Le champ de bataille de la réforme de l’assurance chômage

Qu'est-ce que l'assurance chômage ? Pourquoi une réforme est mise en oeuvre actuellement ? Une revue de presse en plein champ de bataille. « Toute réforme de la protection sociale, de son financement comme de sa gouvernance, devrait être orientée vers trois objectifs cumulatifs : la simplicité, la solidarité et la soutenabilité. » Bruno LASSERRE, Vice-Président du Conseil d’Etat depuis 2018.

Temps de lecture : 8 minutes

Qu’est-ce que l’assurance chômage ?

Selon l’Unédic, l’assurance chômage est « une allocation en cas de perte d’emploi » dont l’utilité sociale est d’être « un stabilisateur économique et social »

« L’Unédic est dirigée par un Conseil d’administration et un Bureau. Formées d’un nombre égal de représentants des salariés et des employeurs, ces instances paritaires gèrent le régime d’assurance chômage et font fonctionner l’Unédic. S’y ajoutent deux commissions chargées de garantir la rigueur de la gestion. »

L’Unédic pilote notamment l’indemnisation et évalue les dispositifs de l’assurance chômage. Sa mission principale est la gestion du régime de l’assurance chômage.

« L’Assurance chômage est une assurance obligatoire à laquelle cotisent tous les employeurs du privé ainsi que certains du public, pour protéger leurs salariés lorsqu'ils perdent leur emploi. » (Unédic)

Utilité sociale de l'Assurance Chômage © Unedic Utilité sociale de l'Assurance Chômage © Unedic

 sourcehttps://www.unedic.org/a-propos/quest-ce-que-lassurance-chomage 

Selon la République Française, « L’assurance chômage est un système de protection sociale qui a une double mission : indemniser les chômeurs et favoriser leur retour à l’emploi. »

« En cas de chômage, et s’il remplit certaines conditions, le chômeur reçoit un revenu de substitution qui est fonction du salaire de son ancien emploi (et donc de ses cotisations). Le rapport entre l’indemnisation et le salaire perdu est toutefois plus élevé pour les bas revenus. On peut donc dire que l’assurance chômage répond à une logique à la fois assurantielle et redistributive. 

source : https://www.vie-publique.fr/fiches/37975-definition-de-lassurance-chomage

Pourquoi cette réforme est mise en oeuvre par le gouvernement ?

But affiché de la réforme et moyens mis en oeuvre.

Cette réforme porte notamment sur la révision pour les salariés du régime général du mode de calcul du salaire journalier de référence (SJR), la création d’un bonus malus à l’égard des entreprises pour contrer le recours abusif aux contrats courts et une dégressivité de l'allocation pour les anciens salariés les mieux payés à compter du 1er juillet 2021.

Les critiques des syndicats portent davantage sur la révision du mode de calcul du SJR que sur la création d’un bonus-malus et la dégressivité de l’allocation. De concert avec l’Unédic, économistes et chercheurs pointent des inégalités de traitement entre salariés.

En effet le nouveau mode de calcul proposé par le gouvernement fait apparaitre des variations d’indemnisation entre salariés ayant travaillés une même durée sur une période d’emploi continue ou une période d’emploi fractionnée.

Un décret du 30 mars 2021 est venu corriger ce mode de calcul. Mathieu Grégoire, chercheur au CNRS s’est demandé si : « Le décret du 30 mars 2021 [parvenait] à limiter les inégalités de traitement dénoncées par le Conseil d’Etat ? ».

A la suite d’une présentation en conférence de presse le 03 mai 2021, le chercheur du laboratoire IDHES (Institutions et Dynamiques Historiques de l'Economie et de la Société) est catégorique, des inégalités de traitement entre salariés subsistent et plus encore : « Les mécanismes à l’œuvre sont amplifiés avec des salaires plus élevés et les inégalités de traitement plus importantes encore. »  

powerpoint de la présentation : http://onala.free.fr/gregoire521.pdf  

Du côté du Ministère du travail, Elisabeth Borne affirme à Libération :

« Quand j’ai été alertée sur le fait que des personnes qui avaient des congés maladie ou maternité ou qui avaient été placées en activité partielle pouvaient être pénalisées par les nouvelles règles, j’ai demandé immédiatement à mes services de corriger cet effet, se défend la ministre du Travail dans le Parisien. Personne ne sera pénalisé, une solution a été trouvée, qui est extrêmement protectrice pour le demandeur d’emploi. » (Libération, 14 mai 2021)

source : https://www.liberation.fr/economie/social/assurance-chomage-lunedic-doute-de-la-legalite-de-la-reforme-20210514_7LWFNIXVGFCYHELYRRM53AXWDI/

L’Unédic publie un rapport début mai pour évaluer l’impact de la réforme sur les salariés :

« Un rapport de l’Unédic sur la réforme de l’assurance-chômage, publié début mai, a suscité de nombreuses réactions. Cette étude d’impact, réalisée à la demande de la CGT, sur l’indemnisation des personnes qui peuvent cumuler un salaire et une allocation, montre qu’à temps de travail et à salaire égaux, l’indemnité journalière touchée pourrait varier entre les allocataires, avec des écarts de près de un à cinquante » (Le Monde, 18/05/2021)

source :  https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2021/05/18/des-ecarts-de-1-a-47-selon-les-beneficiaires-la-reforme-de-l-assurance-chomage-en-six-questions_6080628_4355770.html

Selon les Décodeurs du Monde, la réforme de l’assurance chômage « prévue pour 2019 et reportée en raison de la crise sanitaire » avait pour objectif de « réaliser des économies et de lutter contre la précarité » :

« D’abord prévue pour 2019, la réforme de l’assurance-chômage, qui était un des engagements du président Emmanuel Macron, a été reportée en raison de la crise sanitaire. Présentée en juin 2019 par le gouvernement, elle avait pour objectif de réaliser des économies et de lutter contre la précarité, en limitant le recours aux contrats courts et en ouvrant le droit au chômage aux salariés démissionnaires souhaitant monter un projet ainsi qu’aux indépendants.

Elle prévoit plusieurs mesures qui permettraient de réaliser une économie de 2,3 milliards d’euros."

source : https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2021/05/18/des-ecarts-de-1-a-47-selon-les-beneficiaires-la-reforme-de-l-assurance-chomage-en-six-questions_6080628_4355770.html

Une revue de presse en plein champ de bataille de la réforme de l'assurance-chômage. 

Les économistes atterrés publient en avril 2021 une note intitulée « Quand le gouvernement défait l’assurance-chômage » dont voici ici le résumé :

“Malgré l’opposition des syndicats, malgré la situation dégradée et incertaine de l’emploi, malgré l’annulation partielle d’une première version par le Conseil d’État, le gouvernement maintient une réforme de l’assurance-chômage, conforme aux exigences des instances européennes. Le déséquilibre financier de l’Unedic induit par les crises économiques est un prétexte pour réduire les prestations et étatiser l’Unedic au détriment du paritarisme. La réforme rendra plus difficile l’ouverture des droits et réduira fortement et arbitrairement les allocations des salariés précaires. Les mesures contre les contrats courts sont insignifiantes. L’assurance chômage devrait être gouvernée par les syndicats ; toutes les personnes à la recherche d’un emploi devraient être indemnisées.” 

https://atterres.org/qui-sommes-nous  

source : http://www.atterres.org/sites/default/files/Note%20EA%20Re%CC%81forme%20allocation%20cho%CC%82mage.pdf 

Le journal l’Opinion résume ici les faits en date du 17 mai 2021 :

« Les Faits - "Le 12 mai Elisabeth Borne, ministre du Travail, transmet aux partenaires sociaux une nouvelle version du décret sur les futures règles d’assurance chômage. Le même jour, l’Unedic souligne les risques d’illégalité de ce texte. Dans la semaine du 17 mai, plusieurs syndicats vont déposer des référés suspension et des recours sur le fond devant le Conseil d’Etat contre la réforme. Dans une tribune (Le Monde du 13 mai), Laurent Berger (CFDT), Philippe Martinez (CGT) et plusieurs responsables d’associations s’élèvent contre le projet. Parallèlement, des concertations vont commencer entre le cabinet du Travail et les partenaires sociaux sur la gouvernance de l’assurance chômage. »

source : https://www.lopinion.fr/edition/economie/assurance-chomage-reforme-maudite-244418 

L’Unédic doute de la légalité de la réforme :

« Selon l'Unédic, jusque 1,15 million de personnes qui ouvriront des droits dans l'année suivant le 1er juillet toucheraient une allocation mensuelle plus faible de 17% en moyenne, même si elle pourrait être compensée en partie par des prestations de solidarité type prime d'activité.

Les syndicats ont mis en lumière que la réforme du SJR allait abaisser le plafond du cumul chômage-salaire (50% du milliard d'économies attendu par an), accentuer des inégalités par exemple pour les personnes ayant été en chômage partiel ou en congé maternité (que le ministère a promis de corriger), voire simplement en fonction de la date d'un contrat de travail. » (La Tribune, 15/05/2021)

source : https://www.latribune.fr/economie/france/assurance-chomage-le-mode-de-calcul-au-coeur-de-la-contestation-884670.html

Selon Bruno Coquet, chercheur associé au département Analyse et prévision de L’OFCE, spécialiste des questions du marché du Travail, de l’assurance chômage et de l’économie européenne :  

« Pour M. Coquet, […] "l'assurance chômage est un château de cartes dont on ne peut bouger une carte (le SJR) isolément des autres (conditions d'éligibilité, durée des droits, taux de remplacement, règles de cumul…) »

https://www.latribune.fr/economie/france/assurance-chomage-le-mode-de-calcul-au-coeur-de-la-contestation-884670.html

Reconnaissant un problème dans le calcul des allocations Elisabeth Borne rédige un nouveau décret transmis le 12 mai 2021 :

"Pour pallier les inégalités relevées, le ministère du travail a transmis mercredi 12 mai aux partenaires sociaux un nouveau projet de décret censé les corriger. Le texte prévoit de reconstituer un « salaire fictif » calculé comme si le salarié avait constamment perçu sa rémunération normale, et non l’indemnisation souvent plus faible versée dans le cadre de sa période d’inactivité. »

source : https://www.la-croix.com/Economie/Assurance-chomage-reforme-2021-05-13-1201155573

Selon l’Unédic « Grâce à cette correction [décret du 12 mai 2021], “la rupture d'égalité entre allocataires, selon qu'ils ont connu ou non de telles périodes, n'a plus lieu” »

« L’idée est de reconstituer un “salaire fictif”, qui sera intégré au SJR pour les salariés ayant connu une ou plusieurs périodes de chômage partiel, d’arrêt maladie, de congé maternité/paternité/adoption, de congé de proche aidant ou encore de mi-temps thérapeutique. Ce salaire fictif sera fixé sur la base du salaire moyen (hors primes) perçu par le salarié au titre du contrat de travail au cours duquel intervient la période d’inactivité. »

“Il n'est donc plus procédé à une neutralisation mais à une intégration du salaire reconstitué. L'objectif est donc de retenir le salaire normal du contrat de travail, se rapprochant de ce qui aurait été versé en l'absence d'un de ces événements”, explique l'Unédic dans une note d'analyse de ce projet de décret rectificatif, que Capital a pu consulter. Grâce à cette correction, “la rupture d'égalité entre allocataires, selon qu'ils ont connu ou non de telles périodes, n'a plus lieu”, ajoute l'organisme qui gère l'assurance chômage. » (Capital, 12/05/2021)

sourcehttps://www.capital.fr/votre-carriere/reforme-de-lassurance-chomage-la-correction-du-gouvernement-pour-eviter-de-penaliser-certains-allocataires-1403038

Néanmoins l’Unédic pointe un risque juridique, celui de la création d’un salaire fictif :

« L’Unédic alerte toutefois sur un point : un problème juridique pourrait se poser. Le code du travail prévoit en effet que l'allocation chômage soit établie sur la base des rémunérations réellement perçues par le demandeur d'emploi. Ce qui ne serait pas le cas avec le salaire fictif prévu par le ministère du Travail. » (Capital, 12/05/2021)

Le dit décret du 12 mai 2021 n’est pas encore publié sur Légifrance.

Sachant que le décret correctif précédent (celui du 30 mars 2021) poursuivait selon le Ministère du Travail  « un double objectif » je cite :

  • « lutter contre la précarité liée à la hausse des contrats courts (le nombre de CDD de moins d’1 mois a augmenté de 250% en 10 ans, alors que l’activité n’a augmenté que de 15%) 
  • supprimer des injustices dans le mode d’indemnisation »

La vigilance reste de mise quant à l’entrée en vigueur et l’application de cette réforme.

Le Conseil d’État avait censuré la version initiale de cette réforme :

« Du fait des règles qui ont été retenues, le montant du salaire journalier de référence peut désormais, pour un même nombre d'heures de travail, varier du simple au quadruple en fonction de la répartition des périodes d'emploi au cours de la période de référence d'affiliation de 24 mois. Il en résulte (...) une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard du motif d'intérêt général poursuivi. Dès lors, les dispositions de l'article 13 du règlement d'assurance chômage annexé au décret attaqué portent atteinte au principe d’égalité. » (Alternatives Économiques, 25/05/2021)

source : https://blogs.alternatives-economiques.fr/carbonnier/2021/05/26/precariser-toujours-plus-la-main-d-oeuvre

Le décret n° 2021-346 du 30 mars 2021 a été publié au Journal officiel du 31 mars, soit 1 jour après son enregistrement. Il est donc opposable.

Aujourd’hui, soit le 1er juin 2021, le décret du 12 mai 2021 n’est toujours pas publié au Journal Officiel et donc indisponible à la lecture sur Legifrance.

Ce deuxième décret n’est pas encore publié car il va être rediscuté à l’Assemblée Nationale à la demande de la France Insoumise vendredi 18 juin dans l’après-midi dans le cadre d’un débat sur la politique de l’emploi et la réforme de l’assurance chômage.

source : https://www2.assemblee-nationale.fr/15/la-conference-des-presidents/releve-de-conclusions/reunion-du-mardi-25-mai-2021

Le Conseil d’Etat quant à lui dispose d’un mois à partir de la date du dépôt du recours pour examiner la légalité de l’action publique, dans le cas présent la légalité du décret du 30 mars 2021. Il rendra son verdict le 10 juin 2021.

« Les quatre recours ont pour objectif dans un premier temps d'obtenir la suspension du décret du 31 mars et empêcher ainsi l'entrée en vigueur de la réforme le 1er juillet, avant un jugement de fond dont les syndicats espèrent qu'il annule a minima l'un des piliers de la réforme : la révision de la formule du salaire journalier de référence (SJR) qui sert de base au calcul de l'allocation.

Ce ne serait pas la première fois. La CGT a déjà obtenu de la plus haute juridiction administrative l'annulation de la règle de calcul du SJR contenue dans la version initiale de la réforme car jugée discriminatoire. »

source : https://www.lesechos.fr/economie-france/social/assurance-chomage-le-soutien-surprise-de-lex-ministre-du-travail-aux-syndicats-1316654

Enfin voici quelques propos tenus par Bruno Lasserre, Vice-Président du Conseil d’Etat depuis 2018 en ouverture d’un colloque ayant eu lieu en février 2021 dont le thème était : « Gouvernance et financement de la protection sociale ».

« toute réforme de la protection sociale, de son financement comme de sa gouvernance, devrait être orientée vers trois objectifs cumulatifs : la simplicité, la solidarité et la soutenabilité. » 

« Ne pas, comme le déplorait en son temps Jean-Jacques Dupeyroux, « mouliné du droit avec acharnement – parfois de façon extravagante » en multipliant « indéfiniment les nouvelles instances, [en] horloge[ant] les mécanismes, les rouages, les engrenages les plus sophistiquées », sans jamais « se soucier de la compréhension que pourraient prendre, de ces labyrinthes, les usagers du service public ». Car la simplicité et la lisibilité de notre système de protection sociale sont à la fois un enjeu démocratique et la clé de l’efficacité des arbitrages collectifs qu’il suppose. »

source : https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/gouvernance-et-financement-de-la-protection-sociale-par-bruno-lasserre-vice-president-du-conseil-d-etat#a8  

Pour approfondir  :

Quand le gouvernement défait l’assurance chômage http://www.atterres.org/sites/default/files/Note%20EA%20Re%CC%81forme%20allocation%20cho%CC%82mage.pdf 

Présentation : Décret du 30 mars 2021 sur l’assurance chômage : Les inégalités de traitement sont-elles corrigées ? (MATHIEU GREGOIRE, 3 MAI 2021)  http://onala.free.fr/gregoire521.pdf

La crise du Covid-19 a « démultiplié » la pauvreté en France (LIBÉRATION, 13 MAI 2021) https://www.liberation.fr/economie/social/la-crise-du-covid-19-a-demultiplie-la-pauvrete-en-france-20210513_3Z37YJZSRRFQFOIO52EXVFVXFE/

Bruno Coquet : « Il faut remettre l’assurance chômage d’aplomb sur des bases saines » (ALTERNATIVES ÉCONOMIQUES, 18 FÉVRIER 2021) https://www.alternatives-economiques.fr/bruno-coquet-faut-remettre-lassurance-chomage-daplomb-b/00095540

Entretien : « La crise empêche les gens de sortir de la pauvreté et fait plonger ceux qui étaient sur une pente descendante » (ALTERNATIVES ÉCONOMIQUES, 15 MAI 2021)  https://www.alternatives-economiques.fr/crise-empeche-gens-de-sortir-de-pauvrete-plonger/00099051 

Dossier : perspectives post-covid “Pauvreté : l’aggravation devrait être pour demain” (JULIEN DAMON, MARS-AVRIL 2021)  http://eclairs.fr/wp-content/uploads/2021/05/2021RDSSDamonPauvreteAvenir.pdf

Un petit fil de l’histoire du chômage (GILLES RAVEAUD)  http://onala.free.fr/raveaud521.pdf  

Chômage, mirages, naufrages - #DATAGUEULE 90 (DATAGUEULE, 14 JUIN 2019) https://youtu.be/Jlv2pN8_8SI 

Pour aller encore plus loin : 

https://www.lemonde.fr/idees/article/2021/05/25/aucune-etude-n-a-jamais-etabli-de-lien-de-causalite-entre-assurance-chomage-et-explosion-des-contrats-courts_6081357_3232.html  

https://blogs.alternatives-economiques.fr/carbonnier/2021/05/26/precariser-toujours-plus-la-main-d-oeuvre 

https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2021/05/18/des-ecarts-de-1-a-47-selon-les-beneficiaires-la-reforme-de-l-assurance-chomage-en-six-questions_6080628_4355770.html  

https://www.francetvinfo.fr/replay-radio/le-decryptage-eco/le-decryptage-eco-reforme-de-l-assurance-chomage-la-fronde-prend-de-l-ampleur_4619455.html  

https://www.alternatives-economiques.fr/temporaire/00099138  

https://www.alternatives-economiques.fr/chomage-stagne-dure-plus-longtemps/00098919  

 

 

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