Le rapport Fragonard ou la nouvelle philosphie dual

http://lareformedeladependancedespersonnesagees.blogs.nouvelobs.com/

Association SOS dependance

DOSSIER 6

Le rapport Fragonard ou la nouvelle philosophie dual

Les 4 groupes de travail constitués au sein du ministère des solidarités et de la cohésion sociale ont remis leurs rapports à Mme Bachelot.

Les médias et les politiques sont muets ou presque sur le sujet, jusqu’à présent, et on continue d’évoquer le financement de la dépendance sans parler, au préalable, des solutions à apporter au dossier qui semble être devenu l’accessoire !

Il est vrai que la limitation de « l’enveloppe dépendance » à un milliard d’euros en 2012 par Mme Bachelot limite singulièrement l’intérêt des conclusions de ces rapports, destinés initialement à nourrir la réflexion des pouvoirs publics et en toute logique à précéder des propositions de reforme et de financement.

Mais décidément, « murie » depuis 5 ans cette réforme prend une bien étrange tournure qui n’a rien à voir avec la logique.

Après notre dernier EDITO « beaucoup de bruit pour rien ? » nous devrions plutôt que Shakespeare, évoquer au choix Beckett, Pirandello voire Courteline ou Alfred Jarry !

Le rapport Fragonard du nom du modérateur du groupe chargé de réfléchir à la couverture de la dépendance ajoute à la confusion. Si vous vous contentez de lire la synthèse, à part quelques données statistiques intéressantes, vous n’y trouverez rien ou presque pouvant nourrir la moindre réflexion sur ce sujet.

En revanche la lecture du rapport complet (91 pages) est plus stimulante et risque même de faire sursauter.

Nous pourrions y consacrer des pages et des pages mais pour votre confort nous nous attacherons à une synthèse en quelques points.

 

I La « philosophie » du rapport

Dés les premières lignes de la description du « scénario » principal (p 32) la pièce est jouée.

« Les constats établis dans la première partie de ce rapport appellent des réponses de la part de la puissance publique. Cependant, la stratégie de couverture de la dépendance des

personnes âgées ne peut être que la réponse à la conception philosophique que l’on se fait de la solidarité nationale, de la place de la famille, et du rôle de la puissance publique……………le premier scénario est fondé sur la consolidation du système actuel, avec le maintien d’un socle d’aides publiques voisin du système actuel … »

 

Le raccourci est frappant : ce qui existe est qualifié de « philosophie » et qui plus est de philosophie dominante (les autres scénarios n’ont pas vraiment fait l’objet de débats aux dires même du rapport) et vient justifier le statu quo, c’est bien cela, sans le moindre doute « avec le maintien d’un socle d’aides publiques voisin du système actuel ».

 

Mais de quelle philosophie peut-il s’agir dés lors qu’on qualifie le scenario sécurité sociale de « philosophie radicalement différente » ? Nous pensions, comme vous sans doute, que notre protection sociale s’inspirait plus des principes de sécurité sociale que d’aide sociale.

 

Y aurait-il deux philosophies celle qui s’applique au plus grand nombre et celle qui s’applique aux dépendants ?

 

Si, tel est le cas, ce rapport fera date, non pas par ses propositions mais par l’expression d’une nouvelle philosophie duale justifiant le maintien du concept d’aide opposé à celui de sécurité pour certaines catégories de la population.

 

Tout au long du rapport l’état des finances publiques vient au secours et prend le relai de la philosophie…

 

Nous avons toujours pensé- et le rapport le montre à l’évidence- que l’obstacle le plus important à une amélioration sensible de la situation des dépendants et de leur famille, tout comme d’autres oubliés de notre société, est culturel et non financier. Plus exactement le financier n’est que le paravent du culturel.

 

Pour toute autre catégorie de la population l’analyse aurait été conduite en termes de revenu minimum et de droits à protéger dans la limite, bien entendu, de ce qui est réellement finançable à partir de choix globaux et cohérents. Car, qu’on nous fasse pas dire que nous croyons que tout est finançable, il n’y a qu’à lire ou relire nos articles.

 

 

II La dépense à la charge des familles est largement sous estimée

Nous contestons la présentation faite par la commission et d’ailleurs aussi par le gouvernement dans la première partie du rapport sur l’état des lieux.

C’est ainsi que 70% des dépenses seraient à la charge des collectivités publiques…. mais en incluant les dépenses de soins. Or celles-ci représentent 62% des dites dépenses publiques !

La proportion de la participation publique est donc artificiellement gonflée et celle des familles notablement sous-estimée et ce d’autant plus qu’aux dires même de la commission le reste à charge des familles reste particulièrement mal connu.

Que penser, d’ailleurs, d’une telle méthode de raisonnement incluant les dépenses de soins si on l’étendait à d’autres catégories de la population ? Les familles nombreuses, les couples sans enfants, les célibataires, les invalides ……… ?

 

III L’absence de toute réflexion institutionnelle et le maintien de l’aide sociale en hébergement (ASH)

Le rapport se contente de reproduire le cadre législatif actuel- privilégiant la gestion départementale- sans s’interroger le moins du monde sur son efficacité, la qualité du service ou sur ses couts de gestion .Il expose très schématiquement ce que pourrait être un scénario « sécurité sociale »à partir d’un texte défendu par 4 organisations syndicales et l’UPA alors qu’un débat au sein du groupe de travail aurait pu sensiblement en améliorer le contenu que nous ne partageons pas sur plusieurs points.

Cette présentation n’a évidemment pour seul intérêt que de discréditer tout autre scénario que le statu quo, placé en position centrale grâce à l’adjonction d’un scénario « assurance » abandonné par tout le monde ou presque.

S’agissant de l’ASH (et de l’obligation alimentaire) le groupe de travail opte évidemment- philosophie oblige- pour son maintien sans s’interroger sur ce que nous avons appelé cette « zone de non droit » que constitue l’aide sociale.

Il a toutefois constaté le manque données statistiques sur ce sujet- ce qui en soi est une information au sens propre « extraordinaire » et montre le désintérêt total que l’on porte à l’aide sociale depuis des années- et a dû improviser une enquête à laquelle ont répondu seulement la moitié des départements.

Ces statistiques parcellaires sont donc, non seulement sujettes à caution, mais totalement insuffisantes si l’on veut se faire une opinion fiable de la réalité de l’aide sociale sur l’ensemble du territoire.

C’est pourquoi nous demandons un rapport spécial sur l’ASH basé sur des données incontestables avant toute prise de décision.

Le rapport souligne néanmoins que le reste à charge des familles dont un proche est en établissement est de 1400 euros/mois en moyenne soit au global quelques 10 ou 7 milliards d’euros (si l’on excepte la part représentative du « gite et du couvert ») , ce qui, nous ajoutons est l’équivalent des prestations dépendance APA et ASH réunies, avec le plus souvent pour le résident des revenus négatifs qui, nous ajoutons, ici encore, ne lui permet guère de participer, le cas échéant, aux charges du conjoint resté au domicile.

Qu’en est-il de l’obligation alimentaire dont plusieurs rapports, notamment celui de l’Assemblée nationale, ont demandé l’abrogation dans le cadre de l’ASH ?

Qu’en est-il de la création de barèmes nationaux de ressources permettant d’atténuer l’arbitraire des décisions d’aide sociale départementale tant pour les postulants que pour les obligés alimentaires ?

Voici quelques extraits de la réponse globale du groupe de travail pages 37,38 puis 46, 47 :

« Concernant l’ASH, certains plaident pour une suppression pure et simple de l’obligation

alimentaire et de la récupération sur succession, ce qui diminuerait de manière radicale les situations de « reste à vivre négatif » actuelles. Une telle option :

_ romprait avec les principes de subsidiarité de l’aide sociale et de solidarité

intrafamiliale, auxquels certains membres du groupe sont attachés ;

_ entraînerait une très forte augmentation des dépenses d’ASH de l’ordre de 2 Md€.

En effet, de nombreux résidents dont les ressources sont inférieures au tarif

d’hébergement ne demandent pas l’ASH pour éviter l’obligation alimentaire et la

récupération sur succession. Une telle suppression aurait des effets importants sur

les charges des départements, qui perdraient la somme des récupérations actuelles

(environ 350 M€), et subiraient l’extension mécanique de l’ASH……………………………………………………………………………………………………………….

 

 

Enfin, un dernier schéma d’évolution pourrait consister à cantonner l’obligation alimentaire

avec :

_ une clarification des procédures actuelles ;

_ l’abandon du recours à l’obligation alimentaire vis-à-vis des petits enfants ;

_ l’adoption d’un barème national de référence qui limiterait le taux d’effort des obligés

alimentaires et permettrait de rendre plus transparentes, pour le résident et sa famille,

les sommes exigées au titre de l’ASH.

Le groupe a été partagé sur les schémas d’évolution de l’ASH ; cependant, une majorité de

membres a considéré qu’une clarification de la situation actuelle serait la bienvenue. …………………………………………………………………………………………………………………

 

Il existe de très nombreuses situations où le « reste à vivre » est négatif, impliquant une ponction sur l’épargne, un concours financier des enfants et/ou une liquidation d’éléments du patrimoine.

Pour certains membres du groupe, cette situation n’a rien d’illogique :

_ d’une part, les ménages ont accumulé tout au long de leur vie une épargne et un capital,

qui atteint son maximum aux environs de 65 ans. Il peut dès lors sembler naturel que

cette épargne soit mobilisée en cas d’aléa de la vie, ou lorsque les besoins dépassent le

revenu courant ;

_ d’autre part, le concours spontané des enfants n’est que la traduction de l’obligation

alimentaire et, plus généralement, de la solidarité intergénérationnelle au sein des

familles ;

_ enfin, les ménages qui ne peuvent pas compter sur ces apports, ou dont le patrimoine

est peu disponible, peuvent être aidés par l’ASH, moyennant, il est vrai, le recours à

l’obligation alimentaire et une récupération sur succession.

 

Toutefois, la conception qui sous-tend le système actuel est contestée par d’autres

membres du groupe, tant du point de vue des principes que pour des raisons financières :

_ pour un nombre significatif de résidents, le besoin de financement peut être lourd :

le niveau de tarif est élevé, sans qu’il n’y ait de stricte corrélation entre les

revenus du résident et le tarif hébergement ;

l’écart entre les tarifs et les revenus est en moyenne élevé ;

dans certains cas, les durées de séjour en EHPAD sont particulièrement

longues ; le besoin de financement peut alors être très fort, a fortiori si ce séjour

succède à des années de dépendance à domicile ;

 

_ par ailleurs, ces membres du groupe considèrent qu’il n’est pas juste de solliciter

l’épargne et le capital pour financer un risque dont les personnes âgées ne sont pas

responsables ;

_ enfin, ils indiquent que cette situation contraste avec les standards élevés de prise en

charge qui sont un trait majeur – et positif - de notre protection sociale. »

 

Nous ne pouvons tout commenter…….. !

 

Le groupe de travail égrène ensuite un certain nombre de solutions partielles, à différents paliers de financement, dont aucune n’emporte l’adhésion y compris au sein de la commission, parmi lesquelles la hausse de l’allocation logement (300millions d’euros) qui nous semble dérisoire compte tenu du reste à charge des familles et l’institution d’une aide au logement spécifique, infiniment plus positive variant avec les revenus (770 millions d’euros).

Quant au bouclier préconisé par « UFC que choisir » il est renvoyé à des études complémentaires.

 

 

IV Une analyse plus pertinente de l’amélioration de la couverture des charges par l’APA à domicile mais qui manque de vue directrice

C’est la partie sur laquelle un consensus était le plus facile à obtenir .Pourtant tel n’est pas le cas, car les impératifs financiers, ou réputés tels, obligent à privilégier le saupoudrage des mesures, non dénué de considérations politiques plutôt que le règlement des situations les plus urgentes.

En outre, alors que l’APA concourt à la fois à l’aide à l’hébergement et à l’aide à domicile le rapport semble limiter le champ de la réforme à l’aide à domicile ce qui ne peut qu’accentuer le constat sévère de notre point III.

Le groupe de travail se prononce pour un relèvement de tout ou partie des plafonds d’aide et une diminution du reste à charge pour les GIR élevés (cf. DOSSIER 5).

Différentes palettes de solution sont évoquées à différents niveaux de financement : augmentation homogène des plafonds de 50%, augmentation différenciée selon le GIR, augmentation pour les seules personnes isolées ou les seuls malades Alzheimer…..

Parmi ces hypothèses la plus couteuse (la première citée) atteint 375 millions d’euros.

Il constate que 50% des charges de l’APA proviennent du GIR 4 sans en tirer de conséquences.

Il n’écarte pas une remise en chantier de la grille GIR.

Notons au passage que les évaluations du groupe de travail tant en ce qui concerne l’APA que l’ASH (cf. III) montrent que notre évaluation à 3 milliards d’euros pour une réforme digne de ce nom dans le cadre du système actuel- grosso modo 2 milliards pour l’ASH et 1 milliard pour l’APA- est tout à fait plausible d’autant plus qu’une récupération généralisée sur successions, mettant ainsi à parité ceux qui relèvent de l’ASH et ceux qui relèvent de la seule APA ramènerait en dessous de ce chiffre la facture réelle.

 

V Le parti pris d’un financement de la dépendance par les séniors

On aurait pu attendre du groupe de travail une réflexion globale sur les effets négatifs et combinés de la fiscalité dune part, y compris pour les obligés alimentaires, et des minimas sociaux d’autre part (cf. DOSSIER 2).

L’ équation principale pour les dépendants est, en effet, le montant du revenu net augmenté des minimas sociaux après déduction des charges de dépendance, des impots et taxes avec une prise en compte du patrimoine.

Or le groupe de travail n’a même pas tenté d’approcher le sujet au plan social ou fiscal.

Pourtant la fiscalité est bien présente dans le rapport avec une tendance marquée à faire supporter par les seuls séniors le poids de la solidarité nationale inaugurant une redistribution des revenus tout à fait singulière.

Outre l’alignement « progressif » du taux de la CSG des retraités sur celle des actifs, le troisième âge a droit à toute la palette des mesures répertoriées depuis quelques temps : imposition des majorations pour familles nombreuses, réduction de l’abattement fiscal de 10% (désalignement sur les actifs après alignement sur leur CSG) mais il y a mieux encore :

« la réduction d’IR des personnes dépendantes au titre de leurs dépenses

d’hébergement et de dépendance pourrait être supprimée…………

« l’exonération de charges sociales pour les personnes âgées de plus de 70 ans et

non dépendantes, pour lesquelles la franchise n’est applicable que dans la limite de 65

heures de SMIC par mois, pourrait être supprimée ou réaménagée »

Certaines des mesures citées peuvent se justifier mais dans le cadre d’une refonte globale de la fiscalité ou des exonérations de charges sociales s’appliquant également aux actifs, et bien entendu dans biens d’autres domaines de la fiscalité.

Ces mesures entrent dans l’objectif de réduction des niches fiscales et sociales que s’est assigné le groupe de travail comme si celles-ci étaient les plus choquantes dans le paysage fiscal ( !) et dans celui de « ne pas trop solliciter les actifs et épargner les jeunes générations »

Voilà qui nous ramène, tout droit, à la « philosophie »du rapport.

Reste à savoir si jeunes ou moins jeunes vous vous reconnaissez dans cette philosophie.

A défaut de rester dans les annales administratives le rapport Fragonard a au moins le mérite de tracer une ligne de démarcation non pas politique mais sociétale.

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.