucune chance d'aboutir eu égard au rapport de forces.

Pour qu'elle fût adoptée, le projet rejeté et, du coup, le Gouvernement renversé, elle devrait recueillir, aux termes de l'article 49, deuxième alinéa cette fois, la majorité absolue des voix des membres composant l'Assemblée, et pas seulement des votants. Mais, à ce stade du moins, l'emploi de l'article 49,3 semble écarté par le Gouvernement... qui n'est pas démuni pour autant.

L'hémicycle du Palais-Bourbon en 2013. © Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche/Wikipedia Commons (via Flickr), lic. CC-BY-SA 2.0 L'hémicycle du Palais-Bourbon en 2013. © Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche/Wikipedia Commons (via Flickr), lic. CC-BY-SA 2.0

Le Gouvernement dispose en effet d'une autre arme, plus courante, plus discrète, plus hypocrite aussi (en quoi l'on voit qu'il est bel et bien, sous la Ve République, un organe puissant dans la procédure législative): l'article 44,3.

Que nous dit l'article 44 (troisième alinéa) de la Constitution? Très précisément ceci:

«Si le Gouvernement le demande, l'Assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement.»

C'est ce qu'on appelle le «vote bloqué», à la seule discrétion de l'exécutif et que celui-ci peut invoquer dans chacune des assemblées parlementaires (Assemblée nationale et Sénat). Le vote ne porte pas seulement sur le texte initial soumis en plénière (ici, celui du Gouvernement), mais peut inclure des amendements déposés en commission... ou après, ce qui permettrait de réintégrer, via un dépôt d'amendement par un ou plusieurs députés, certains ajustements approuvés par la majorité de la commission ou retravaillés avec le Gouvernement.

État des amendements sur le projet de loi retraites après commission et avant la première séance publique. © Copie d'écran (dossier législatif sur le site de l'Assemblée nationale). Données publiques. État des amendements sur le projet de loi retraites après commission et avant la première séance publique. © Copie d'écran (dossier législatif sur le site de l'Assemblée nationale). Données publiques.

L'article 44 a été prévu pour éviter à la fois le risque de dénaturation parlementaire d'un projet gouvernemental et son enterrement procédural. L'obsession du contrôle parlementaire par l'exécutif est patente après les errements de la IVe République (qui a néanmoins assumé, dans un contexte difficile et malgré les guerres coloniales) la reconstruction d'après-guèrre.

L'exécutif dispose d'ailleurs d'une arme redoutable pour contrecarrer, en bloc ou en détail, les amendements de dernière minute, alors même que plus de 40 000 amendements ont été officiellement déposés ou redéposés après la tenue de la commission et avant la première séance publique. Cette fois-ci, on remonte au deuxième alinéa de l'article 44 de la Constitution qui dispose que:

«Après l'ouverture du débat, le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission.»

Voilà qui règle le cas des 25 000 amendements qui n'avaient pas été soumis à la commission spéciale de l'Assemblée nationale (peu importe qu'ils y aient été ou non débattus). On notera au passage que ce privilège s'applique aussi bien aux projets de loi (d'initiative gouvernementale) qu'aux propositions de loi (d'initiative parlementaire).

Michel Debré en 1960. © Bundesarchiv (B 145 Bild-F008808-0003/Wegmann Ludwig)/Wikimedia Commons, lic. CC-BY-SA 3.0. Michel Debré en 1960. © Bundesarchiv (B 145 Bild-F008808-0003/Wegmann Ludwig)/Wikimedia Commons, lic. CC-BY-SA 3.0.
C'est ce qu'en 1958, Michel Debré, présentant le projet de Constitution au Conseil d'État, mentionnait comme une «procédure législative [...] profondément rénovée et, j'ose le dire, améliorée».

L'urgence ayant été déclarée pour les deux projets de loi (ordinaire et organique), il n'y aura qu'une «lecture» dans chaque chambre. En cas de désaccord, c'est l'Assemblée nationale qui tranchera (on imagine comment), mais dans le cadre d'une procédure sur laquelle le Gouvernement a largement la main et que prévoient les troisième et quatrième alinéas de l'article 45 de la Constitution:

«Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement.
Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.»

Mais, nolens volens, ainsi fonctionnent ces institutions depuis plus de soixante ans qui relevaient du «régime parlementaire», affirmait sans rire (pas vraiment son genre) Michel Debré. Mais, s'égosillât-on à crier Constitution delenda est!, cela ne changerait rien, ici et maintenant (si j'ose dire) à la réalité juridique des choses comme à la réalité de la chose juridique.

Bienvenue dans le monde merveilleux de la Ve République !

Luc Bentz

Dossier législatif sur le site de l'Assemblée nationale:
http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/systeme_universel_de_retraite.

 

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