La cinquième république et les réformes constitutionnelles depuis 1958

Une faible séparation des pouvoirs (en particulier l’exécutif et le législatif), qui se retrouvent concentrés dans les mains du pouvoir exécutif ; lui-même composé d’une caste de gens issus de différents partis politiques et écoles publiques ou privées qui jouent le rôle de filtre et assurent l’homogénéité des profils susceptibles d’y accéder.

Le 20e siècle, c’est un processus de regroupement des grandes puissances nationales du 19e siècle autour d’institutions internationales. Cela commence en 1918 avec le traité de Versailles et la création de la société des nations, puis en 1944 avec la conférence de Bretton Woods et la création de la banque mondiale et du Fonds Monétaire International. Enfin, en 1951, avec la création de la CECA en Europe.

Il faut comprendre qu’on est clairement dans une logique d’alliances internationales à long terme, l’époque du « plan. » Cette configuration n’est pas compatible avec l’instabilité qui est provoquée par un régime parlementaire trop libre. Il n’est pas envisageable qu’un parlement national puisse remettre en cause les grandes orientations internationales. Dès lors, la plupart des régimes parlementaires trop instables qui étaient parties prenantes des grands accords internationaux de l’époque ont entrepris des réformes constitutionnelles visant à réduire l’influence du parlement au profit du pouvoir exécutif.

En France, ces réformes ont été portées par le général Charles de Gaulle à partir de son accession au pouvoir, à la présidence de la république, en 1958.

Constitution du 4 octobre 1958

La constitution de la 5e république a été élaborée en quelques mois en suivant une doctrine baptisée « parlementarisme rationalisé. » Le but était explicitement de réduire les pouvoirs du parlement au profit du pouvoir exécutif. Cela a amené, entre autres, à un renforcement de la distinction entre domaine de la loi et règlement dans la constitution française.

Le domaine de la loi est exclusif au parlement, le règlement est la prérogative du pouvoir exécutif. C’est en fait le début de l’introduction de prérogatives législatives (pouvoir de créer des lois) au profit du pouvoir exécutif en France, tendance qui se poursuit encore à ce jour. Pour exemple, l’article 49-3 de la constitution française (l’exécutif peut passer outre le vote du parlement en « engageant sa responsabilité »), qui est beaucoup critiqué de nos jours, tout comme la légifération par ordonnances, en sont des exemples concrets.

La nouvelle constitution introduit un ensemble d’autres modifications sur lesquelles nous n’allons pas nous attarder ici par souci de temps, il est important de comprendre que cette nouvelle constitution arrive dans un but explicite de transfert du pouvoir législatif vers le pouvoir exécutif.

La réforme de 1962

En 1962, De Gaulle fait passer par référendum une réforme fondamentale en France qui est l’élection du président de la République au suffrage universel direct.

Il faut comprendre qu’avant, le président de la République était élu par un collège de grands électeurs composé de tous les maires de France. C’était un très bon système qui avait plusieurs avantages. Tout d’abord les maires étaient tous élus dans leur ville et responsables individuellement devant leurs citoyens. De plus, ils étaient tous très « rodés » en politique et, plus largement, compétents dans leur travail. Les problèmes étaient simples, les solutions étaient simples, et les maires, par leur connaissance du monde politique, ne pouvaient pas être manipulés par la communication, le populisme, ou autres techniques particulièrement efficaces sur un électorat populaire. C’était un double-contrôle très effectif.

En ouvrant la présidence au scrutin national on a propulsé cette fonction au sommet de la pyramide du pouvoir exécutif. La nouvelle constitution avait déjà grandement renforcé les prérogatives du président de la République en matière militaire et en matière règlementaire comme vu précédemment. L’ouverture de la fonction au scrutin national vient lui confier une légitimité démocratique et populaire qui va permettre l’utilisation plus aisée de ces nouveaux pouvoirs.

D’une part, le scrutin accède à la même légitimité que les élections législatives (qui étaient jusqu’alors les seules élections nationales). Le parlement était jusqu’alors la seule représentation de l’expression de l’opinion populaire. Le président devient l’homme élu par le peuple pour diriger la nation. Le mythe de l’homme providentiel est bien connu en politique, c’est ce mythe qui a permis à De Gaulle d’exercer le pouvoir avec autant de légitimité. Au sortir de la guerre, les gens partout dans le monde cherchaient un homme fort capable de diriger le pays.

D’autre part, on ouvre désormais le choix du chef du pouvoir exécutif à l’opinion publique (et non plus à l’opinion d’experts de la politique comme c’était le cas précédemment), c’est un changement fondamental. Ce changement explique à lui seule la médiatisation de la politique, la romantisation de la politique et son infantilisation progressives qui ne vont qu’en s’accentuant, encore de nos jours. Pour faire simple il suffit dès lors, pour être élu président de la République, d’utiliser la communication et les codes du marketing pour se faire élire. Ce n’est pas un hasard si on constate au même moment le début de l’utilisation politique des moyens modernes de propagande comme la radio, le minitel, la télévision, la multiplication des débats politiques publics, la généralisation de la publicité électorale, etc… A noter que ces canaux étaient à l’époque très directement contrôlés par l’appareil d’Etat via des institutions comme l’ORTF (Office de Radiodiffusion-Télévision Françaises).

Les gardiens de ce système sont les partis politiques, structures issues de l’ancien pouvoir et fortement infiltrées par l’Etat à l’époque. Ils assurent le filtrage des professionnels de la politique et garantissent l’allégeance de ceux qui accèdent au pouvoir. C’est à la même époque que Charles de Gaulle crée l’ENA (Ecole Nationale d’Administration) ainsi que d’autres écoles publiques censées garantir l’homogénéité des profils sélectionnés pour servir le pouvoir. On voit bien qu’après avoir diminué le rôle du parlement et renforcé les prérogatives du pouvoir exécutif, l’attention se tourne désormais vers le contrôle total des partis politiques et de l’administration par l’Etat.

 

L’affaire Urba et les financements des partis politiques

L’affaire Urba éclate à la fin des années 80 en France. Elle implique le parti socialiste dans une affaire de détournement d’argent public, par le biais de fausses entreprises, visant à financer son activité politique. Urba est le nom d’une de ces entreprises, c’est un faux bureau d’études en ingénierie crée par des cadres du parti socialiste de la région de Marseille. Chaque entreprise qui voulait participer à un appel d’offres de travaux publics dans la région, devait verser un pourcentage du coût total du projet à l’entreprise Urba qui était officiellement chargée de faire un audit des comptes du projet. L’affaire éclate dans la presse et donne lieu à une série de réformes qui vont fondamentalement changer le fonctionnement des partis politiques en France. La loi du 15 janvier 1990 « relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques » et la loi du 29 janvier 1993 « relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » dite loi Sapin I. La loi de 1990 va créer la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques (CNCCFP) qui reste à ce jour la seule institution chargée de contrôler les dépenses et les financements des partis politiques. Cela s’accompagne de la création d’un statut de parti politique et à un ensemble de nouvelles règles de financement.

Ces lois vont surtout ouvrir le financement public des partis politiques, à partir de ce moment les partis deviennent dépendants financièrement de l’Etat. Nous allons voir comment ces règles ont permis à l’Etat d’assurer un contrôle très approfondi sur les partis politiques.

Ces financements publics sont répartis en deux catégories. Les aides indirectes concernent la défiscalisation des dons privés. Un Français peut désormais financer le parti de son choix à hauteur de 7500€/an par déductibles à 66% des impôts dans la limite de 20% du revenu imposable.

Les aides directes représentent de l’argent versé directement par l’Etat aux partis politiques en fonction d’un ensemble de critères que nous allons examiner. Ces aides sont calculées en fonction des résultats des partis aux élections législatives. Elles sont fixées pour une durée de 5 ans. Pour bénéficier de ces aides, il faut présenter au moins 55 candidats dans 55 circonscriptions différentes. On note directement un gros problème d’égalité. La quantité de ressources financières dont dispose un parti ne doit pas influencer sa probabilité d’être élu en démocratie. Or, en conditionnant l’octroi de financements publics à des partis capables de présenter un nombre aussi élevé de candidats dans un espace aussi vaste, on limite de fait l’accès aux financements publics aux grosses structures partisanes déjà bien établies, capables de mobiliser autant de candidats. De plus, plus de 60% des aides publiques sont reversées à des élus directement, qui reversent l’argent à leur parti. Plus un parti dispose d’élus, plus il va engranger d’argent. Plus l’élu siège longtemps, plus il rapporte d’argent au parti. Et le parti qui perd un siège, perd 5 ans de financements en proportion (rappel, les aides sont indexées tous les 5 ans aux résultats des législatives). On voit bien à terme qu’un tel système va, avec le temps, créer une sorte de caste d’élus, et évincer avec le temps les plus petits partis.

Ces nouvelles législations ont donc permis à l’Etat d’accroitre sensiblement son contrôle sur les partis politiques, et par conséquent sur l’exercice de la politique en général. Les partis sont désormais soumis aux financements de l’Etat, auxquels ils vont concourir et même en faire le but premier de leur existence. Il faut savoir que les partis émanent déjà de base des différentes élites au pouvoir dans un lieu donné. Ces lois ont simplement permis à cette élite d’éviter qu’un exercice trop libre de la politique permette à une réelle opposition d’accéder au pouvoir parlementaire en France. Les petits partis sont quant à eux fortement désavantagés, ils ne bénéficient pour la plupart d’aucun financement public car trop petits. La nouvelle configuration impose quasiment à quiconque souhaitant s’engager en politique de rejoindre un des deux « gros » partis.

Cela va également chambouler les enjeux de la représentation à l’Assemblée nationale. Un peu comme avec le président de la République, on va désormais proposer des candidats médiatiques aux législatives qui n’ont que pour but d’être élus. La présence au parlement devient un moyen pour le parti de sécuriser son financement, et non plus un lieu de pouvoir. Le parti cherche à rester le plus longtemps, cela favorise le vote consensuel, décourage la prise d’initiative ou l’expression d’une quelconque volonté politique réelle. Les députés doivent simplement faire acte de présence et se soumettre aux directives de vote dictées par leur parti. Le pouvoir est désormais définitivement transféré à l’Elysée, l’assemblée n’intéresse plus.

 

La réforme du quinquennat

Les années 90 ont montré que le système conçu par le pouvoir exécutif pour assurer sa suprématie en France était encore imparfait. Le parlement était encore trop puissant et « l’opposition » parvenait encore trop régulièrement à perturber l’exercice du pouvoir. Trois « cohabitations » ont eu lieu sous la 5e république, cela veut dire que le parti politique du gouvernement n’était pas majoritaire au parlement. En conséquence, le premier ministre est nommé par le parti politique majoritaire au parlement et « cohabite » avec le parti de l’exécutif. Cela a donné lieu à plusieurs épisodes conflictuels, qui ont donné lieu à plusieurs dissolutions de l’Assemblée nationale.

En bref, une configuration assez instable qu’il faut sécuriser. C’est dans ce contexte que Jacques Chirac réforme la constitution en 2002 pour réduire la durée du mandat du président de la République à 5 ans. C’est encore une fois une réforme déguisée qui modifie de manière structurelle le système politique français.

Avant, le président était élu pour 7 ans et l’assemblée pour 5. En pratique, le président fraichement élu devait composer pendant 2 ans avec une assemblée nationale déjà en place depuis 3 ans. Le président ne pouvait pas mettre en place ses députés dès son arrivée comme il le fait maintenant. Après cette période probatoire de 2 ans, de nouvelles élections législatives, qui servaient d’élections de confirmation pour le président de la République, étaient organisées. Si le président est soutenu par les électeurs, il bénéficiera d’une majorité à l’assemblée et pourra mettre en place sa politique le plus librement possible. Dans le cas contraire, il devra composer avec une assemblée hostile qui pourrait mettre à mal l’application de son programme.

Depuis 2002, les deux élections ont lieu au même moment. La conséquence est évidente. Pourquoi est-ce que les électeurs voteraient au même moment, pour deux partis différents, à la présidentielle et aux législatives ? Ce système est en fait un moyen à peine voilé de regrouper les deux élections en une. Les législatives ont lieu alors que le président n’a même pas encore pris ses fonctions. Il n’y a absolument aucune raison qui expliquerait un changement dans l’opinion des gens à 3 semaines d’intervalle. Des données objectives abondent en ce sens puisqu’il n’y a eu depuis 2002 aucune cohabitation. Chaque président qui a été élu depuis cette réforme a bénéficié d’une majorité automatique à l’Assemblée nationale.

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