Banque mondiale : la neutralisation du discours sur l’économie palestinienne.

Version française d’un billet paru en arabe dans le quotidien al-Akhbar le 19 Avril 2018. [En ligne] https://al-akhbar.com/Palestine/248384/

La Banque mondiale (BM) vient de publier un nouveau rapport adressé au Comité de Liaison Ad Hoc (AHLC), l’organe politique en charge de superviser l’aide au développement dans les Territoires Palestiniens Occupés (TPO). Elle y fait savoir que les Palestiniens se sont encore appauvris en 2017 et que la récession économique devrait selon toute vraisemblance se poursuivre en 2018. La situation est particulièrement préoccupante dans la bande de Gaza où les conditions économiques se sont détériorées au cours des deux dernières décennies et où la population fait face à d’importantes pénuries d’eau et d’électricité ainsi qu’à l’effondrement des services sociaux de base.

L’aide des bailleurs de fonds apparait comme plus que jamais nécessaire pour amortir l’impact de la crise humanitaire. Le rapport précise néanmoins que celle-ci ne saurait être substituée à un engagement de toutes les parties à s’attaquer aux diverses contraintes qui pèsent sur l’activité économique palestinienne. Certaines des mesures suggérées à cet effet par la BM se rapportent aux contraintes dites « externes » et sont avant tout du ressort de l’administration israélienne. D’autres visent en revanche à soulager l’économie de contraintes dites « internes » et relèvent d’abord de la responsabilité de l’Autorité Palestinienne (AP).

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Au fil des rapports, les économistes de la BM ont, il est vrai, pris l’habitude de dénoncer les multiples restrictions imposées par Israël – certaines sont à l’œuvre depuis 1967 – et ayant conduit à des distorsions ainsi qu’à une érosion de l’appareil productif palestinien. L’administration israélienne est de ce fait sans cesse appelée à prendre part à l’effort pour libérer le potentiel de croissance économique dans les TPO, entres autres, cette fois-ci, en facilitant l’entrée de matériaux pour la reconstruction des infrastructures dans la bande de Gaza, en augmentant le nombre de permis de construire et d’entreprendre en zone C en Cisjordanie, en étendant la liste des produits autorisés à entrer sur ces territoire ou encore en facilitant la circulation des personnes et des marchandises.

De leurs côtés, les Palestiniens sont invités à renforcer leurs institutions et à mettre fin à la division politique entre la Cisjordanie et la bande de Gaza qui empêche la coordination des politiques et accroit la fragmentation de l’espace économique. L’AP doit aussi, et surtout, réformer son système fiscal et réduire ses dépenses budgétaires, de façon à diminuer sa propre dépendance à l’aide laquelle inquiète tout particulièrement les bailleurs. La Banque entend également pousser vers une plus grande complémentarité entre les deux économies, palestinienne et israélienne, ce qui passe par un renforcement des relations commerciales, une plus grande mobilité des travailleurs, l’investissement dans des industries jointes et l’établissement d’infrastructures communes.

L’institution de Bretton Woods promeut ce faisant un modèle de croissance qu’elle a elle-même consacré au moment où elle entrait en action dans les TPO, en 1993, et dans lequel il ressort étrangement qu’Israël est à la fois un belligérant du conflit en cours et un partenaire privilégié dans le développement de l’économie palestinienne. Pour qui est attentif aux réalités du terrain palestinien, cette ambivalence est surprenante. Elle est pourtant symptomatique du discours que tient la Banque, et traduit un apolitisme et un manque de réalisme qu’on lui a souvent reproché par ailleurs. La plupart du temps, l’emploi d’un vocabulaire technique et euphémisé conduit en effet la BM à évacuer les circonstances particulières dans lesquelles elle est amenée à intervenir.

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Dans le cas palestinien, cela lui permet surtout de ne pas tenir compte du rapport colonial qu’entretient Israël avec les TPO ou même des effets empiriques d’un défaut de souveraineté. Or la colonisation, la confiscation des terres et des ressources, le contrôle des frontières et plusieurs décennies de politiques économiques définies par l’administration israélienne ont bel et bien transformé et façonné l’activité économique des Palestiniens sous occupation. Un processus que l’économiste Sara Roy caractérise de dé-développement et en conséquence duquel l’économie des TPO reste à ce jour captive de l’économie israélienne et dépendante de celle-ci pour son fonctionnement. C’est d’ailleurs cet état de sujétion qui explique en partie l’ampleur des pénuries et l’effondrement des secteurs productifs dans la bande de Gaza, placée sous blocus israélien depuis 2007.

Difficile dans ces conditions de ne pas s’inquiéter de la dimension stratégique et potentiellement conflictuelle de toute intervention dans l’économie, celle-ci étant directement aux prises avec des enjeux de souveraineté, de domination, de résistance ou de sédition. C’est pourtant ce que parvient à faire la BM dans ses rapports et analyses. L’économie palestinienne y apparaît essentiellement sous la forme d’un univers formel et procédural, prisonnier d’un ensemble de contraintes et disposant d’un certain nombre de ressources. Il en va de même de l’AP, qui est considérée en tant qu’unité autonome, dotée d’une rationalité propre et d’une extrême plasticité pratique, évoluant indépendamment des rapports qu’elle entretient avec son environnement extérieur, qu’il s’agisse de la société palestinienne, d’Israël ou encore de la communauté des bailleurs.

Il y a bien là une tendance quasi-pathologique à la réification qui frappe tour à tour l’occupation israélienne, le développement économique, la construction étatique ou même l’aide internationale et qui conduit la BM à les traiter en tant qu’entités homogènes, unifiées, chosifiées, sans histoires ni contradictions, interagissant les unes avec les autres de façon extrinsèque. Tout se passe dès lors comme si le conflit était une simple variable exogène affectant l’économie. Variable politique dont il s’agira de s’affranchir ou à défaut, de pondérer les mauvais effets au moyen de l’aide internationale. L’économie est quant à elle entièrement assimilée à la figure idéalisée du marché dans lequel prévalent des pratiques naturellement ajustées, voire harmonieuses, en tout cas dépourvues de tout rapport de force.

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En ce sens, l’apolitisme de la Banque relève moins d’un sens aigu du compromis que d’un positionnement idéologique. Ceci transparait encore dans la vision purement instrumentale qu’entretient la Banque de son propre rôle ainsi que de celui de l’aide. L’une et l’autre n’auraient d’autre raison d’être que celle de répondre aux besoins de l’économie palestinienne. Aucun parti pris n’est donc jamais discuté, qu’il soit politique ou économique. Une absence de réflexivité qui se traduit par l’incapacité de la BM à se remettre en cause et à réviser ses politiques malgré l’échec patent de son intervention dans les TPO. Rien n’est dit non plus sur les conceptions divergentes que les uns et les autres peuvent avoir du développement et de ses modalités, ce qui est loin d’être anodin si l’on s’en tient à l’histoire de cette pratique en Palestine au cours du siècle dernier.

Déjà à l’époque du mandat, l’administration britannique entreprend de soutenir ici et là l’activité économique des Palestiniens, et d’améliorer leurs conditions de vie, dans l’espoir de désamorcer leur colère et ainsi de réduire le coût, aussi bien politique que financier, causé par l’état de révolte quasi-permanent. Une politique semblable sera plus tard adoptée par les autorités israéliennes vis-à-vis des Palestiniens de l’intérieur ou encore dans les TPO. Il faut alors aussi empêcher que ne se développe une économie palestinienne autonome pouvant servir de base à un activisme politique hostile. Il s’agit, enfin, d’encourager l’émergence d’une élite palestinienne plus conciliante, tandis que ceux qui s’opposent à l’occupation sont opportunément accusés de nuire au développement.

De leur côté, les Palestiniens ont également entrepris de mobiliser des moyens économiques pour « tenir bon » (sumud) et continuer à occuper les lieux. L’activité agricole ainsi que la construction et l’urbanisation ont parfois acquis une dimension militante pour ne pas laisser l’espace vide et mettre un frein à la colonisation. Le développement acquiert alors un tout autre sens puisqu’il s’agit avant tout de ne plus dépendre de l’occupant israélien et de ne pas rester vulnérables aux diverses pressions et mesures de coercition. Un mouvement qui culmine à la fin des années 1980, au moment de la première intifada, et qui tend à retrouver un nouveau souffle depuis quelques années, en particulier dans la bande de Gaza.

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La question dès lors, si l’on se donne pour objet de penser le développement économique, n’est pas (uniquement) celle de l’élévation ou non du niveau de vie de la population. En outre, l’occupation israélienne, et plus généralement le conflit ainsi que la dépendance palestinienne à l’égard de l’aide internationale, ne sauraient être considérés comme des données exogènes affectant l’économie. L’effort de développement répond inévitablement à des enjeux qui sont proprement politiques. De même que tout discours à son sujet apparait comme nécessairement problématique puisqu’engagé, le plus souvent à son insu, dans un conflit de représentations quant à ses finalités et à ses modalités légitimes.

Il faut prendre au sérieux la vocation prescriptive et normative du discours de la BM, et plus largement de tout discours sur le développement palestinien, ainsi que sa propension à vouloir produire du consensus. Celui-ci passe de fait significativement sous silence non pas seulement l’asymétrie des rapports entre Palestiniens et Israéliens, mais aussi celle qui s’établi entre ceux qui parlent et agissent au nom du développement et ceux qui en constituent l’objet ou la cible. En cela, l’aide internationale en faveur du développement économique palestinien participe pleinement d’une réorganisation normée et policée des rapports de pouvoir entre « belligérants », et jusqu’au sein de la société palestinienne.

D'un autre côté, la destruction du tissu économique palestinien constitue un sérieux défi à l’existence même d’une entité politique autonome, ce qui en retour condamne indéniablement toute perspective de développement économique véritable. Quoi que puisse en dire la BM, l'économie restera un lieu de continuation du politique, ou encore, elle est la guerre par d'autres moyens.

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