Face au risque sanitaire en prison, une politique de libérations à plusieurs vitesses

Dès le début de la crise, la résorption de la surpopulation carcérale aurait dû être érigée en priorité absolue par les autorités. Mais les directives gouvernementales ont tardé à arriver. Surtout, elles se sont révélées bien insuffisantes.

Finalement, c’est essentiellement de la volonté et des efforts des magistrats – variables d’une juridiction à l’autre – qu’a dépendu la baisse de la surpopulation carcérale. Mais si certaines prisons ont vu leur taux de détention baisser drastiquement, d’autres restent dangereusement surpeuplées...

Par Charline Becker, de l’Observatoire international des prisons-section française.

« Le Covid-19 a fait son apparition à Brest. Heureusement, les JAP sont réactifs face à cette crise sanitaire et semblent examiner systématiquement la situation des détenus en fin de peine », témoignait un avocat le 30 mars 2020. Depuis le début de l’épidémie, un certain consensus autour de la nécessité de réduire en urgence la surpopulation carcérale semble avoir émergé au sein du monde judiciaire. Consensus ? Pas tout à fait. « Nous ne sommes pas du tout dans cette optique-là », indiquait le 17 mars la garde des Sceaux à la presse1. Face aux appels unanimes des organisations nationales et internationales, et face également à certains magistrats qui avaient déjà pris les devants, la Chancellerie a cependant dû faire marche arrière. Le gouvernement a ainsi promulgué le 25 mars une ordonnance portant notamment sur la libération de certaines personnes en fin de peine. Depuis le début de la crise, 6 000 personnes ont donc pu quitter les prisons dans ce cadre. Couplé à une baisse des incarcérations, les prisons françaises hébergent aujourd’hui près de 10 000 détenus de moins qu’il y a un mois. Une décroissance historique, qui ne s’est pas effectuée sans heurts ni disparités.

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Des directives tardives et insuffisantes

À l’annonce du confinement le 17 mars, certains services ont aussitôt pris les devants – chacun à sa manière, mais mus par la même urgence : arriver à réduire la population carcérale afin de limiter les dégâts. Aux Baumettes, le juge de l’application des peines (JAP) prend attache avec les services d’insertion et de probation pour identifier les reliquats de peine inférieurs à six mois et les personnes susceptibles de basculer en libération conditionnelle. Idem à Lille. Au cours de discussions informelles entre JAP, la proposition émerge d’utiliser le seuil de six mois qui figure dans la réforme pénale entrée en vigueur 24 mars. « L’idée, c’était de pouvoir prendre des dispositions assez rapides et efficaces. On a envisagé ces mesures, qu’on a ensuite essayé de décliner chacun sur nos territoires respectifs », explique l’un d’eux. À Roanne, dès le 18 mars, le JAP décide d’examiner hors-débat (voir encadré) la situation des personnes ayant exécuté la moitié de leur peine et pouvant justifier, entre autres2, de problèmes de santé pour elles-mêmes ou leurs proches. Dans la plupart des cas, ces politiques sont menées conjointement avec le parquet, sans l’accord duquel aucun aménagement hors-débat ne peut être prononcé. Pour faire face à l’urgence, certaines juridictions multiplient les commissions de l’application des peines (CAP) : « À Luynes, nous avions une CAP mensuelle dédiée aux libérations sous contrainte (LSC), et on est passé à une par semaine. On y examine notamment les LSC et les remises de peine, en accordant des quantums plus importants que ceux qu’on accorde habituellement », explique Benoît Vandermaesen, JAP à Aix-en-Provence. Mais ces pratiques sont loin d’être généralisées. À l’opposé de cette tendance, certains services de l’application des peines ont ainsi complétement stoppé leurs activités. « Certaines juridictions, qui n’avaient absolument pas pris la mesure de la gravité de la situation, avaient figé leurs activités » explique Cécile Dangles, présidente de l’Association nationale des juges de l’application des peines (ANJAP).

Les directives viendront finalement le 25 mars par le biais d’une ordonnance de politique pénale, complétée par une circulaire d’application le surlendemain. Une arrivée salutaire : « Avec les ordonnances, toutes les juridictions ont bien été obligées de s’y mettre, y compris celles qui étaient les moins impliquées. Et là, ça bouge plus, sur tout le territoire » explique la présidente de l’ANJAP, qui juge satisfaisantes les mesures prises. Une position qui ne fait pas l’unanimité : « L’ordonnance est arrivée trop tardivement » estime un magistrat, pour qui une bonne partie des mesures avaient été prises localement avant. Plus que le délai avec lequel elle a été promulguée, c’est surtout le contenu qui fait grincer des dents certains juges de l’application des peines. Le reliquat de deux mois leur semble totalement insuffisant. Pour ces juges, comme pour la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, il aurait fallu aller plus loin : en passant de deux à six mois de reliquat de peine permettant l’examen d’une demande de remise en liberté, mais surtout en prenant des mesures collectives. « Plutôt que de faire sortir au compte-gouttes par les juges de l’application des peines, on devrait multiplier les grâces individuelles, voire faire voter une loi d'amnistie. À situation exceptionnelle, mesure exceptionnelle », expliquait ainsi Adeline Hazan à France Info, le 26 mars. Quant aux remises de peine exceptionnelles (RPE), censées servir de « carotte » pour récompenser un bon comportement durant le confinement puisqu’elle ne doivent être accordées, selon la circulaire, qu’« un mois après le début de la crise sanitaire », elles sont tout simplement « sans intérêt pour agir sur la surpopulation carcérale – ce qui était l’urgence ces dernières semaines », tranche un magistrat.

Des pratiques disparates

Face à ces insuffisances, certains services, en accord avec le parquet, ont donc décidé d’ignorer la circulaire et de commencer sans attendre à appliquer les RPE. « À Marseille, on a tout de suite attiré l’attention du parquet sur la nécessité de ne pas attendre ce délai, qui est complètement inadapté, et d’intervenir tout de suite. C’était un levier très efficace et très utile », témoigne Morgan Donaz-Pernier, juge de l’application des peines. « S’il avait fallu suivre à la lettre les préconisations de la circulaire, on perdait un temps précieux, et les RPE ne faisaient sortir personne, ça pouvait être complétement contre-productif », abonde Jean-Claude Bouvier, juge de l’application des peines à Paris. Il considère au contraire les RPE comme « l’élément clé » des sorties : un outil qui, en ciblant différentes catégories de détenus, permet d’organiser plusieurs vagues de libérations. Il explique : « En appliquant immédiatement les premières RPE, ça a permis de libérer les gens, du jour au lendemain. Ensuite, cela a permis à des personnes qui étaient à trois ou quatre mois de leur fin de peine de descendre à deux mois : elles pouvaient dès lors être libérées avec une assignation à domicile. Et là maintenant, une troisième vague de RPE va permettre à certaines personnes de descendre à moins de six mois, et de rentrer dans la catégorie des reliquats qui peuvent être convertis en peine alternative à l’emprisonnement. À chaque fois on passe un pallier, c’est très intéressant. » Une pratique qui semble être suivie dans plusieurs juridictions. Selon la Direction de l’administration pénitentiaire, approximativement 1 000 RPE avaient été prononcées entre le 25 mars et le 6 avril, contre 700 assignations à résidence3. Dans certaines juridictions, comme à Marseille, ce sont les RPE qui ont été examinées en priorité, avant même les assignations à résidence – dont le nombre devrait augmenter dans les jours à venir.

Que l’on respecte à la lettre la circulaire ou que l’on s’en écarte, une composante reste cependant essentielle pour arriver à faire baisser le nombre de personnes incarcérées : une coopération efficace entre les services, et particulièrement avec les parquets. « Si vous avez un parquet qui bloque, il n’y a rien qui se fait, sauf à pouvoir organiser des débats. Donc en période de crise, c’est l’impasse », explique Jean-Claude Bouvier. Pour lui, si la prison de La Santé a vu sa population diminuer de 30 %, c’est parce qu’« on était tous d’accord – service de l’application des peines, direction de l’établissement, parquet… On a donc tout de suite été opérationnels ». Et parfois, c’est même des parquets que sont venues les bonnes surprises : « Il y a des juridictions où les magistrats du siège se sont carapatés dès le départ et où c’est le parquet qui a assuré », explique une conseillère d’insertion et de probation. « Ici, on a un procureur qui tient un discours très dur à l’extérieur, dans les médias, sur les réseaux, mais qui donne des consignes complétement contraires à ses substituts – pour lui, les gens doivent sortir. À ses yeux, le logement suffit, alors que le JAP demande sans cesse des garanties complémentaires », explique une autre conseillère d’insertion probation. Dans une troisième juridiction, lors d’une commission d’application des peines, la JAP a rejeté les sept demandes de libération conditionnelle qui lui étaient soumises. Quelques jours après, six des sept personnes ont cependant été assignées à domicile par le procureur.

Mais toutes les juridictions sont loin d’appliquer la même politique volontariste de remises en liberté. Si l’on a par exemple pu constater une diminution conséquente de la population carcérale à Paris, Marseille4 ou encore Bonneville5, certains établissements affichent des diminutions nettement moins marquées : -10 % au quartier maison d’arrêt de Moulins, -8 % à Chambéry, -2 % à Bourg-en-Bresse6… Élise Labbé, secrétaire nationale du SNEPAP-FSU, témoigne ainsi du cas d’un centre de semi-liberté où le JAP aurait, dans un premier temps, suspendu toutes les possibilités de sortir – un cas loin d’être isolé si l’on en croit les nombreux appels reçus au standard de l’OIP. En Guyane, le TGI de Cayenne – qui figurait en janvier 2020 dans le palmarès des TGI les plus sévères de France7 – a ainsi prononcé douze RPE et deux assignations à résidence, sur 656 détenus. À Chambéry, « la juge de l’application des peines a prononcé “une petite dizaine” d'aménagements de peine du fait de la situation sanitaire dans les prisons »8. À Rouen, selon deux avocats, la juge de l’application des peines et le parquet sont « très restrictifs, et ça bouge moins que dans d’autres juridictions ».

La détention provisoire oubliée

Ainsi, le flou et les incohérences des instructions ministérielles ont eu tendance à accentuer les disparités plutôt que les lisser. Surtout, elles ont laissé de côté tout un pan de la population carcérale : les personnes en détention provisoire, qui représentent pourtant 30 % des détenus. Or, vouloir résorber la surpopulation dans les prisons en ne jouant que sur les aménagements de peine – et la diminution des entrées – reste illusoire. Dans les maisons d’arrêts, qui accusent les taux de suroccupation les plus criants, les prévenus sont souvent majoritaires. Aux Baumettes par exemple, seulement 30 % des prisonniers ont le statut de condamné. « Il ne sera pas possible d’atteindre l’encellulement individuel en ne jouant que sur les aménagements de peine », admet Morgan Donaz-Pernier. Selon lui, « il y a autant de leviers à actionner pour les condamnés que pour les prévenus ».  Une option non envisagée par la Garde des Sceaux, qui s’est opposée à toute mesure générale de libération des détenus prévenus, arguant que la détention provisoire était réservée aux personnes les plus dangereuses.

Dans certaines juridictions, comme à Grenoble, des juges d’instruction ont néanmoins décidé de s’autosaisir de dossiers afin de transformer la détention provisoire en contrôle judiciaire9. « Dès le début de la crise sanitaire, chaque juge d’instruction, a, en son âme et conscience, examiné chacun de ses dossiers, et a fait la balance entre le risque sanitaire et le risque social potentiel à laisser sortir ce détenu », affirme Marion Cackel, présidente de l’association française des magistrats instructeurs. Certains se sont d’ailleurs explicitement référés au contexte sanitaire pour motiver des décisions de remise en liberté, comme cette magistrate du sud-ouest de la France : « Il convient par conséquent de faire droit à sa demande, les conditions actuelles de vie en milieu carcéral étant par ailleurs particulièrement dégradées en l’état de la crise sanitaire liée au développement du Covid-19 », écrit-elle ainsi dans un délibéré. Mais pour de nombreux prévenus ayant déposé des demandes de mise en liberté, le risque sanitaire n’aura pas été considéré comme suffisant pour justifier une remise en liberté. Au contraire même : plusieurs magistrats ont en effet justifié leur refus en arguant que le risque de contamination serait moins élevé en détention que confinés chez eux. À Bordeaux, un procureur a ainsi estimé que « la situation d’enfermement de l’intéressé [était] au contraire un moyen de le protéger de la contamination ». Même son de cloche à Versailles, où un magistrat a considéré qu’« aucun élément de la procédure ne permet[tait] d’affirmer que la situation actuelle en détention à la maison d’arrêt des femmes de Versailles serait plus dangereuse que si la détenue était libre. Qu’au contraire, des mesures particulières pour assurer la sécurité des détenus et des personnels travaillant en milieu pénitentiaire, tels la suspension des parloirs familles, ont été prises à cette fin ». À Bourg-en-Bresse, c’est une lecture stricte du principe de confinement qui a prévalu : « Il apparaît pourtant que les mesures de strict confinement imposent plutôt de ne pas quitter le lieu où l’on est actuellement confiné afin de ne pas risquer de contaminer un nouveau lieu », peut-on lire sur les motivations de rejet d’une demande de mise en liberté. À Rouen, Julia Massardier, avocate, se bat depuis des semaines pour faire libérer un prévenu, primo-délinquant, incarcéré pour un cambriolage, et dont l’état de santé est préoccupant. « J’ai un certificat médical disant que s’il attrape le virus, il a toutes les chances d’y rester, mais toutes nos demandes de mises en liberté sont rejetées », explique-t-elle.

Au total, selon la présidente de l’AFMI, du côté des prévenus, « on ne peut donc pas parler de vague de libérations comme on a pu avoir à l’autre bout de la chaîne avec les JAP – chacun a libéré à la marge ». En attestent des taux de surpopulation qui restent élevés dans certaines maisons d’arrêt : au 14 avril, les maisons d’arrêts (quartiers hommes) de Bois d’Arcy, Meaux ou encore Chambéry étaient encore sur-occupées respectivement à 151, 161 et 170 %. 

Des résistances individuelles

Non seulement l’ordonnance du 25 mars ne contient pas de mesure pour agir sur le nombre de prévenus, mais elle prévoit également de prolonger sans débat contradictoire tous les mandats de dépôt actuellement en cours Une décision qui cristallise la colère des acteurs de la justice. « Priver d’un procès pour la prolongation de cette mesure exceptionnelle [la détention provisoire] une personne innocente judiciairement, c’est vraiment pour moi une mesure autoritaire, vécue comme arbitraire et une immixtion déraisonnable de l’exécutif dans l’ordre judiciaire », tempête le pénaliste Christian Saint-Palais10. Cette atteinte au principe fondamental du contradictoire, sans précédent jusqu’à présent, a conduit la quasi-totalité des organisations syndicales d’avocats à contester cette mesure auprès du Conseil d’État – un recours rejeté sans même avoir été audiencé. Mais la circulaire a également entraîné une vague de protestations parmi les magistrats. Aussi, certaines juridictions ont décidé de passer outre, et de continuer à tenir des débats contradictoires sur la prolongation ou non des mandats de dépôts. C’est par exemple le cas à Créteil, Boulogne, Nice, Nantes, Mulhouse – pourtant en plein cœur de l’épidémie. Une résistance expliquée par le caractère attentatoire aux droits des prévenus de la circulaire ? Pour l’AFMI, cette circulaire « semble en tout cas aller au-delà de ce qui est prévu par l’ordonnance et induit de plus des inégalités entre les prévenus. Certaines juridictions décident d’appliquer la circulaire, d’autres non. Il y en a qui ne sont pas d’accord au sein du même service, il y a certains juges d’instruction qui ne veulent pas appliquer la circulaire mais les juges des libertés et de la détention (JLD) du même tribunal décident de l’appliquer, et annulent donc les débats alors même qu’ils ont été saisis par un juge d’instruction », poursuit Marion Cackel. Il règne donc autour la détention provisoire un certain flou artistique et les magistrats attendent de la Cour de cassation qu’elle dissipe les incertitudes dans ses futurs arrêts. À Épinal, contre l’avis du parquet, un JLD a considéré illégale la prolongation automatique de la détention d’un prévenu qui avait eu lieu le 31 mars. Et a donc libéré le prévenu, motivant ainsi sa décision : « Les titres de détention provisoire ne sauraient être prolongés de plein droit, sauf à violer les principes fondamentaux que sont le droit à un procès équitable, le droit d’accéder à un juge et le respect des droits de la défense. » Une décision unique, qui risque de ne pas être du goût du tous.

Finalement, tant au niveau de l’instruction que de l’aménagement des peines, c’est en partie parce que des juges ont décidé de « s’asseoir sur la circulaire », comme le formulait un magistrat, que l’on a pu aboutir à cette décroissance carcérale historique, dont on espère qu’elle laissera des traces. Mais si cette espérance est partagée par tous les acteurs de la justice interrogés, peu sont optimistes quant à la continuité de cette tendance une fois la crise passée. « Je crains quand même que la nature reprenne son flot habituel et que le parquet ne ré-adopte un positionnement plus conforme à sa tradition », explique Benoît Vandermaesen. « On a beau avoir des politiques d’aménagement de peines très actives, très dynamiques, tant que les flux d’entrées ne se tarissent pas, on ne fait que vider à la petite cuillère des tonneaux qui se remplissent toujours plus vite », résume ainsi Morgan Donaz-Pernier. En clair, sans une réflexion pénale globale pour sortir enfin du prisme de l’enfermement comme unique sanction, pas de décroissance carcérale sur le long terme en vue.


Aménagement des peines : les principales mesures de l’ordonnance du 25 mars

L’ordonnance du 25 mars a, de manière générale, favorisé l’usage du hors-débat pour les aménagements de peine : alors que d’ordinaire, leur octroi fait l’objet de discussions en commission de l’application de peines11 (CAP), réductions de peine et libérations sous contraintes (entre autres) peuvent, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, être accordées par le juge de l’application des peines sans consultation de la CAP, mais uniquement en cas d’avis favorable du parquet.

L’ordonnance créé également trois dispositifs spécifiques :

  • Une première mesure consiste à permettre la sortie anticipée de détenus « condamnés à une peine inférieure ou égale à 5 ans ayant deux mois ou moins de détention à subir ». Cet aménagement permet aux personnes ayant un reliquat de peine de deux mois ou moins d’exécuter à domicile la fin de leur peine. Il prend la forme d’une assignation à résidence, prononcée par le procureur de la République. En sont exclues les personnes condamnées pour des faits criminels, des faits de terrorisme, des infractions commises au sein du couple ou les détenus ayant participé à « une action collective de nature à compromettre la sécurité des établissements ou à en perturber l’ordre ».
  • L’ordonnance prévoit également des réductions supplémentaires de peine d’un quantum maximum de deux mois, prononcées quant à elles par un juge de l’application des peines (avec les mêmes exclusions). La circulaire précise que « ces remises de peines ne sauraient être accordées dès le début de la crise de sanitaire » et incite les juges à respecter un délai d’un mois après le début de la crise sanitaire avant de commencer à les examiner, afin de pouvoir juger du bon comportement des personnes durant la crise. La procédure d’octroi de cette mesure est également simplifiée : lorsque le procureur de la République émet un avis favorable, le JAP n’est pas tenu de consulter la CAP. Lorsque le procureur de la République émet un avis défavorable sur la mesure, le JAP doit, avant de statuer, recueillir les avis écrits des membres de la CAP.
  • L’ordonnance permet également au juge de l’application des peines d’aménager le reliquat de six mois ou moins d’une peine d’emprisonnement. Le JAP peut convertir cette fin de peine en une peine de travail d’intérêt général, en une peine de détention à domicile sous surveillance électronique, en une peine de jours-amende, ou en un emprisonnement assorti d'un sursis probatoire renforcé.

[1] 20 Minutes, 17 mars 2020.
[2] Le comportement irréprochable et le logement stable et vérifié faisaient également partie des critères, selon la note distribuée en détention le 18 mars.
[3] Selon les explications apportées par la DAP aux principales organisations syndicales.
[4] Cette dernière est passée d’un taux d’occupation de 170 % au début du confinement à 144 % au 16 avril 2020.
[5] Baisse de 25 % de la population carcérale entre le 17 mars et le 16 avril 2020.
[6] Ces taux d’occupation indiquent la population carcérale à un moment précis, et non pas le nombre de sorties. Les sorties peuvent être nombreuses, mais pondérées par un nombre important d’entrée en prison : le taux d’occupation ne baisse alors pas, ou peu.
[7] Outre-mer la 1ère, 22 janvier 2020.
[8] AFP, 8 avril 2020.
[9] L’Obs, 24 mars 2020.
[10] Entretien avec l’OIP-SF, 10 avril 2020.
[11] Composée du juge de l’application des peines, du procureur, du chef d'établissement, ainsi que de membres du personnel de surveillance et du service pénitentiaire d'insertion et de probation.

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