Montesquieu alertait contre l’absence de garde-fous : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir » (De l’esprit des lois). La séparation des pouvoirs est ainsi un pilier de l’Etat de droit, et la démocratie moderne l’applique non seulement entre l’exécutif et le législatif mais aussi avec le judiciaire : « Il n’y a point encore de liberté si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice » (ibid.). Nous avons pourtant récemment assisté à une surenchère d’attaques d’élus de la République (comme Marine Le Pen) ou d’anciens élus (comme Nicolas Sarkozy) contre les juges ayant le tort d’avoir appliqué la loi votée par le Parlement, pour décider de leur culpabilité dans des affaires de détournement de fonds publics pour l’une, de financement illégal de sa campagne par un dictateur sur fond de tractations avec l’auteur d’un attentat meurtrier pour l’autre.
L’exemple des attaques de Trump contre les juges rend évidente la fragilité d’une démocratie quand le pouvoir exécutif tient entre ses mains les juges qu’il a nommés. La Hongrie d’Orban a d’ailleurs subi des sanctions de l’Union européenne, notamment pour avoir voulu mettre au pas les juges par une réforme.
En France, l’Etat de droit est fragilisé[1] par l’absence d’indépendance du parquet, soumis hiérarchiquement au Garde des Sceaux, et l’indépendance relative des juges judiciaires, dont la carrière dépend du même ministre. Bien plus, le Conseil d’Etat entretient des liens organiques avec l’exécutif et l’administration, par sa fonction de conseil mais aussi par les passages de ses membres en cabinets ministériels ou par la nomination des juges par décret signé par le président de la République. Les membres du Conseil constitutionnel sont désignés par le président de la République, celui de l’Assemblée nationale et celui du Sénat, souvent en fonction de leur orientation politique, et la nomination en mars 2025 de Richard Ferrand comme président démontre que la tentation est grande de nommer un proche du pouvoir, ce qui ne peut que laisser suspecter une absence d’impartialité. Quand une institution est réellement indépendante, comme le Défenseur des droits, ou la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), son budget dépend de l’arbitrage du Premier ministre et l’absence de fonds peut être un frein à un véritable contrôle du respect des droits et libertés. L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), qui doit contrôler le pluralisme des médias sur la TNT, essentiel pour la diffusion de l’information, voit son existence même contestée par l’extrême droite, qui aimerait pouvoir diffuser des discours d’exclusion des droits de façon discriminatoire sans frein.
Dans tous les cas, les budgets des contre-pouvoirs sont ridicules par rapport aux besoins des services publics[2], du fait d’une volonté néo-libérale de démantèlement de l’Etat, au détriment des droits économiques et sociaux, mais aussi pour laisser plus de latitude à l’exécutif.
Des organismes d’expertise ou de contrôle de l’action de l’Etat sont supprimés ou leurs pouvoirs restreints, notamment en matière environnementale (par exemple par la loi Duplomb) ou pour l’évaluation des risques nucléaires[3] !
L’Etat de droit est encore fragilisé par l’impensé colonial toujours à l’œuvre dans ses politiques publiques Outre-mer. Le principe de non-régression en matière de droits de l’Homme devrait servir de guide : la Charte des droits sociaux du Conseil de l’Europe est une avancée. Cependant, elle ne peut s’appliquer aux Outre-mer qu’après une déclaration de la France en ce sens et celle-ci s’y refuse toujours. C’est bien l’égalité territoriale des droits qui est en cause ici, de même que par la législation spécifique à Mayotte[4]. La réforme constitutionnelle
du corps électoral en Nouvelle-Calédonie voulait contrer le droit du peuple Kanak à disposer de lui-même, principe onusien, ce qui a été l’élément déclencheur des émeutes de mai 2024 et de la déstabilisation politique[5]. La question coloniale continue à miner l’Etat de droit en France. Cela se vérifie encore par l’adoption par l’Assemblée nationale le 30 octobre 2025 de la résolution revancharde par rapport à la guerre d’Algérie, demandant au président de la République de remettre en cause l’accord franco-algérien de 1968, en dépit du fait qu’elle ait été portée par l’extrême droite.
Par ailleurs, la légitimité par l’élection ne suffit pas à garantir la traduction du vote dans les instances exécutives ni l’équilibre des pouvoirs. Ainsi, après la défaite électorale de l’extrême droite en juillet 2024, l’heure aurait dû être à la réjouissance (relative), ou du moins à la perspective d’un restant de l’été plus paisible. Pourtant, dès le 25 juillet, la LDH s’adressait solennellement au président de la République pour s’inquiéter de la dérive institutionnelle à l’œuvre, le report sine die de la nomination d’un-e Premier-e ministre en étant la manifestation la plus récente.
Emmanuel Macron n’est pas le seul responsable de l’épuisement des institutions de la Ve République, même si sa position au sommet de l’Etat et sa propre pratique l’en rendent en bonne partie comptable. La présidentialisation excessive et la fuite en avant du « parlementarisme rationalisé » affligent les pouvoirs publics constitutionnels depuis de nombreuses années ; témoin le recours historique à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution de 1958 (plus de cent fois), qui permet au gouvernement d’imposer l’adoption d’un texte sans vote, sauf à être renversé par une motion de censure. Pour autant, le « thermomètre » du 49§3 s’est considérablement échauffé depuis 2022, avec le choix répété du gouvernement d’Elisabeth Borne de passer en force, ne tenant pas compte de l’opposition au Parlement ni de la contestation parfois massive dans la rue.
Cela ne doit pas dissimuler le fait que, ces dernières années, d’autres instruments procéduraux demeurent ou ont fait leur apparition entre les mains de l’exécutif et de ses soutiens, notamment l’article 44§3 pour obtenir un vote bloqué mettant fin aux discussions, motion de rejet préalable d’un texte détournée par son propre rapporteur (le député Duplomb par exemple[6]) pour empêcher les membres du Parlement d’exercer leur droit à débat ; l’article 40 invoquant l’irrecevabilité financière face aux amendements créant une charge publique et, maintenant, la possibilité d’activer les articles 47 et 47§1 pour mettre en œuvre le budget de l’Etat et celui de la Sécurité sociale par ordonnances…
Ces dispositions existent pour la plupart depuis 1958, mais le recours tactique constant à celles-ci ne se confronte plus à aucune limite tangible dans une configuration où le président de la République semble n’admettre aucun partage du pouvoir avec le bras législatif, ce qui est particulièrement alarmant dans une démocratie parlementaire. S’en remettre exagérément à la lettre de la Constitution interprétée dans un sens toujours favorable à l’exécutif amène des contradictions qui deviennent flagrantes avec des principes tout à fait fondamentaux en République, tels que le droit d’amendement des parlementaires, le rôle de la représentation nationale dans la détermination du budget de l’Etat, ou encore la distinction des responsabilités entre l’exécutif et le législatif.
Sur ce dernier point, durant le même été 2024, le fait que des ministres démissionnaires reprennent leur droit de vote en tant que parlementaires tout en demeurant officiellement membres du gouvernement s’avère contraire à l’article 23 de la Constitution, qui prescrit que « les fonctions de membres du gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire ». Les interprétations inverses sont fragiles, ce qui en fait un probable détournement de procédure au moment de l’élection de la présidente de l’Assemblée nationale.
Cela est d’autant plus problématique que le rôle historique des présidences d’assemblées parlementaires est d’abord celui de l’arbitrage institutionnel. Ce rôle s’est conservé dans la plupart des Etats de l’Union européenne également pour les chefs d’Etat, ce qui explique pourquoi il est souvent difficile d’expliquer à nos partenaires européens pourquoi Emmanuel Macron s’avère incapable de contribuer à un apaisement dans le jeu partisan, y compris en combinant des intérêts divers. Le fait qu’il ait outrepassé, en l’absence de gouvernement, les pouvoirs propres du président de la République en matière internationale n’arrange certes rien, surtout pour revenir sur la position traditionnelle de la France sur le Sahara occidental.
Le modèle esquissé d’un président exerçant les compétences constitutionnelles vacantes, secondé par un gouvernement démissionnaire allant à force d’interprétations extensives bien au-delà du périmètre des affaires courantes, doit nous alerter. Sa répétition serait encore plus dommageable aux institutions, en leur ôtant jusqu’au sens qu’elles doivent revêtir aux yeux des citoyennes et citoyens, l’expression de la volonté générale ; démontrer leur capacité à opérer dans l’intérêt général était pourtant un objectif largement partagé par les forces politiques après les législatives 2024, avec la prise de conscience que des mesures de justice sociale formeraient le meilleur rempart contre l’extrême droite.
L’important n’est pas tant l’étiolement de la Ve République, qui n’est pas « la fin de l’histoire », que la sauvegarde du cadre constitutionnel lui-même, avec la continuité de l’Etat de droit. Même une Constitution d’inspiration césarienne a pu être complétée par des principes à valeur constitutionnelle protecteurs des droits et des libertés ; les conventions internationales issues notamment de l’expérience de la Seconde Guerre mondiale représentent également un socle pour une démocratie équilibrée. La forme des institutions représentatives n’est pas sacrée, il nous faut surtout échapper aux tendances illibérales et aux tentations du repli qui s’expriment.
Des initiatives nombreuses existent pour mettre en lumière d’autres articulations entre représentation et délibération collective, au niveau local, au niveau international... Tant la Convention d’Aarhus que la Charte de l’environnement prévoient par exemple le principe de la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement, ce qui exige une information solide et transparente sur les éléments permettant la prise de décision. Or, ce principe n’est pas respecté tant au niveau local[7] que pour les travaux nécessités par les Jeux olympiques 2030[8], réduisant à néant la démocratie environnementale.
Il serait important de formaliser des rapports entre nouveaux communs démocratiques – par exemple conventions citoyennes, assemblées consultatives sur des projets environnementaux voire de préservation d’un écosystème donné – et institutions représentatives. L’enjeu ne peut être d’abolir ces dernières ou de mettre en concurrence les élections avec le tirage au sort, par exemple, mais plutôt de les combiner en conservant l’avancée émancipatrice majeure qu’a constitué le suffrage universel. Si des moyens sont consacrés à la formation de citoyennes et citoyens appelé-es à se prononcer sur un objet politique défini, dans un délai circonscrit, cela n’épuise pas la question de la capacité de toutes et tous à consacrer un temps régulier à la vie civique, qui pourrait être un horizon de dépassement démocratique réel si la société en faisait le choix.
Au-delà de l’expérimentation de nouvelles formes de représentation, la citoyenneté sociale pourrait être renforcée dans ses processus au-delà des avis d’organes spécialisés ou de la consultation de la société civile organisée, complétée en donnant davantage d’espace y compris dans le fonctionnement des services publics à l’expérience spécifique de personnes faisant face à la pauvreté, aux discriminations, en somme au manque d’effectivité du principe d’égalité. Réaliser l’égalité républicaine par la démocratie, c’était assurément l’un des objectifs de l’élection directe à certaines fonctions publiques sous la Première République.
Certes l’administration doit garder sa compétence dans la mise en œuvre des politiques publiques (et le recours aux consultants privés devrait être restreint pour conserver l’expertise sur les sujets), mais les institutions et ceux qui les incarnent au plus haut niveau doivent mettre en œuvre des décisions et des normes ayant passé un test effectif, auprès de celles et ceux qu’elles concernent, de contribution à la justice sociale. La démocratie est le régime qui par excellence ne se limite pas à une technique de gouvernement. Elle nous réserve encore des surprises et c’est heureux !
Nathalie Tehio, présidente de la LDH
[1] Voir le dossier "Etat de droit : fragilisation inquiétante", dans la revue Droits & Libertés n°207, octobre 2024 : https://www.ldh-france.org/dl-numero-207
[2] Voir par exemple le rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (Cejep), sur le budget de la justice et le nombre de juges selon les pays
[3]https://www.ldh-france.org/rejoignez-nous-pour-dire-non-a-la-fusion-irsn-asn Loi du 21 mai 2024
[4] https://www.ldh-france.org/mayotte-non-au-decasage-et-a-la-limitation-du-droit-du-sol
[5] Et le prétexte à de nombreuses atteintes aux libertés : https://www.ldh-france.org/la-defense-des-libertes-en-nouvelle-caledonie
[6] https://www.ldh-france.org/la-mobilisation-contre-la-loi-duplomb-doit-se-poursuivre
[7] Voir l'article "Une démocratie environnementale absente ou défaillante", dans la revue Droits & Libertés n°208, janvier 2025 : https://www.ldh-france.org/wp-content/uploads/2025/04/DL208-Actualite-5.-Une-democratie-environnementale-absente-ou-defaillante.pdf
[8] https://www.ldh-france.org/jeux-olympiques-2030-la-societe-civile-donne-rendez-vous-a-la-france-devant-les-nations-unies-pour-sexpliquer-sur-labsence-de-consultation-des-citoyennes-et-citoyens