Pas de printemps pour les « gens du voyage »

Proposition de loi n°906 "pour réformer l'accueil des gens du voyage" :

une atteinte profonde aux droits fondamentaux des gens du voyage.

par Simone GABORIAU, présidente de chambre honoraire de la Cour d’appel de Paris, ancienne présidente du Syndicat de la Magistrature

Préambule

Comme il sera rappelé ci-dessous dans le rapport de la Défenseure Des Droits, la France ne cesse d’être interpellée par les autorités internationales du fait d’actes de stigmatisation à l’encontre des Voyageurs.

On doit, en effet, déplorer que les préjugés antitsiganes persistent. Ils ne sont pas seulement un phénomène historique, structurée par une histoire ancienne autour de la volonté d’élimination des « nomades » consacrée, sous la République par la loi du 16 juillet 1912, puis de 1939 à 1946 les internements d’hommes de femmes d’enfants en certains cas suivis de déportation et en tout cas ayant provoqué une forte mortalité..

Les Gens du Voyage subissent aujourd’hui encore des discriminations qui entravent l’exercice de leurs droits de citoyen.

Les Voyageurs sont les seuls citoyens français définis par la loi selon leur mode d’habitat : les « personnes dites gens du voyage et dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d’accueil ou des terrains prévus à cet effet ». Article 1 I de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage

En quelque sorte, ils sont assignés à résidence à vie.

Ce mode de vie protégé par des obligations internationales, qui s'imposent à la France et qui sont, tout simplement, le reflet de nos valeurs républicaines, de fait, conduit des hommes, des femmes, des enfants, à subir une avalanche de procédures de délogement – expulsion et/ou « évacuation forcée des résidences mobiles »- caractérisant une discrimination fondée sur un régime à la fois dérogatoire et répressif. Voir notamment la fiche de la Défenseur Des Droits Lutter contre les discriminations et atteintes aux droits subies par les gens du voyage[1] citant mon article[2] « Mode de vie des gens du voyage/lois répressives et dérogatoire, la diagonale de la discrimination ».

Ces femmes ces hommes et leurs enfants ont l’obligation de ne pas stationner en dehors des lieux dont l’édification dépendent des pouvoir publics qui méconnaissent fortement leurs obligations. Le grave déficit de lieux autorisés à l’habitat mobile est bien connu. En outre comme l’a souligné la Cour des Comptes (dans ses rapports de 2012 et 2017), bien des terrains sont inadaptés.

En témoigne la situation de l’aire d’accueil des gens du voyage du Petit-Quevilly, située à 500 mètres de l’usine de produits chimiques Lubrizol, qui a pris feu le 26 septembre 2019. Et ce fut une révélation pour l’opinion publique de constater cette situation irrespectueuse des droits à la santé des gens du voyage victime ainsi d’un préjudice écologique.

« Evacuer des campements illégaux » n’est rien d'autre qu’expulser des femmes des hommes et des enfants de leur lieu de vie.

Favoriser tous les modes d’expulsion, c’est déplacer les problèmes sous couvert desquels cette proposition de loi a été déposée.

Tout long des années qui ont suivi la première « loi Besson » du 31 mai 1990 et la seconde loi Besson loi du 5 juillet 2000 parallèlement, les obligations des collectivités locales n’ont cessé d’être assouplis alors que s'est mis en place un système juridique d'une extraordinaire sévérité à l'encontre des « Voyageurs » occupant de « façon illicite » des terrains.

Or ces installations sont avant tout effectuées par défaut en raison de la carence de la majorité des collectivités territoriales concernées qui ne se soumettent pas à leurs obligations en ce domaine. Et pourtant à l’instar de l’ensemble des citoyens, elles – leurs décideurs femmes et hommes ont des devoirs : respecter la législation en vigueur.

Des atteintes croissantes aux droits fondamentaux des « français itinérants »

Des alertes d’autorités nationales et internationales ignorées

Le rapport d’activité 2024 que la Défenseure Des Droits vient de publier, attire l’attention à plusieurs reprises, comme cette autorité Constitutionnelle l’a fait depuis de longues années, sur les discriminations envers les « gens du voyage » ainsi que des discours à connotation raciste et souvent haineux envers les « gens du voyage ».

Etaient citées, outre des dénonciations convergentes de la CNCDH, celles d’institutions internationales comme le « Comité onusien pour l’élimination de la discrimination raciale[3] » et la « commission européenne contre les racismes et l’intolérance » ECRI[4] qui à plusieurs reprises à enjoint à la France, avec insistance de« reconnaître la caravane comme type de logement et de revoir le régime dérogatoire interdisant leur stationnement en dehors des seules aires spécifiquement désignées à leur intention et limitant leur durée de stationnement. » Dans son rapport publié en février 2025, l’ECRI a conclu que sa recommandation n’avait pas été mise en œuvre.

Elle a relevé notamment que le déficit d’aires d’accueil résultant du non-respect, par un certain nombre de collectivités territoriales concernées, de leurs obligations en la matière continue de contraindre nombre de Gens du voyage à être en infraction.

Des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme ( CEDH) méprisées

Faut-il rappeler que la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) considère que « la vulnérabilité des Roms et Gens du voyage, du fait qu’ils constituent une minorité implique d’accorder une attention spéciale à leurs besoins et mode de vie propre » et que « l’article 8 de la convention impose aux États contractants l’obligation positive de permettre aux Roms et Gens du voyage de suivre leur mode de vie propre » (CEDH, 17 octobre 2013, Winterstein et autres c. France, n°27013/07). 

La CEDH a, en outre, affirmé que l’appartenance des Gens du voyage à un groupe socialement défavorisé et leurs besoins particuliers à ce titre doivent être pris en compte dans l’examen de proportionnalité que les autorités nationales sont tenues d’effectuer, non seulement lorsqu’elles envisagent des solutions à l’occupation illégale des lieux, mais encore, si l’expulsion est nécessaire, lorsqu’elles décident de sa date, de ses modalités et, si possible, d’offres de relogement.

En outre dans un arrêt condamnant la France (arrêt du 14 mai 2020 AFFAIRE HIRTU ET AUTRES c. France Requête no 24720/13) elle a, à nouveau, rappelé que « toute personne victime d’une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale ainsi que de son domicile doit pouvoir faire examiner la proportionnalité de la mesure en cause par un tribunal indépendant à la lumière des principes pertinents qui en découlent, ce qui suppose pour les personnes appartenant à un groupe socialement défavorisé que soient considérés leurs besoins particuliers ».

Si la Cour n’a pas invalidé, en elle-même, la procédure « d’évacuation des résidences mobiles » - en fait d’expulsion de personnes -décidée par le préfet, elle a, cependant, rappelé la primauté de l’effectivité du droit au recours devant un juge – ce qui n’avait pas été le cas en l’espèce- afin de pouvoir faire examiner la proportionnalité de la mesure d’expulsion afin que soient pris en considération les besoins particuliers des personnes concernées qui appartiennent à un groupe socialement défavorisé.

Elle a, en outre, souligné que l’urgence d’une procédure, n'exonère pas l'autorité administrative de l'obligation, substantielle, de prendre en compte les besoins particuliers des membres d'un groupe socialement défavorisé dans l'examen de proportionnalité auquel il lui incombe de procéder et, dans ce contexte, d'apprécier notamment les conséquences de la mesure.

 Outre ces décisions que la France doit exécuter, on doit noter les décisions du « Comité européen des Droits sociaux »  dont celle publiée le 27 février 2010 Réclamation n° 51/2008, qui a constaté la violation de la Charte sociale européenne par l’ensemble de la politique de la France concernant les « gens du voyage » et notamment la procédure « d’évacuation ».

 Or face à ces diverses et complémentaires obligations qui s’imposent à notre pays – l’exposé des motifs est complétement taisant sur les différentes condamnations de la France et/ou recommandations- ; la proposition de loi pendante devant le parlement résonne comme une grave fausse note portant une atteinte profonde aux droits fondamentaux des gens du voyage 

La PPL qui  est débattue le 3 avril  devant l’ AN ne fait qu’aggraver la situation des Voyageurs en accentuant la répression qui pèse sur eux.

Les sanctions pécuniaires et la saisie des véhicules

 L’avis de la DDD n°25-05 du 21 mars mérite à cet égard d’être rappelé :

« A titre liminaire, dans un contexte de manque d’aires d’accueil et de problème de salubrité d’un certain nombre d’entre elles, la Défenseure des droits souhaite appeler l’attention des parlementaires sur sa dimension exclusivement répressive, celle-ci proposant uniquement un renforcement du cadre législatif existant visant à lutter contre le stationnement illicite des « Gens du voyage », sans envisager une amélioration de leurs conditions d'accueil.

En outre, les mesures proposées, qu’il s’agisse de la réforme de l’article 322‑4‑1 du Code pénal incriminant l’installation illicite en réunion sur un terrain communal ou privé ou de la procédure administrative d’évacuation, sont susceptibles de porter atteinte aux droits et libertés fondamentaux des voyageurs ».

Cet avis note notamment

• Doublement de l’amende forfaitaire délictuelle : elle passerait de 500€ à 1000€ ce qui porterait automatiquement le montant de la consignation préalable à toute contestation, laquelle constitue un véritable verrou à l’accès au juge, spécialement pour les personnes en situation de particulière vulnérabilité économique à ce montant ; en outre la consignation s’élèverait au stade de l’AFD majorée à 1500 euros, soit un montant supérieur au SMIC
• La DDD rappelle que ni le Conseil constitutionnel ni la CEDH n’ont été amenés à statuer sur la question de la consignation, la CEDH ayant uniquement apprécié cette question dans l’hypothèse d’une contravention et non de délit alors que la consignation était d’un faible montant
• Le véhicule servant d’habitation est protégé essentiellement en ce qu’il relève du droit au respect de la vie privée et familiale dans la mesure où il peut constituer le domicile de personnes. La nature concrète du bien servant d’habitation – qu’il s’agisse notamment d’une habitation par nature ou par transformation – ne paraît avoir d’incidence sur les champs d’application de ces droits

 Pourquoi donc ces aggravations sont-elles proposées ?

En ce qui concerne l'AFD, l'expérimentation en cours mise en place, à compter du 19 octobre 2021, sa a généralisation sur l'ensemble du territoire national - pourtant prévue au premier trimestre 2022- n'est pas encore effective.

Ce n'est sûrement pas pour faire plaisir aux Voyageurs, peu probablement, hélas, pour suivre l'avis négatif du Défenseur des droits - bien souvent méprisé- mais parce que, comme cela était indiqué dans le texte – cité ci-après- critiquant cette expérimentation et le principe même de l'AFD appliquée à l’installation illicite sur un terrain, les éléments légaux sont difficiles à caractériser ce qui entrave le déploiement de cette pénalité simplifiée au reste particulièrement dangereuse.

Voir sur ce point et sur bien d’autres concernant l’AFD Délictuelle appliquée à l’installation illicite sur un terrain « Une discrimination au détriment des Voyageurs et menaçant d’autres publics vulnérables, qui doit impérativement cesser. »[5]

L’extension de la procédure dérogatoire « d’évacuation »

 Rappelons l’exigence fixée par la décision Hirtu selon laquelle, l’autorité doit respecter l’obligation, substantielle, de prendre en compte les besoins particuliers des membres d'un groupe socialement défavorisé dans l'examen de proportionnalité auquel il lui incombera de procéder et, dans ce contexte, apprécier notamment les conséquences de la mesure.

La seule réponse apportée, par cette PPL à cette situation de difficultés voire d’impossibilité de stationnement est de créer, pour le préfet, une compétence liée pour prendre la décision d’évacuation des résidences mobiles.

Aggravant encore cette aggravation elle propose de doubler l’effet de la mise en demeure du préfet pour atteindre 14 jours : autrement dit, est interdite toute réinstallation dans le ressort géographique de la collectivité locale compétente pour décider d’un terrain dédié.[6]

 En ce cas l'évacuation pourrait – ou devrait- être prononcée sur la base de la même mise en demeure. Or du fait des nombreux textes qui ont permis à des communes d’échapper légalement à leurs obligations, connaître la sphère géographique devenue ainsi interdite est quasi mission impossible, d’où la possibilité d’expulser des personnes n’ayant pas conscience du risque « répressif » pris par leur installation.

Le rajout du préjudice écologique pour justifier la mise en demeure et la procédure d’évacuation

Après le sinistre du Petit Quevilly on pouvait penser qu’une loi allait protéger les terrains dédiés aux Voyageurs du risque d’atteinte grave à l’environnement mais c’est pour justifier la procédure dérogatoire de « l’évacuation » que le préjudice écologique est invoqué. Elle deviendrait possible si le stationnement « illicite » est de nature à porter une atteinte d’une exceptionnelle gravité à l’environnement du fait d’un préjudice écologique avéré ou au vu de l’imminence de sa réalisation »

Le préjudice écologique est défini par l’article 1247 du Code civil comme « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement » Et le régime de responsabilité applicable au préjudice écologique prévoit en priorité une réparation en nature. C’est au juge qu’il appartient d’apprécier le niveau de l’atteinte. Si le texte de la commission s’inspire manifestement, et en partie, du code civil, pour autant il laisse perplexe face à un  tel rajout qui nécessiterait, au moment de la prise de décision, d’un niveau d’information et d’appréciation particulièrement complexe, surtout sans expertise préalable. Il rajoute, en outre, un niveau de complexité à l’appréciation en ce cas du préfet – puis éventuellement du juge s’il était saisi- qui mission impossible devrait apprécier le niveau d’une atteinte qui ne s’est pas encore produite ! Rappelons que pour les Voyageurs, qui n’ont pas de capital procédural, l’accès au juge est particulièrement compliqué. Et Il faut en outre rappeler ,une nouvelle foi,s les exigences de l’arrêt Hirtu et la position du Comité Européen des droits sociaux.

 Soleil trompeur La charte des droits fondamentaux :  

A priori, cette proposition peut paraître séduisante[7] mais trop de questions se posent pour que l’on puisse la considérer comme un progrès.

1. Comment serait-elle établie ? par décret est-il prévu, mais une vraie concertation s’impose nécessairement sous l’égide d’une autorité indépendante comme  la DDD ou le président de la CNCDH ou bien, il faut confier à l’une de ces deux autorités le soin de la valider.
2. Telle que prévu c’est seulement en défense que les voyageurs pourrait l’invoquer dans le cadre d’un recours contre l’arrêté d’interdiction mais c’est un scénario imaginaire : des voyageurs arrivent dans une commune, découvre un arrêté d’interdiction mais apprenne que l’aire ou le terrain concernant un tel arrêté ne respecte pas la charte, ils veulent l’attaquer – rappelons l’absence de capital procédural  des Voyageurs- mais en attendant le décision du juge administratif,  l’arrêté s’impose à eux et ils prendront le risque d’être éventuellement évacué par une procédure expéditive dans l’attente de la décision du juge.
3. Pour que cette proposition soit réaliste et effectivement protectrice des droits des Voyageurs, il faudrait que tous les terrains fassent l’objet d’un contrôle de conformité à la Charte par une autorité indépendante et que… en attendant tous les arrêtés soient suspendus.

Procédure civile : une discrimination positive en faveur d’une partie sans précédent

« Art. 9‑1‑1. – Sous réserve des compétences de la juridiction administrative, en cas d’occupation, en violation de l’arrêté prévu au I de l’article 9, d’un terrain public ou privé, le propriétaire ou le titulaire d’un droit réel d’usage sur le terrain peut saisir le président du tribunal judiciaire aux fins d’ordonner, sur requête, en référé ou en référé heure à heure, l’évacuation forcée des résidences mobiles. La condition d’urgence prévue aux articles 808 et 834 du code de procédure civile est présumée remplie. La condition de célérité prévue à l’article 485 du même code face à l’extrême urgence d’obtenir une décision provisoire au vu de l’imminence d’un dommage est présumée remplie dès lors que des branchements sauvages sur le réseau électrique sont constatés. »

Une remarque préalable s’impose, le code de procédure civile est de nature réglementaire.

L’arsenal juridique du code de procédure civile est suffisant pour obtenir, s’il y a lieu une décision d’expulsion ( le juge judiciaire ne fait pas évacuer des résidences mobiles mais ordonne l’expulsion de personnes ) par le juge des référés ou sur requête -et on doit déplorer un usage abusif de l’ordonnance sur requête- éventuellement en utilisant la procédure du référé d’heure à heure sans qu’un texte inédit avantage une partie en présumant acquis un moyen normalement soumis à l’appréciation du juge.

La protection des terrains appartenant aux Voyageurs, contre l’application des arrêtés d’interdiction de stationner n’a toujours pas été réinscrite dans la loi

Le Conseil constitutionnel a jugé qu’une telle application, prévue uniquement dans un seul cas constituait une atteinte injustifiée au droit de propriété et a, partant déclaré cette disposition inconstitutionnelle (CC, Décision n° 2019-805 QPC du 27 septembre 2019) avec effet différé quant à l’abrogation pour laisser provisoirement intact les hypothèses faisant expressément l’objet de la protection contre l’interdiction.

Or plutôt que réécrire le texte afin que l’ensemble des hypothèses dans lesquelles peut être édictée une interdiction de stationner des Gens du voyage, puisse faire l’objet d’une protection contre l’application de l’interdiction de stationnement aux terrains dont les Gens du voyage sont propriétaires on a laissé passer le temps de l’effet différé. Ainsi le texte de loi dans sa version actuelle ne mentionne plus cette protection alors que c’est clairement la position du Conseil constitutionnel qu’elle s’applique à toutes les hypothèses d’interdiction de stationner.

  écrit le 2 février 2025

[1] Lutter contre les discriminations et atteintes aux droits subies par les gens du voyage

[2] 3724ed_8182078877e54663ae0cf8351a6da824.pdf Mode de vie des gens du voyage: la diagonale de la discrimination | Le Club

[3] Le Comité onusien pour l’élimination de la discrimination raciale, évoquant la situation de la France, s’est ainsi dit « préoccupé par la persistance et l’ampleur des discours à caractère raciste et discriminatoire, notamment dans les médias et sur Internet » et « par le discours politique raciste tenu par des responsables politiques à l’égard de certaines minorités ethniques, en particulier les Roms, les gens du voyage »

[4]  « Dans son rapport de 2022 sur la France, l’ECRI « commission européenne contre les racismes et l’intolérance » s’était inquiétée des questions entourant l’ampleur que prend le discours de haine, y compris dans le milieu politique, les médias audiovisuels et sur les réseaux sociaux, contribuant à créer un environnement propice aux actes de violence à l’encontre des Gens du voyage et des Roms » Elle a « en ce sens exprimé des préoccupations particulières concernant les discriminations pouvant en découler à l’égard des Gens du voyage et des Roms …

[5] Plaidoyer-interasso-signé-1221-Analyse-critique-AFD-occup.-illicite-terrain-autrui.pdf

 [6] Cette mise en demeure reste applicable lorsque la résidence mobile se retrouve à nouveau, dans un délai de sept quatorze jours à compter de sa notification aux occupants, en situation de stationnement illicite sur le territoire de la commune ou de tout ou partie du territoire de l'intercommunalité concernée

[7]  « L’interdiction prévue au présent I ne peut intervenir si les aires ou terrains de l’établissement public de coopération intercommunale ne respectent pas une charte des droits fondamentaux visant à protéger et à assurer la dignité des gens du voyage. Cette charte est définie par décret. L’établissement public de coopération intercommunale s’engage à communiquer le contenu de cette charte aux gens du voyage résidant sur l’aire permanente d’accueil, le terrain familial locatif ou l’aire de grand passage. »