De peur que la conclusion d’un accord entre l’UE et le Mercosur ne se transforme en une toile de Pénélope, la Commission européenne, mandatée depuis plus de 25 ans pour le négocier, est parvenue à scinder en décembre 2024 la dimension commerciale de la dimension politique d'un futur partenariat entre ces deux blocs commerciaux. Cet « accord commercial intérimaire » (ACI) porte notamment sur le commerce des biens et services, les droits de douane, le droit d'établissement, les marchés publics, le droit de la concurrence, les droits de propriété intellectuelle, ainsi qu’un mécanisme de règlement des différends. Dans un second temps serait adopté un accord de « partenariat UE-Mercosur » de nature politique, à cheval sur les compétences de l’Union et les compétences étatiques. Ce second accord devrait, en principe, être adopté à l’unanimité des 27 ministres des affaires étrangères et être approuvé par le Parlement européen ainsi que par les parlements des 27 Etats membres.
Cette scission a eu pour effet de rattacher l’ACI à la compétence exclusive de l’Union en matière de commerce extérieur (article 207 TFUE), ce qui permet au Conseil de l’UE, tout d’abord, de signer, et, ensuite, de conclure l’ACI à la majorité qualifiée, moyennant l’approbation du Parlement européen. Ainsi, dans ce domaine exclusivement commercial, la France n’est-elle pas en mesure de former, à elle seule, une minorité de blocage. Par ailleurs, la décision de réserver aux seules institutions européennes la conclusion de cet accord commercial prive les assemblées législatives des 27 Etats membres de leur pouvoir de ratification.
A ce stade, on éprouve du mal à démêler l’écheveau dans la mesure où la procédure de négociation et de conclusion des traités de l’Union constitue le pont aux ânes des étudiants de droit. Sur l’impulsion de la présidence chypriote du Conseil des ministres de l’Union, l’ACI a été signé, ce vendredi 9 janvier 2026, par les ambassadeurs de l'UE réunis au sein du COREPER 2 (Comité des représentants permanents), à l’exception de plusieurs ambassadeurs (France, Hongrie, Irlande, …), un acte prévoyant la signature et de l’application provisoire d’un accord commercial intérimaire (ACI) entre l’UE et le Mercosur. Il s’agit là d’un acte préparatoire, dans la mesure où seul le Conseil de l'UE pourra accorder un mandat à la Commission européenne pour signer ledit accord au Paraguay. Il reviendra donc, par la suite, au Conseil rassemblant les 27 ministres d’autoriser la Commission européenne à signer l’accord à Asunción au Paraguay.
D'une manière assez cavalière, la présidence chypriote a convaincu la majorité des Etats de faire entrer provisoirement en vigueur cet accord dès sa signature à Asunción. Ainsi, l’ACI pourrait rapidement entraîner l’abaissement de certains droits de douane. Inédit de par son accouchement au forceps, l’accord provisoire l’est aussi par sa forme. Avant qu’il produise ses effets, l’ACI - après avoir été signé - devra être approuvé par le Parlement européen, sans possibilité d'amendements. Or, la présidence chypriote a court-circuité l’assemblée parlementaire européenne en faisant entrer provisoirement l’accord, sans avoir obtenu le feu vert du Parlement.
Au mois de novembre dernier, un groupe de 145 députés européens a tenté d’allumer des contre-feux. Ces derniers ont demandé à leur assemblée parlementaire de solliciter l’avis de la Cour de justice de l'UE quant à la compatibilité de l’ACI avec une série de principes généraux du droit de l’UE. Une telle demande nous paraît judicieuse dans la mesure où l’accord envisagé soulève son lot de problèmes juridiques. En séparant le volet commercial du volet politique, la Commission européenne s’est écartée du mandat du Conseil des ministres. On se souviendra qu’en 1999 la Commission avait été chargée de négocier la conclusion d'un accord unique d'association avec le Mercosur (article 217 TFUE), ce qu’elle n’a pas fait. Cette procédure avantageait chaque Etat membre, dans la mesure où elle requiert l’unanimité et non pas la majorité qualifiée au sein du Conseil.
C’est notamment là que le nœud du problème se trouve. Cela étant dit, rien n’empêche le gouvernement français de solliciter un tel avis à la Cour, malgré l’entrée en vigueur provisoire du traité commercial. Au demeurant, la Belgique l’a fait à propos de la compatibilité avec la Charte des droits fondamentaux de l’Union du chapitre relatif au règlement en matière d’investissement du traité commercial UE–Canada. Lors de sa prochaine session plénière à Strasbourg, le Parlement européen devrait se prononcer sur une éventuelle saisine de la Cour de justice de l'UE.
Tant que la Cour ne se sera pas prononcée, le Conseil ne pourra conclure l’ACI. Il ne s’agit pas d’un combat d’arrière-garde ; cette saisine permettrait aux institutions d’avoir suffisamment de temps pour améliorer le mécanisme de sauvegarde pour les produits agricoles, qui en l’état actuel laisse à désirer.