G20 de Londres : oublier Yalta

Le G20 de Londres s'ouvre demain avec la promesse de refonder le système financier et de poser les bases d'une relance économique mondiale.
Le G20 de Londres s'ouvre demain avec la promesse de refonder le système financier et de poser les bases d'une relance économique mondiale. Selon Olivier Ferrand, président de Terra Nova, et Thomas Chalumeau, ancien maître de conférences à Sciences Po, les objectifs de la réunion du "directoire mondial" qu'est le G20 sont plus modestes, malgré la surenchère dont elle fait l'objet. Les grandes orientations d'action internationale qu'elle doit fixer représenteront néanmoins une grande avancée vers la réforme du système financier international.


Le deuxième G 20 se déroulera à Londres le 2 avril prochain. Le monde en crise attend beaucoup de ce sommet. On parle d'un G20 historique, d'un « Yalta économique ».


Dans une situation où le facteur clé pour sortir de la crise est la confiance, il est bon de remettre le G20 dans son contexte véritable. Le G20 n'est qu'un embryon de « gouvernance économique mondiale » : instance de coordination intergouvernementale informelle, c'est un talk shop politique sans pouvoir de décision juridique, encore moins de moyens de mise en œuvre. C'est une instance toute nouvelle : le G20, nouveau « directoire mondial » des grandes puissances, qui a vocation à prendre le relais du G7, a l'avantage de réunir 90% de l'économie mondiale, développée et émergente, mais n'a pas d'antécédent de fonctionnement.


Dans ces conditions, il est déraisonnable et contre-productif d'en attendre un « big bang » décisionnel, qui ne pourra être que déçu. Le G20 pourra confirmer la volonté d'agir de la communauté internationale, et fixer des grandes orientations d'action. Rien de plus - mais ce serait déjà une réelle avancée.

 

1 - LES ENJEUX DE LA REUNION DU G 20

 

Il y a trois grands enjeux pour le G20, portés par des participants différents.

 

1.1 - LA REGULATION INTERNATIONALE


Le monde est confronté à la prise de conscience brutale de la fragilité des bases du système financier mondial. La crise financière est d'abord une crise de la régulation. Le modèle économique d'auto-régulation qui prévalait jusqu'ici sur les marchés financiers est jugé responsable de la crise : « Si on laisse faire les marchés, ils ne s'auto-régulent pas, ils s'auto-détruisent », vient d'affirmer Gordon Brown ce week-end, au sommet mondial des progressistes au Chili. La communauté internationale cherche ainsi à inventer un nouveau paradigme économique pour réguler les marchés financiers et prévenir une nouvelle crise financière mondiale. Elle a lancé une réflexion sur l'évolution de la réglementation internationale sur les activités financières et sur l'architecture d'ensemble du système financier international. De ce point de vue, les conclusions du premier G20 en novembre dernier lors du sommet de Washington, n'ont fait qu'esquisser des orientations qu'il convient au Sommet de Londres de confirmer et de préciser.


Ce thème est avant tout porté par l'Europe et l'Amérique du Sud. Il place les Etats-Unis sur la défensive. D'abord, parce qu'il pointe la responsabilité américaine : la crise a démarré aux Etats-Unis, dans le sillage de la crise des subprimes, par la faute d'un modèle issu des canons de Wall Street et du « consensus de Washington ». Le président brésilien, Luis Ignacio Lula da Silva l'a formulé vivement au sommet des progressistes, devant le vice-président américain Joe Biden, en affirmant que le modèle américain avait « exporté le chaos » au reste du monde. Ensuite, parce que les Américains demeurent réticents à mutualiser au niveau international la régulation de Wall Street.

 

1.2 - LA RELANCE ECONOMIQUE


La seconde responsabilité de ce G20 est de parvenir à coordonner les plans de relance nationaux. Le G20 doit aborder la question de l'intensité de la relance : les Etats font-ils tous les efforts suffisants face une crise historique à l'ampleur sans précédent ? peut-on mobiliser de nouveaux moyens de relance à l'échelle internationale ? Il doit aussi se pencher sur la qualité des plans de relance et diffuser les meilleurs pratiques. Il doit enfin réfléchir à la mise en place de nouveaux moyens de prévention des risques systémiques ou souverains internationaux, compte tenu des menaces soulevées par certaines économies aujourd'hui chancelantes, notamment en Europe Centrale ou en Asie. Ce dernier point renvoie au renforcement des moyens d'intervention financiers du FMI.


Ce thème est poussé par les Etats-Unis. L'Administration Obama, à la suite de l'Administration Bush, a pris des mesures d'une ampleur considérable pour juguler la crise et permettre le retour de la croissance. Elle espère un « partage du fardeau » avec les Européens.


Au-delà, le FMI rappelle que les pays les plus frappés par la crise sont les pays les plus pauvres, africains notamment. 390 millions d'habitants de l'Afrique sub-saharienne devraient voir leur niveau de vie chuter de 20 %, selon l'Unesco. Ils ne sont pourtant en rien à l'origine de la crise. Et les pays développés - ceux-là même à l'origine de la crise - les « sanctionnent » en réduisant encore leur aide publique au développement : ils accusent un retard de paiement de 20 Md$, alors que des engagements politiques forts avaient été pris à travers les « Objectifs du Millénaire », rappelés lors du G8 de Gleneagles. Les pays les plus pauvres ne doivent pas être les grands oubliés de la relance.

 

1.3 - LA CRISE FINANCIERE


Le point de départ de la crise est financier. Les Etats ont réagi immédiatement, au second semestre 2008, pour juguler la crise financière et éviter l'effondrement du système financier mondial. Ils se sont ensuite tournés rapidement vers la relance, pour contrer la crise économique et sociale, puis vers la régulation, pour prévenir une nouvelle crise à l'avenir.


Le FMI - et ce sera son message principal - considère que la crise financière n'est pas terminée. Les bilans des banques n'ont pas été nettoyés de tous leurs « actifs toxiques ». Dans ces conditions, la confiance ne revient pas au sein du système financier et, en dépit des interventions en capital des gouvernements et des injections massives de liquidités des banques centrales, le circuit interbancaire demeure paralysé. Les banques continuent à ne pas se prêter d'argent. Elles se trouvent dès lors à court de liquidités et maintiennent un credit crunch aux conséquences délétères sur l'économie : investissements, trésorerie des entreprises et demande des consommateurs sont lestés. Le FMI appelle à une action volontariste massive - quelle qu'en soit la forme - pour restaurer définitivement les bilans bancaires et permettre le retour de la confiance.

 

2 - LES AVANCEES POSSIBLES DU G20


Le sommet de Londres ne doit pas créer d'attentes inconsidérées, qui ne pourraient qu'être déçues et peser négativement sur la confiance.

 

2.1 - PREMIER POINT : LES MOYENS DE LA RELANCE


La crise économique réclame des moyens globaux supplémentaires. L'Administration américaine, qui vient de mettre en place un plan volontariste de 750 Md$ et annonce un déficit budgétaire de 6% du PIB, demande aux Européens d'augmenter le montant des plans de relance déjà annoncés. Tim Geithner, le nouveau secrétaire au Trésor, dans la foulée du FMI, plaidera à Londres pour une relance mondiale équivalente à 2 % du PIB.


Les Européens ont déjà rejeté lors du dernier sommet européen les appels du FMI et des Etats-Unis en faveur d'une plus grande contribution à la relance. Angela Merkel juge les plans européens « suffisants ». Nicolas Sarkozy a indiqué que la France ne ferait pas de second plan de relance. Selon le Premier ministre luxembourgeois, Jean-Claude Juncker, l'Union européenne dans son ensemble consacre 400 milliards d'euros à sa relance, soit 3,3 % de son PIB, après prise en compte des « stabilisateurs automatiques », notamment de la progression des indemnités chômage plus généreuses en Europe qu'aux Etats-Unis.


Il est exact que l'Etat-providence européen offre un « coussin de sécurité » que n'ont pas les Etats-Unis. L'ampleur des « stabilisateurs automatiques » européens peut donc justifier une certaine différence avec les Etats-Unis, mais pas le fossé observé actuellement. Une récente note du think tank européen Bruegel (Estimating the size of the European packages, David Saha & Jakob von Weizsäcker, février 2009) dresse un bilan sans concession. Les Européens vont perdre au moins cinq points de PIB en 2009 or la relance européenne pour 2009 fait à peine 0.8 point de PIB, soit 100 Md€ pour l'Union à 27, dont 1.4% pour l'Allemagne, 1% pour le Royaume Uni, 0.8% pour la France, 0 pour l'Italie. Il manque 140 Md€ pour atteindre la préconisation du FMI d'une relance de 2%, sans parler des risques de désarmement prématuré en 2010.


La position européenne est malheureuse. Sans le dire, les Européens endossent tout simplement le costume de « passager clandestin » de la relance mondiale, excipant implicitement de la responsabilité première des Etats-Unis dans la crise, et comptant sur les Américains et sur de nouvelles annoncées des pays asiatiques (notamment la Chine et le Japon), riches en réserves de change, pour porter le fardeau de la relance.
Etats-Unis et Europe risquent dès lors de se limiter à Londres à la bonne exécution des plans de relance déjà annoncés (le FMI devra remettre un rapport sur leur efficacité) mais sans annonces supplémentaires. Voilà le premier problème repoussé à plus tard. Il n'y a guère à attendre du Sommet sur ce premier volet.

 

2.2 - SECOND SUJET BRULANT : LE RETOUR LARVE AU PROTECTIONNISME.


Le G20 devrait rappeler le risque létal pour l'économie mondiale du déclenchement d'une spirale protectionniste et réitérer les engagements de ses membres à ne pas prendre de mesures restrictives au commerce international. Le G20 appellera aussi à faire avancer les discussions techniques dans le cadre du cycle de Doha à l'OMC en vue d'un accord en 2009 - alors même qu'elles sont formellement en suspens depuis l'échec de la réunion de Genève de cet été. Les pays du G20 devraient parallèlement confier à l'OMC des rapports très réguliers - tous les trois mois - sur l'état des restrictions commerciales.


Le risque protectionniste, déclenchant comme dans les années 30 un mouvement dépressif, est-il sérieux ? Oui, selon la Banque mondiale. Malgré les engagements des pays du G20 à ne pas recourir au protectionnisme en novembre lors du sommet de Washington, la Banque mondiale vient de lister plus de 66 mesures susceptibles d'affecter négativement les échanges, dont 47 ont déjà été mises en œuvre. Pointés du doigt : les aides au secteur automobile qui s'élèvent désormais à 48 Md$, dont 42.7 pour les seuls pays développés ; l'arrêt des importations chinoises de porc irlandais ; l'exclusion des jouets chinois en Inde ou encore l'augmentation des droits de douane russes sur les voitures d'occasion. La France et son plan de soutien à l'automobile ne sont pas épargnés.


Il faut certes éviter le protectionnisme à tout prix. La croissance mondiale est indexée sur le commerce international, déjà en récession de 20% depuis le début de la crise. Il faut toutefois souligner que, à ce stade, rares sont les mesures à objectif protectionniste. Elles se trouvent pour l'instant dans les pays émergents (cf. exemples indiens et russes ci-dessus). Les mesures pour l'automobile ont certes des effets indirects distorsifs sur le commerce international mais ce n'est certainement pas leur objectif. Elles ont même parfois des effets bénéfiques : le soutien à la consommation automobile en Allemagne (« prime à la casse ») profite ainsi pour l'essentiel aux petites voitures françaises.


Psychologiquement, la crise est vécue comme une crise mondiale qui touche tous les pays. Il est encore plus difficile de désigner comme « coupables » la Chine ou l'Inde, qui sont avant tout victimes de la crise, et de leur infliger des mesures de rétorsion. A ce stade, la surveillance s'impose mais la communauté internationale résiste plutôt bien aux sirènes protectionnistes.

 

2.3 - TROISIEME SUJET. LA REFORME DES MOYENS ET DE LA GOUVERNANCE DU FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL.


Le sommet devrait acter la réforme du FMI. Il s'agit avant tout de l'augmentation « substantielle » de ses moyens financiers d'intervention, de 250 à 500 Md$. L'élargissement de ses organes dirigeants afin d'y intégrer une meilleure représentation des pays émergents devrait également être décidé.


L'accord en vue a été négocié à l'issue d'intenses discussions entre l'Europe et les Etats-Unis, d'une part, la Chine, l'Inde, le Brésil et la Russie, de l'autre, ces derniers conditionnant leur accord à une augmentation significative de leurs droits de vote et un engagement de leurs partenaires sur la réforme de la gouvernance du FMI, incluant un plan de travail et une feuille de route précise. Cette décision, si elle se confirme, constituera une réelle avancée.


Toutefois, le FMI réclame de ne plus être simplement « pompier » des crises. Il souligne que les crises financières atteignent désormais des ampleurs systémiques : les « lances à incendie » pour éteindre le feu lorsque la maison brûle risquent à l'avenir d'être toujours insuffisantes, il est nécessaire d'accroître les pouvoirs de prévention du FMI. Un premier enjeu est de doter le FMI de mécanismes d'alerte précoce élargis pour assurer la surveillance du système financier international. Les Etats-Unis s'y refusaient jusqu'à présent, considérant Wall Street comme leur pré carré national. L'Administration Obama semble faire mouvement sur ce point. Un second enjeu est de faire du FMI le gendarme international du « risque financier systémique », en le dotant d'une compétence de régulation financière internationale. Cette réforme transformerait le FMI en embryon du ministère des finances mondial. Elle est aujourd'hui clairement utopique. L'objectif plus modeste de confier au FMI un rôle de coordination de la réflexion sur la régulation financière internationale - à charge ensuite aux régulateurs nationaux - de mettre en œuvre cette régulation sera également difficile à atteindre.

 

2.4 - QUATRIEME ET DERNIER SUJET. LA REFORME DE LA REGULATION INTERNATIONALE.


La France s'est fixé quatre priorités pour ce G20 : la régulation des hedge funds, la lutte contre les centres financiers non coopératifs, la politique de rémunération des dirigeants bancaires et la réforme des règles comptables afin d'éviter toute « procyclicalité » sur les marchés.


Des accords de principe sur la réforme réglementaire ont été trouvés ces deux dernières semaines entre Européens. Le communiqué commun du dernier Sommet Européen affirme que « toutes les institutions financières d'importance systémique [devront] être régulées et surveillées de manière appropriée » ; les hedge funds devront être enregistrés ; la régulation financière devra « viser à limiter les effets de levier » ; les éléments « hors bilan » devront être affichés dans la « transparence totale ». Gordon Brown, le Premier ministre britannique, a ajouté hier que le régulateur britannique, la FSA, devrait être renforcé.


Toutefois, derrière ces avancées de principe, certes importantes, le détail concret des mesures est loin d'être réglé. À tel point que tous avertissent désormais que le sommet du 2 avril à Londres ne sera pas le « big-bang» annoncé. Barack Obama a déjà prévenu qu'il n'a pas l'intention de « négocier des engagements spécifiques » au G20, a fait savoir son porte-parole.


Le plus difficile sera, indiscutablement, de trouver un accord, au-delà des grands principes, sur le détail de nouvelles règles du jeu : dans l'édiction de règles claires et fortes vis à vis des paradis fiscaux et des contrôles de transparence dont devront faire l'objet ces derniers de la part du GAFI comme du Forum de la Stabilité Financière (FSF) ; dans l'enregistrement des hedge funds, l'harmonisation des normes de valorisation et des règles applicables aux agences de notation ainsi que sur les principes de transparence des marchés ; sur la réglementation des dérivés de crédits, la définition des provisions contra-cycliques des établissements ou encore la stabilité des critères des normes comptables.


Nicolas Sarkozy a fait des avancées concrètes dans ces domaines une priorité non-négociable, sous peine de ne pas signer la déclaration finale du G20. Il est certes utile de presser les Américains en ce moment : il existe une fenêtre d'opportunité qui pourrait se refermer au fur et à mesure que l'on sort de la crise. Cela étant, il y a probablement un peu de verité dans l'argument les Américains selon lequel ce serait une erreur de bloquer l'ensemble du G20 sur cette question - certes centrale mais moins urgente que la relance.

 

Car telle est bien l'urgence. La crise financière n'est pas finie. La priorité est bien de mobiliser l'ensemble des leviers sans tarder pour mettre un terme à la crise financière actuelle. Le nettoyage des bilans bancaires de leurs « actifs toxiques » est une priorité absolue. Un autre sujet important est à ce stade oublié : la coordination des sauvetages bancaires (bail outs). Les contribuables américains paient pour AIG, qui reverse au moins 10 Md$ à la Société Générale et à la Deutsche Bank. Des effets similaires se produiront certainement, de la même manière, dans l'autre sens. Une coordination internationale de ces sauvetages, pour éviter les effets d'aubaine et les chocs en retour dans les opinions publiques, est urgente.


Par ailleurs, certains sujets de régulation avancés par les Européens sont clairement périphériques. La régulation des hedge funds est certes utile : mais ils ne sont pas responsables de la crise actuelle, qui est avant tout une crise des banques traditionnelles. De même, profiter de la configuration astrale pour régler le problème des paradis fiscaux est utile, mais l'évasion fiscale est un enjeu assez éloigné de l'urgence de la crise financière.


Il reste maintenant quelques heures aux principaux leaders du monde pour adresser un message d'unité et de volontarisme, afin de contribuer à restaurer la confiance internationale. Aucune décision majeure ne doit toutefois être attendue. Il faut oublier Yalta. En revanche, le G20 doit donner l'impulsion politique nécessaire que les Etats et la communauté internationales prennent les bonnes décisions pour sortir de la crise, tant au plan économique que financier.

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