Quelles relations avec l'Etat d'Israël pour la France et l'Union européenne ?

Le Président américain Barack Obama est attendu aujourd'hui au Caire pour y prononcer un discours sur la relation entre les Etats-Unis et le monde musulman. Ce discours intervient à une période charnière pour le processus de paix israélo-palestinien. Selon William Leday, coordinateur du pôle "International & Défense" de Terra Nova, l'Union européenne doit profiter de l'ascendant qu'elle a prise sur le cours des événements au Proche-Orient pour jouer un rôle positif dans la région.
Le Président américain Barack Obama est attendu aujourd'hui au Caire pour y prononcer un discours sur la relation entre les Etats-Unis et le monde musulman. Ce discours intervient à une période charnière pour le processus de paix israélo-palestinien. Selon William Leday, coordinateur du pôle "International & Défense" de Terra Nova, l'Union européenne doit profiter de l'ascendant qu'elle a prise sur le cours des événements au Proche-Orient pour jouer un rôle positif dans la région.

 


L'avènement d'une nouvelle administration américaine, la crise de Gaza et les dernières élections israéliennes aboutissant à la constitution d'un gouvernement « de très large coalition » devraient permettre d'envisager un renouvellement des lignes qui bloquaient le processus de paix israélo-palestinien. Ce processus a aujourd'hui des connexions de plus en plus nombreuses avec le dossier nucléaire iranien. En témoignent les agendas des gouvernements d'Ehoud Olmert et de Benyamin Netanyahou qui tendent à donner la priorité à la menace que représenterait la détention à venir de l'arme nucléaire par l'Iran, détournant ainsi l'attention des acteurs exogènes du processus de paix israélo-palestinien.
L'intervention israélienne visant la destruction du potentiel militaire du Hamas a exacerbé un peu plus l'antagonisme entre Palestiniens et Israéliens, tandis que les élections ont porté un gouvernement de quasi-union nationale fort d'une légitimité ne lui permettant pas de participer sereinement au processus de paix au Proche-Orient.
Paradoxalement, alors qu'ils semblaient jusque-là paralysés par des sentiments contradictoires (I), les Européens ont rarement bénéficié d'un ascendant aussi fort sur le cours des événements au Proche-Orient Cette prégnance de l'Europe sur les dossiers moyen-orientaux intervient à un moment où le gouvernement israélien est peu à même de faire aboutir un processus de paix tellement ses intérêts paraissent disparates et contradictoires. Ces contradictions soulignent l'urgence d'une situation intenable autant pour les Palestiniens de Gaza dont le bouclage est devenu insupportable et favorise un terreau propice aux extrémismes, que pour l'Etat d'Israël dont la sécurité devient l'unique fil conducteur de toute politique et entrave toute autre perspective. L'Union européenne doit profiter de ses conjonctures favorables avec l'Etat d'Israël (II) pour jouer un rôle positif et mettre sous tension le gouvernement de Benyamin Netanyahou (III) de concert avec la nouvelle administration américaine.

1 - ISRAËL/EUROPE : UNE RELATION COMPLEXE TEINTEE D'AMBIGUÏTE


Longtemps « tétanisée » dans son rapport à l'Etat d'Israël, la posture de l'Union européenne a été jusqu'à la première moitié de cette décennie le jeu de forces centrifuges qui paralysait toute relations « normalisées » avec Israël. Les circonstances qui ont amené les Européens à s'impliquer plus en profondeur dans les affaires moyens-orientales (la crise libanaise, l'effectivité de la FINUL II) ont amenés ceux-ci à acquérir une crédibilité nouvelle au regard des décideurs israéliens.

 

1.1 - L'UNION EUROPEENNE ET ISRAËL : UNE RELATION FANTOMATIQUE


Au sein de l'Union européenne, l'Allemagne a toujours eu une propension à souhaiter le rapprochement entre l'Union européenne et l'Etat d'Israël. Le centre de gravité du positionnement et des rapports à l'Etat hébreu a constamment été le produit d'un jeu d'équilibre entre les trois grandes nations (France, Allemagne et Royaume Uni) avec une grande réticence de la part du Royaume Uni et encore plus de la France à l'égard de l'Etat d'Israël et traditionnellement portés à promouvoir une politique en faveur des pays arabes (qualifiée de « politique arabe »).
Le jeu de l'intergouvernementalité caractéristique de la Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) de l'Union européenne ne favorisant pas de prise de position tranchée et une réactivité peu propice aux manœuvres diplomatiques, l'Union européenne a toujours entretenu une coupable passivité, semblant déléguer sa politique à des Etats actifs sur la scène proche-orientale. La France a tenu ce rôle jusqu'à la première guerre du Golfe en 1990-1991, notamment en inspirant la déclaration de Venise en 1980, très favorable aux Palestiniens et en jouant un rôle de premier plan dans la FINUL dans les années 80 au Liban.
Par ailleurs, le poids de l'histoire et de la mémoire a tétanisé toute prise de position. En son sein l'Union européenne était animée sur la question du conflit israélo-palestinien par des forces centrifuges antagonistes. L'Allemagne ne souhaitait pas donner l'impression de donner des leçons à l'Etat d'Israël. Elle a toujours œuvré et demeure en partie à l'origine du rapprochement entre l'Union européenne et Israël, tout en restant un fournisseur de systèmes d'armes importants pour l'Etat hébreu (notamment les deux sous-marins qui transporteraient selon toute vraisemblance des missiles à têtes nucléaires). La France pour sa part se retrouvait sur une logique inverse, suite au choix du général de Gaule au moment de la guerre des Six jours et les logiques intergouvernementales paralysaient les prises de décision dans un sens ou dans un autre.

 

1.2 - LE TOURNANT DE LA CRISE LIBANAISE (2006)


Le poids de l'Union européenne sur l'échiquier international est proportionnel à l'implication de certains Etats sur des dossiers précis. Elle est donc consubstantielle à la nature de la PESC, laquelle cherche à s'affirmer prioritairement au Moyen-Orient et en Afrique.
Au Proche-Orient, l'Union européenne pèse principalement sur le plan économique et financier. Dans les différentes phases du processus de paix depuis Oslo, elle est sollicitée afin de jouer de sa puissance financière (à l'instar du Japon). Loin d'être enfermée dans un rôle passif, l'Union européenne apparaît comme le garant financier de la paix, encourageant les principaux protagonistes à maintenir cette paix en échange de fonds substantiels. En témoigne, le dernier sommet des donateurs à Paris en décembre 2007 qui a permis de réunir plus de 7 milliards d'€ au profit de l'autorité palestinienne. La puissance d'une entité politique ne peut s'affirmer en demeurant un simple bailleur. L'Union européenne doit donc formuler des exigences politiques en jouant si besoin était dans un registre plus directif.
Deux éléments concourent à expliquer ce rôle jusqu'aux crises du Liban et de Gaza. Loin d'être des sous-régions en prise avec l'influence américaine, les Proche et Moyen Orient étaient des zones où la prééminence politique des Etats-Unis s'expliquait en partie par l'absence de l'Union européenne, de la Russie depuis la chute de l'URSS ou de toute autre puissance alternative.
Ce rôle évolue sensiblement depuis la crise du Liban (été 2006) où l'Union européenne s'implique activement dans le règlement du conflit ainsi que dans le renforcement de la FINUL II, avec une participation effective. La France et les grandes nations européennes sont parvenues à aller dans le même sens, négocier la consolidation du mandat de la FINUL afin d'en crédibiliser l'action sur le terrain et donner des garanties d'efficacité en s'impliquant dans la constitution d'une force militaire crédible.
Il s'agit d'une rupture avec une action concertée des acteurs européens qui n'a été intégrée que récemment dans les représentations de l'establishment et l'opinion publique israélienne. Corrélativement cette dynamique a été accentuée avec les difficultés de l'administration Bush en Irak, et l'incapacité à formuler une issue à l'intervention israélienne contre le Hezbollah, et l'action mitigée sur le plan militaire de Tsahal.

 

2 - L'UNION EUROPEENNE ET L'EVOLUTION DE SA RELATION A L'ETAT ISRAELIEN


Outre l'issue de la crise libanaise et le rôle qu'ont pu jouer les Européens, la conjonction de quatre tendances lourdes permet d'amorcer une évolution à confirmer sur le long terme. La volonté élyséenne de se rapprocher de Washington et de manière subséquente d'Israël, l'augmentation des échanges entre les deux pays, les élargissements successifs de l'Union européenne qui bousculent le rapport de force interne au sein de l'entité européenne ainsi la disparition d'une politique « arabe » participent de cette évolution.

 

2.1 - UN INFLECHISSEMENT SOUHAITE ET EXECUTE PAR L'ELYSEE


Pour la première fois depuis 2005 (et non depuis l'élection de Nicolas Sarkozy), on assiste à une orientation politique assumée et nouvelle en faveur d'un rapprochement avec l'Etat d'Israël. C'est la visite d'Etat du Premier ministre israélien Ariel Sharon qui montre une volonté de la part de Jacques Chirac d'infléchir la politique extérieure de la France au Moyen-Orient.
La nouveauté est double, d'une part, parce que c'est à l'échelle européenne que l'infléchissement s'opère, d'autre part, car il intervient sur l'impulsion de la France, traditionnellement réputée proche des pays arabes. Avec Nicolas Sarkozy cette impulsion de nature purement déclaratoire (rhétorique) fait mouche sur l'opinion publique israélienne qui y voit un infléchissement de la France porté par un Président de la République réputé « ami de l'Etat hébreu », même si ce sentiment avait été constaté par le passé, lors de l'arrivée au pouvoir de François Mitterrand en 1981. La présidence de l'Union européenne au cours du second semestre 2008 sert de tremplin et de cadre pour cet infléchissement qui devient effectif.
Avec la crise de Gaza, on assiste à un pro-activisme assumé de la France, l'une des quatre puissances de l'Union européenne, à l'image de ce qui s'était passé au moment de la crise libanaise de l'été 2006, pro-activisme de Nicolas Sarkozy maintenu après la fin de la présidence française de l'Union européenne.

 

2.2 - UNE AUGMENTATION REGULIERE DES ECHANGES ENTRE LA FRANCE ET L'ETAT D'ISRAËL


A partir de 2004/2005, on constate une augmentation des échanges entre la France et Israël. En dépit du positionnement ferme de l'ancien président de la République, Jacques Chirac, et de son ministre des Affaires étrangères puis Premier ministre, Dominique de Villepin, sur les questions du Moyen Orient au moins jusqu'en 2005, les échanges entre les deux pays ont considérablement augmenté en volume. En effet, les échanges économiques entre les deux pays ont quasiment doublé en dix ans. Les exportations françaises ont augmenté de 6,4% en 2007 (1,1 milliard d'€), et les parts de marché de la France en Israël approchent désormais les 4 % (la France devenant ainsi le 11ème fournisseur).
Les termes de l'échange tendent à évoluer vers des standards à haute valeur ajoutée. En témoignent la participation d'Israël au programme européen Galileo depuis juillet 2004, ou encore les importations de drones israéliens au profit des forces armées françaises.
Depuis, le nouveau président de la République a apporté une touche plus personnelle, ce à quoi les Israéliens sont très sensibles. Dans les faits, l'infléchissement ne date pas donc pas de l'ère Sarkozy mais bien de la fin du second mandat de Jacques Chirac.

 

2.3 - LES CONSEQUENCES INDUITES PAR LES ELARGISSEMENTS DE L'UNION EUROPEENNE


Les élargissements successifs de l'Union européenne ont produit des infléchissements notables de la politique proche-orientale de l'Union.
Les nouveaux entrants (majoritairement des PECO) se singularisent par un faible intérêt à l'égard des pays arabo-musulmans : ils ne leur achètent pas leur gaz naturel ou leur pétrole ; ils abritent peu ou pas de minorités musulmanes (à l'exception de la Bulgarie qui abrite une importante minorité turque qui fut longtemps en butte à des campagnes xénophobes). Ils n'y pas de sentiment chez les gouvernements de ces pays d'une obligation de gérer les problématiques du Proche-Orient. Les gouvernements des PECO intégrés à l'Union européenne poussent même à un rapprochement avec Israël dans l'espoir fantasmé d'être plus audible à Washington sur les plans économiques, politiques, diplomatiques et militaires, à l'instar de la Turquie depuis 1996, avec un l'accord militaire signé avec l'Etat d'Israël qui lui a permis de disposer du carnet d'adresse israélien à Washington. Cet alignement induit une confusion sur les rôles respectifs de l'Union européenne et de l'Alliance atlantique, tout du moins pour ce qui concerne les volets PESC et PESD. Afin de favoriser cette réorientation, la plupart d'entre eux entretiennent d'excellentes relations avec Israël. On ne peut non plus négliger le maintien d'une forme de sentiment de culpabilité de ces pays à l'égard d'Israël (au moins au sein des élites dirigeantes), 65 ans après la fin de la seconde guerre mondiale.

 

2.4 - UNE POLITIQUE ARABE EVANESCENTE


Corrélativement à cette intensification des relations entre Israël et les Européens, la grande politique arabe de la France qui a fonctionné et qui a été une réalité pendant plus de 25 ans, connaît aujourd'hui un reflux. Le sarkozysme apparaît ici non pas tant comme un inspirateur mais un révélateur de cette tendance, même si la visite du colonel Kadhafi en France en 2007 pourrait infirmer ce constat.
Ces dernières années, la France a tenté de renforcer ses relations bilatérales avec le Maroc, la Tunisie, l'Egypte (Jacques Chirac s'y est rendu plus de 10 fois au cours de ses deux mandats), avec les Emirats arabes unis (ouverture d'une base militaire, la première dans un pays arabo - musulman depuis les années 1960). Ce renforcement des relations bilatérales s'opèrent alors même que la France esquisse une ouverture favorable en direction d'Israël, le bloc arabe soudé autour du Front du refus n'existant plus et ne faisant plus véritablement sens pour la diplomatie française. La France n'a plus de politique arabe, définie comme une approche globale des problématiques régionales et la voie d'un partenariat avec Israël devient donc ouverte.
A partir de ces quatre grandes tendances lourdes qui travaillent en profondeur les rapports de force au sein de l'Union européenne, on comprend que cette dernière et la France deviennent des partenaires plus fiables aux yeux des élites israéliennes. Il est fini le temps ou seule une personnalité comme le président israélien, Shimon Pérès, prêtait une oreille attentive aux propositions de l'Union européenne. Aujourd'hui, les Européens et la nouvelle administration américaine pourraient être à même de conjuguer leurs efforts pour relancer le processus de paix israélo-palestinien. Il est donc nécessaire de formuler des axes sur lesquels pourrait peser l'Union européenne.

 

3 - QUELLE IMPLICATION DE L'UNION EUROPEENNE DANS LE PROCESSUS DE PAIX ISRAELO-PALESTINIEN ?


Cette conjoncture favorable à un retour des Européens dans le processus de paix et le consensus latent des Etats membres de l'Union européenne permettent d'envisager une posture diplomatique nouvelle qui, outre la question des colonies illégales dont l'extension, se poursuit en Cisjordanie, pourrait être structurée autour de quatre axes principaux.

 

3.1 - LA SUSPENSION SINE DIE DU RENFORCEMENT DES RELATIONS AVEC ISRAËL


Le renforcement des relations entre les Etats membres de l'Union européenne et Israël devait déboucher avant l'intervention de Tsahal à Gaza sur un rehaussement des relations entre l'Union européenne et l'Etat d'Israël mené par le Conseil européen.
L'intervention à Gaza, les conditions de celles-ci non encore éclaircies, le refus de Tsahal de se soumettre à une commission d'enquête internationale ne permettent plus d'envisager la mise en œuvre de ce partenariat au moins à court terme.
A cela, il faut ajouter la constitution d'un gouvernement de « très large » union autour du Likoud, l'instabilité qui pourrait en résulter, l'abandon israélien de voir émerger un Etat palestinien viable, et une nouvelle administration américaine qui souhaite reprendre la main sur le processus de paix israélo-palestinien qui fait montre de mettre la pression sur le tout nouveau gouvernement israélien.
Ce rehaussement des relations entre l'Union européenne et Israël pourrait représenter l'une conditionnalité dans le cadre du processus de paix.

 

3.2 - LA LEVEE DU BLOCUS AUTOUR DE GAZA


Plusieurs analystes ont fait du blocus une explication mono-factorielle de la montée en puissance du Hamas. Sans l'occulter, il n'efface pas les désillusions engendrées par l'administration de l'autorité palestinienne par l'OLP. La corruption généralisée de l'administration palestinienne et son incapacité à dessiner un avenir pour une population structurellement jeune ont très largement joué en faveur du Hamas qui a pris à sa charge une partie des fonctions sociales, et damé le spectre de la résistance à « l'occupation israélienne » à l'OLP.
Par ailleurs, il faut noter que pendant les trois semaines de bombardements sans interruption de la Bande de Gaza par les forces armées israéliennes, la Cisjordanie n'a pas bougé. Sans pour autant être le signe d'une absence de solidarité, cette inertie de la rue est un indice indiquant que la Cisjordanie reste largement en faveur du Fatah**. La bande de Gaza avait voté massivement Hamas pour des raisons socio-économiques parfaitement compréhensives. Trouver des partenaires au sein du Hamas aurait du sens si ce parti respectait la constitution palestinienne et la légitimité du président Mahmoud Abbas. A ce sujet, on ne peut que déplorer le bilan des attentats ciblés de l'Etat hébreu qui a décapité l'Etat-major du Hamas et empêché le maintien de personnalités expérimentées et modérées.
De même que dans l'hypothèse d'une victoire du Hamas aux prochaines élections présidentielles et législatives, un président issu des rangs du Hamas serait dans l'obligation de respecter les traités signés par ses deux prédécesseurs depuis 1993.
Dans tous les cas de figure, le blocus apparaît totalement contre-productif et conforte la représentation d'un Hamas endossant le rôle de premier résistant à « l'impérialisme sioniste ». Les Européens et les différents acteurs in situ ont intérêt à la levée du blocus, pour des raisons humanitaires, mais également pour conjurer la popularité du Hamas et forcer celui-ci à jouer le jeu de la démocratie et de l'Etat de droit.

3.3 - LE DEPLOIEMENT D'UNE FORCE MULTINATIONALE A L'IMAGE DE LA FINUL II


Le scénario d'une force multinationale sous l'égide des Nations unies et constituée en grande partie par des contingents en provenance des Etats membres de l'Union européenne dont la mission serait la sécurisation des frontières terrestres et maritimes de Gaza apparaît envisageable et crédible. L'Union européenne a conquis une légitimité dont les Nations unies ne peuvent se prévaloir seules.
En effet, comme on l'a vu plus haut, les Israéliens sont satisfaits du rôle, du poids et du travail de la FINUL II au Sud Liban (résolution 1701), l'absence d'infiltration du Hezbollah en Israël a achevé de convaincre les Israéliens de la crédibilité des Européens comme partenaires dans le domaine de la sécurité.
Reste que les Etats membres de l'Union européenne doivent faire montre de la volonté politique nécessaire pour promouvoir cette idée.

 

3.4 - APPUYER UNE ENQUETE INTERNATIONALE SUR LES EVENEMENTS DE GAZA


Les conditions des opérations militaires de Tsahal à Gaza, le black-out dont ont fait l'objet les différentes séquences, l'interdiction des médias, le nombre des victimes, le choix des cibles sont autant de points méritant un éclaircissement et des explications de la part des autorités légitimes des Israéliens. Ceux-ci ont mis en avant la volonté d'éviter un incident avec des journalistes. Pour autant, la condamnation de l'ONU est sans appel et souligne que les Israéliens n'ont pas fait honneur à leur rang de démocratie libérale.
Il serait intéressant de mesurer l'intensité de ces accès de violence par rapport à ceux connus en 1996 lors de l'opération Raisins de la colère, en 2000 lors de la seconde Intifada et 2003 lors du bouclage de la Cisjordanie. Si la riposte israélienne aux opérations de guerre menées par le Hamas était légitime et justifiée, l'ampleur de celle-ci pose deux grandes questions :
- Quelles étaient les buts de guerre ? Il s'agissait pour les Israéliens d'entraver la capacité offensive du Hamas et ils ont été globalement atteints. Ces buts de guerre étaient à la fois plus modestes et pertinents au regard de ceux que le Premier ministre Olmert avait assigné à l'endroit du Hezbollah en 2006 puisque c'était de son anéantissement qu'il s'agissait.
- Il en découle une question morale qui reste entière, un Etat démocratique peut-il lutter efficacement contre des organisations politiques usant de la terreur dans un cadre de guerre asymétrique ? Cette question dont la réponse est forcément balisée par des limites morales, reste entière et renvoie Européens comme Américains à leur combat contre le système taliban en Afghanistan et au Pakistan.
Ces questions et les conditions dans lesquelles les opérations militaires se sont déroulées méritent certains éclaircissements qui ne sauraient être l'apanage des seuls spécialistes militaires. Une commission d'enquête se justifie comme à chaque fois qu'une réponse disproportionnée est apportée à une attaque. Le gouvernement israélien a très officiellement refusé la possibilité que l'on puisse enquêter sur ses opérations de guerre.
In fine, les acteurs du processus de paix israélo-palestiniens entrent dans une séquence nouvelle. Il semblerait que l'administration américaine qui renvoie habituellement ce dossier en fin de mandat présidentiel aborde la question sous un jour nouveau***. Les Européens ont une part de responsabilité inédite dans ce processus de paix. La volonté de faire de l'Etat Israël un partenaire stratégique oblige l'Union européenne à imposer certaines conditions pour favoriser l'émergence d'un Etat palestinien viable. Cette question pourrait être élargie au dossier iranien, en marquant encore davantage la solidarité européenne avec l'Etat hébreu sur la menace iranienne.

 

* Coordinateur du pôle International & Défense de Terra Nova.

** Aux élections de 2005 qui avait vu une majorité se dégager en faveur du Hamas, la Cisjordanie avait voté Fatah.

*** Cf. Note de Barthélemy LAFEMAS, "Le retour de l'Amérique dans le concert des nations ou la fin de l'Obamania, en politique étrangère", du 30 avril 2009.

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