Les dernières tensions géopolitiques ayant récemment déstabilisé l’Union européenne ont conduit la Commission européenne à accélérer ses négociations avec différents partenaires commerciaux, notamment avec le groupe des Etats du Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay et Paraguay). On se souviendra que la Communauté européenne (entretemps devenue l’ « Union européenne ») avait entamé dès 1999 des négociations en vue de conclure un partenariat avec ces pays. Après 25 ans de pourparlers, les protagonistes espéraient voir le bout du tunnel en franchissant l’étape d’un accord commercial intérimaire UE-Mercosur (ACI), qui permettrait à terme de déboucher sur un partenariat définitif.
Ce processus n’a pas été un long fleuve tranquille, en raison des contestations de la part de plusieurs Etats ainsi que des agriculteurs. D’abord portées par la société civile, ces oppositions ont désormais pris un tournant institutionnel. En effet, ce 21 janvier une majorité d’eurodéputés (334 votes en faveur, 324 contre, 11 abstentions) a voté en faveur d’une saisine de la Cour de justice de l’UE (CJUE) en vue d’obtenir un avis juridique. Ainsi, l’ACI se trouve-t-il dans l’œil du cyclone.
Les traités fondateurs de l’Union accordent notamment au Parlement européen le droit de saisir la CJUE afin qu’elle rende un avis préalable à la conclusion d’un traité international ; c’est cette procédure prévue parl 'article 218, §11 TFUE que le Parlement vient d’activer. Que l’on ne s’y trompe pas, il ne s’agit pas ici d’un simple avis consultatif : la CJUE sera appelée à vérifier la compatibilité de l’ACI avec des obligations supérieures du droit de l’Union européenne. Un accord international conclu par l’Union doit en effet se conformer aux dispositions fondamentales de ses traités, dont la CJUE est l’ultime interprète. Cette juridiction suprême devra notamment se prononcer sur le respect de diverses dispositions fondatrices, dont le principe de précaution en matière de santé et d’environnement.
Une telle procédure préventive présente le mérite d’assurer le respect du droit interne de l’UE ; elle permet, par ailleurs, dans l’ordre juridique international, d’éviter de l’engager vis-à-vis de ses partenaires sud-américains à des clauses qu’elle ne pourrait respecter par la suite. Même si la Cour n’est que rarement saisie pour rendre des avis, cette procédure revêt une importance capitale car si elle conclut que l’ACI ne respecte pas les traité européens, cet accord commercial ne pourra entrer en vigueur.
La Cour sera amenée à trancher un point extrêmement délicat s’agissant de la répartition des compétences externes entre États membres et UE : s’agit-il d’un accord purement commercial ou d’un accord plus large, dit d’ « association » ? On se souviendra que la France et la Pologne ont soutenu qu’en raison du mandat de 1999 la Commission européenne aurait dû proposer un projet d’accord d’association, lequel implique un vote unanime au sein du Conseil de l’UE. Le mandat initial du Conseil portait en effet sur un éventail de politiques plus larges que le seul commerce. Un tel accord d’association aurait requis l’unanimité des 27, ce qui aurait permis à la France d’opposer son veto. La Commission européenne s’est toutefois engagée sur une autre voie procédurale. Le 6 décembre 2024, elle a rattaché le projet d’accord à la politique commerciale commune de l’Union, ce qui implique le recours à une procédure de majorité qualifiée, évinçant de la sorte un vote à l’unanimité des Etats membres. La Cour devra en tout cas trancher ce nœud gordien.
À cela s’ajoute la question problématique de l’application provisoire de l’ACI. Ce traité a été signé à Bruxelles, le 9 janvier 2026, par les représentants permanents des Etats de l’UE (Coreper 2), malgré l’opposition des ambassadeurs français, irlandais, polonais et hongrois. Forte de cette décision, la Commission, représentée par sa présidente Mme von der Leyen, a « signé » en grande pompe à Asunción au Paraguay, le samedi 17 janvier, l’ACI. Cette initiative aurait dû en principe conduire à l’application provisoire de cet accord, alors même que le Parlement européen n’a pas encore donné son approbation. Or, seul les ministres compétents réunis au sein du Conseil – et non pas le Coreper 2 – aurait pu donner à la Commission ce mandat. Étant donné que la seule institution reconnue par les traités - le Conseil - n’a pris de décision en ce sens, la signature apposée au projet d’ACI par la présidente de l’exécutif communautaire à Asunción ne peut, au regard du droit européen, produire d’effets juridiques à ce stade.
Au-delà des controverses juridiques, de nombreuses questions pratiques se posent dans l’immédiat. Les agriculteurs doivent-ils s’attendre à ce que les droits de douane en faveur des produits agricoles sud-américains soient immédiatement abaissés ou non ? D’une part, l’ACI ne produit pas encore d’effets provisoires et, d’autre part, l’abaissement des droits de douane implique juridiquement l’intervention à la fois du Conseil et du Parlement européen. Ce dernier sera réticent à modifier les droits de tels droits tant que la Cour ne se sera pas prononcée sur sa demande d’avis.
Conclusion de l’histoire : la précipitation est mauvaise conseillère.