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Billet de blog 4 oct. 2015

Bro Kerne/ Pays de Cornouaille, pour une nouvelle gouvernance et un nouveau contrat territorial

Naig Le Gars
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Bro Kerne pour une nouvelle gouvernance et un nouveau contrat territorial

La problématique de l'aménagement (ou du déménagement?) du territoire se pose avec acuité en ce moment dans le Finistère, où le déséquilibre s'accroit entre un pays de Cornouaille -et sa capitale Kemper- bousculés, fragilisés, et (hélas!) affligés d'élus incompétents, et Brest, érigée en métropole (pour compenser l'autre déséquilibre Est-Ouest), qui ramasse la mise au grand dam des élus du sud du département, que le statut (obsolète?) de préfecture ne sauraient consoler. C'est l'occasion de radiographier ce territoire, à la croisée des chemins et si mal aimé, si mal gouverné, par ceux qui en ont la charge.

NB. Ce texte, écrit pour les municipales de 2014, a été réactualisé.

Quelques éléments de contexte

Le Pays de Cornouaille se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins. D'une part, il est structuré en 10 EPCI (établissements publics de coopération intercommunale), résultant des lois de 1992 , (création des communautés de communes) et de 1999, dite loi Chevènement (créant les communautés d'agglomération).D'autre part, la Régiona adopté la création d’un dispositif contractuel avec les vingt-et-un pays de la Bretagne administrative (les contrats de pays, créés à partir de 1995 -loi Pasqua-).

Concernant, le pays de Cornouaille, on a fait «au plus simple», en adoptant le périmètre de la la circonscription de programmation « Pays de Cornouaille » composée de 95 communes (loi Voynet, 1999). Ce Pays est lui-même l'héritier du CECOR, (comité d'expansion économique de Cornouaille), créé en 1963 (sans préjudice de l'ancien pays de Cornouaille , entité administrative et religieuse (le diocèse de Cornouaille, beaucoup plus vaste) de l'ancienne province d'États de Bretagne.

Le Pays de Cornouaille était à l'origine un Groupement d'Intérêt Public de développement local, personne morale de droit public. La loi relative au développement des territoires ruraux (Loi n° 2005 - 157 du 23/02/2005) les a transformés en GIP d'aménagement et de développement du territoire, entité qui fédère l'ensemble des acteurs autour d'un projet commun de développement. Un Conseil de Développement lui était adossé, représentant la société civile cornouaillaise.

Son but : favoriser le développement de la Cornouaille en s'appuyant sur le projet de développement, traduit dans une charte qui s'articule autour de 8 orientations principales :

- Conforter le pôle cornouaillais de pêche
- Rapprocher la Cornouaille des grands réseaux d'échanges
- Créer les conditions favorables à un développement territorialement homogène de l'emploi et des entreprises.
- Soutenir l'agriculture et l'agroalimentaire.
- Renforcer le développement touristique en Cornouaille.
- Améliorer le cadre de vie et la gestion de l'espace.
- Renforcer l'action sociale, assurer le bien-être des habitants.
- Favoriser l'accès à la culture.

Le Pays est mort, vive l'agence Quimper Cornouaille Développement!

Si vous voulez consulter le site du Pays de Cornouaille, voici l'annonce qui s'affiche subrepticement sur votre écran :

Les missions du pays de cornouaille ont été transférées à l'agence de développement économique et d'urbanisme de Quimper Cornouaille Développement à compter du 1er Janvier 2011.

Vous allez être automatiquement redirigé vers le site internet de Quimper Cornouaille Développement.

www.quimper-cornouaille-developpement.fr

Agence de Développement Économique et d'Urbanisme de Quimper Communauté et de Cornouaille
3 rue Pitre Chevalier - Creach Gwen CS 40002 - 29018 Quimper Cedex
Tél. 02 98 10 34 00 Fax : 02 98 10 34 10
e-mail : contact@quimper-cornouaille-developpement.fr

Voici donc l'Agence Cornouaille Développement, créée en 2010 : «Agence de développement économique et d’urbanisme de Quimper Communauté et de Cornouaille, elle fonctionne sous statut d’agence d’urbanisme agréée, association Loi de 1901. Elle est composée de personnes publiques partenaires (les 10 communautés de Cornouaille, les 3 chambres consulaires, l’Etat, la Région et le Département et 2 syndicats de SCOTs). » (Source : rapport d'activité 2012). Elle emploie une trentaine de salariés, depuis qu'à ses activités de départ, se sont agrégés le pôle énergie ( espace Info Energie, financé par la Région et l'État), ainsi que les 4 associations de Pays touristiques (AOCD-Association Ouest Cornouaille Développement, Quimper-communauté, PPC-Pays des Portes de Cornouaille, Pays du Menez-Hom Atlantique)... Et elle a depuis 2011 absorbé le Pays, ainsi que le Conseil de Développement, dont l'existence ne semble plus avéré depuis 2010. (Et cela en contradiction avec la politique territoriale de la Région, qui a engagé des nouveaux Contrats de partenariats avec les Pays, et préconise d'y impliquer plus les Conseils de développement) . Il a été rétabli en 2015, mais sans qu'on sache à quoi il est rattaché...

«Tout changer pour que rien ne change». Cette phrase célèbre du roman sicilien, adapté au cinéma par Visconti : Le Guépard,s'applique bien à cet organisme macrocéphale qu'est l'agence, où s'enchevêtrent les territoires (Quimper-communauté et le pays -donc ses 10 EPCI-, réduit à un simple guichet...) ainsi que leurs missions et services...Dans une certaine confusion, pour ne pas dire une opacité certaine, d'où émergent des projets, inspirés du «marketing territorial», cher à quelques dirigeants de cet organisme (Centre des Congrès, extension des ZAC … L'espace info-énergie semble être le secteur le plus actif, quant au projet Lalys, il a pris du plomb dans l'aile depuis le changement de municipalité à Kemper en 2014.)

Comprenons-nous bien. Il ne s'agit pas de douter de la probité des élus, à l'origine et à la tête de l'agence, mais simplement d'interroger les modes de décision, le fonctionnement et le périmètre de cette structure.

Les décisions semblent en effet émaner de bureau d'études et des services de l'agence, réduisant le rôle des collectivités locales (conseils communautaires, et plus encore les Conseils municipaux, à celui de chambres d'enregistrement, en l'absence de débats et d'une orientation politique claire, et au préjudice de la démocratie. Des lors, le marketing territorial (sur le critère de l'attractivité, mais pour qui? Pour les investisseurs ou pour la population?) se substitue à l'action publique et contrevient même aux préconisations du SCOT -schéma de cohérence territoriale- («baisse de 30% de la consommation foncière à vocation d'habitat et d'activités sur 15 ans»... Alors que celle-ci a augmenté de 40% ces dernières années).

Ajoutons pour le fonctionnement, le caractère très masculin du bureau de l'agence (que des hommes) et de son Conseil d'administration.

Enfin le périmètre n'encourage pas à la clarté, ni à la cohérence de l'action publique : 10 EPCI sur un territoire de 2 484 km2 -pour une population de 333 557 habitants- ( la superficie du pôle métropolitain du Pays de Brest est de de 1690km² et regroupe 7 intercommunalités pour près de 400.000 habitants), conçus par et pour des leaders politiques locaux, qui se distribuent les rôles dans une (trop) parfaite harmonie, excluant de leurs discussions les clivages politiques, et se réunissant sur des questions «techniques» ou prospectives (très utiles par ailleurs : exemple «Cornouaille 2030»), préparées par les services ou les bureaux d'études. Le tout sous la houlette de Quimper-Communauté, qui constitue le territoire le plus peuplé (90 443 habitants, 26% de la population de la Cornouaille), et assume la plus grosse part des charges et de la gestion de l'agence... Mais plus à la manière d'une «Société Anonyme», que d'une dynamique territoriale, assumant à la fois la centralité et le polycentrisme.

Un pays de Cornouaille balkanisé, trop émietté et trop grand

L'Agence Cornouaille Développement n'est pas responsable de cette hétérogénéité territoriale, elle n'en est que sa traduction et son amplificateur. La constitution et le maintien des EPCI dans leur configuration d'origine en est la première responsable. En se constituant sur le modèle des cantons,(Pays Glazik, fouesnantais et de Douarnenez), ou de la ville Centre plus les communes péri- urbaines, (Kemper-communauté, Concarneau-Cornouaille), ils n'ont fait preuve ni d'imagination, ni d'audace... Et se sont privés d'une macro vision en matière d'aménagement, d'organisation et de cohésion de leurs territoires.

En outre, ce mouvement en faveur de l'intercommunalité a eu un inconvénient (outre son déficit démocratique) : il a créé comme un mur institutionnel entre les EPCI, alors même que les aires urbaines se sont élargies, du fait de l'étalement urbain et des flux de déplacements domicile-travail (en Bretagne aujourd'hui on vit en moyenne à 19 km de son lieu de travail). Aujourd'hui les Pays apparaissent donc comme un échelon plus pertinent que les intercommunalités, surtout si celles-ci sont émiettées.

Malheureusement, à contrario d'autres Pays, comme celui de Brest ou celui de Morlaix, le Pays de Cornouaille est trop vaste pour assurer ce rôle et cet échelon pertinent.

Étendu sur près de 100 Km d' Est en Ouest, il ne peut s'identifier à un bassin de vie et d'emploi, et plutôt qu'un territoire de projets structurants, il fonctionne sur une juxtaposition de projets d'intérêt très local, pas toujours cohérents entre-eux, et parfois concurrents.

Si on examine une carte de l'Ouest Bretagne, on s'aperçoit que le Pays de Châteaulin (mais pas forcément dans son intégralité) a plus à voir avec le Parc d'Armorique, qui pourrait lui aussi constituer un bon échelon de Pays, et peut constituer clairement un projet de développement territorial, non seulement en termes de protection et de valorisation du patrimoine paysager, environnemental et culturel mais aussi en termes de développement économique.

A l'Est, le Pays de Kemperle, (à l'exception de Scaer, qui pourrait rejoindre l'agglo de Concarneau) est lui, manifestement, en interaction quotidienne avec le pays de Lorient (proximité, flux...), et gagnerait à s'affranchir de la limite administrative entre les deux départements.

Ainsi redessiné le Pays de Cornouaille gagnerait en cohérence, en regroupant à terme trois agglomérations cohérentes et écosystémiques, à savoir :

  • Le Pays de Kemper-Glazik-Fouesnant-Douarnenez-Cap Sizun.

  • le pays bigouden

  • le Pays de Concarneau-Cornouaille

Pour une agglomération Pays Glazik-Fouesnant-Douarnenez

Pour que ce Pays se concrétise, il doit s'incarner sur un territoire plus vaste que l'agglomération actuelle de Kemper, regroupant autour de la ville-Centre, les communautés de communes qui forment son hinterland, à la fois industriel, littoral et rural.

L'intérêt d'un tel regroupement est multiple :

-Atteindre la masse critique pour l'élaboration d'une stratégie économique et d'aménagement, à l'échelle d'un territoire, disposant d'espaces différenciés, en assurant un continuum entre-eux, en évitant les mitages et les doublons, par une meilleure gestion du foncier ....

-Organiser à cette même échelle, les services aux personnes comme aux entreprises: transports, aménagement numérique, gestion des déchets, eau et assainissement (en rapport avec les bassins versants pour des actions cohérentes sur la préservation de la ressource), services de santé, équipements, zones d'activités et commerciales, vie culturelle, tourisme... Sans oublier les énergies renouvelables, afin d'atteindre l'autonomie énergétique du territoire.

-Développer une agriculture de proximité, ainsi que les activités littorales (pêche, ostréiculture...), en évitant les conflits d'usage, en régulant les «zones de friction», par une approche écosystémique et globale.

-Dépasser les logiques communales et inter-communales «du chacun pour soi», et à l'inverse favoriser les logiques de réseaux, de complémentarités et de solidarité.

Mentalité d'agglomération : du centre jusqu'à la périphérie, et de la périphérie jusqu'au centre.

Le projet d’agglomération induit le passage à une mentalité et une approche partagées et communes, où chaque commune pense et agit "du centre jusqu’à la périphérie et de la périphérie jusqu’au centre". Ceci implique une identification de la population avec l’agglomération entière et l'atténuation du mode de pensée centré sur des intérêts exclusivement communaux. Il s'agit avec le projet d'agglomération de sortir de la logique du découpage administratif pour basculer dans l'échelle du territoire fonctionnel

Projet d’agglomération de 2e génération (PA2 Fribourg), décembre 2011

Un profil de territoire peut apparaître d'emblée comme périmètre adéquat, c'est celui du SCOT , qui regroupe déjà les 3 Communautés : le pays glazik, Kemper et le Pays Fouesnantais (et correspond également à la circonscription).

Si l'intégration du pays Glazik apparaît concevable, celle du pays Fouesnantais est plus

problématique à court terme, pour des raisons «géopolitiques» locales, (même si une fusion avec

les communes de Saint-Evarzec -qui partage une zone d'activité avec Kemper- et de Gouesnac'h, peut-être envisagée plus rapidement).

Territoire du SCOT de l'Odet

Cependant, une vision stratégique et d'anticipation nous invite aussi à regarder du coté du

pays de Douarnenez. Cette communauté, aux compétences limitées, mais dont l'endettement et l'absence de projets sont préoccupants, n'est indubitablement pas en mesure de relever les défis économiques, environnementaux et démographiques qui se posent à cet espace, à la fois convoité et dévitalisé. Or le potentiel de la ville de Dournenez (maritime) et de son arrière pays (rural), est énorme, à condition d'être désenclavé. Notons que les relations entre les deux villes, Kemper et Douarnenez, (nombreux flux quotidiens) sont déjà étroites.

Douarnenez peut ainsi devenir l'avant-port de l'agglomération pour la pêche, le nautisme, mais aussi en développant le cabotage. Des synergies peuvent également être trouvées avec le port-musée (en lien avec le quartier Lokmaria, et le lougre de l'Odet...)

Gageons que si ce rapprochement se concrétisait, le Cap Sizun, dont la dévitalisation n'est plus à démontrer, trouverait son intérêt à rejoindre la dynamique fusionnelle, qui lui permettrait de trouver un nouveau souffle (activités agricoles , maritimes et énergies, et tourisme concerté).

Le Pays glazik-Fouesnant-Douarnenez-agglomération regrouperait alors un peu plus de 160. 000 habitants.

Ajoutons que le Pays bigouden, coupé en deux, avec son «Haut» et son «Sud» mettrait (enfin) un terme à cette situation caricaturale, maintenue par des édiles politiques , agrippés à leurs (petits) pouvoirs, et formerait lui aussi un Pays-EPCI cohérent (autour de Pont-l'Abbé, avec près de 55.000 habitants), ainsi que le pays de Concarneau (qui est déjà une communauté d'agglomération, atteignant 50.000 habitants).

Conclusion / Bro Glazik-Fouesnant-Cap-Douarnenez : "pôle d'équilibre et de coordination territoriale" ?

La récente évolution institutionnelle, à travers la loi de modernisation de l'action publique territoriale (janvier 2014), a introduit une nouvelle strate dans le déjà très lourd mille-feuille administratif et territorial français : les métropoles (créées en 2010 par Sarkozy). Cette métropolisation, d'inspiration libérale, à «l'américaine», et prédatrice des autres territoires par son monocentrisme,(même s'il faut reconnaître les fonctions métropolitaines, dans leur capacité à rayonner au-delà d'elles-mêmes, et à dispenser des fonctions publiques de haut niveau), va à l'encontre du tissu urbain breton.

«Le maillage des villes petites et moyennes et le découpage de leurs territoires en résulte dans une parfaite relation ville/campagne ou ville-port/territoire maritime 1. Il nous faut revenir à ces fondamentaux, produits par l’histoire et la longue expérience d’une relation au milieu.

Dans ce rôle, le réseau polycentrique des villes petites et moyennes qui caractérise la Bretagne constitue un atout indéniable qui malheureusement est en passe de disparaître si l’on poursuit dans cette voie de la métropolisation. Le couple Ville moyenne/ Pays qui depuis près de 2000 ans a structuré notre région constitue une organisation territoriale idéale, répondant aux impératifs de responsabilisation de l’homme à l’égard de son milieu et à une gestion globale des problèmes. En cela il offre ce modèle d’humilité et d’équilibre que nous devrions avoir à l’égard de nos milieux de vie: lieu de relations économiques entre la ville et la campagne environnante, de liens sociaux et professionnels, de vie politique et associative, héritier d’une histoire et d’expériences, en parfaite relation avec le milieu et ses équilibres environnementaux. Cette trame des Pays et leurs villes-centre constitue non seulement une opportunité mais un axe prioritaire d’aménagement pouvant fonctionner en réseau, fondement élémentaire d’un aménagement soutenable. » Yves LEBAHY, Géographe. Dynamiques territoriales ou déséquilibres : La métropolisation de la Bretagne en question

Cette disposition, visant à organiser les aglomérations, en fonction des bassins de vie et d'emploi, est aujourd'hui confortée par la toute aussi contestable et contestée Réforme territoriale. Désormais les EPCI (de moins de 20.000 habitants) devront fusionner, et se verront doter de nouvelles missions (à la place des départements). Voilà un dispositif qui nous donne l'opportunité de redonner cœur et chair aux pays, particulièrement en Bretagne, où cette structuration a un sens. Cette nouvelle version du Pays en somme, permettrait en outre, de contrebalancer le poids des métropoles, et d'éviter la marginalisation du pays de Cornouaille dans la contractualisation entre la Région, l'État et l'Europe.

Le pays de Cornouaille peut-être le précurseur de ce nouveau modèle territorial breton. Osons-le!

Démographie :La Cornouaille représente 10,4% de la population bretonne

333 197 personnes habitent le pays de Cornouaille (Insee, recensement 2010).

EPCI (Etablissement public de coopération intercommunale)

Nombre d’habitants

Quimper Communauté (communauté d’agglomération)

86 534

Pays de Quimperlé (communauté de communes)

53 890

Concarneau Cornouaille Agglomération (communauté d'agglomération)

49 053

Pays Bigouden Sud (communauté de communes)

37 369

Pays Fouesnantais (communauté de communes)

26 741

Douarnenez Communauté (communauté de communes)

19 233

Haut Pays Bigouden (communauté de communes)

17 352

Cap Sizun (communauté de communes)

16 119

Pays de Châteaulin et du Porzay (communauté de communes)

15 870

Pays Glazik (communauté de communes)

10 841

Île-de-Sein

325

Yves Lebahy, Le pays maritime, un territoire projet original, Presses Universitaires de Rennes, février 2001.

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