Le Conseil des ministres examine ce mercredi 7 octobre le projet de loi relatif au "Grand Paris" porté par le Secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale. Ce projet, qui suscite l'opposition d'une majorité des élus franciliens, n'a pas bénéficié d'une consultation assez large. Selon Ariane Azéma et Xavier Desjardins, il s'agit d'un déni démocratique potentiellement dangereux pour la région parisienne.
Depuis près de deux ans, le Gouvernement cherche à transformer le mode de gouvernement et d'aménagement de l'Ile-de-France. Dans un premier temps, le volet institutionnel a été privilégié. Nicolas Sarkozy avait évoqué, en juin 2007 l'hypothèse d'une communauté d'agglomération pour le Grand Paris. Début 2009, le Comité Balladur a proposé une collectivité à statut particulier . Aujourd'hui, c'est par le biais d'une infrastructure, un métro automatique, que la question est abordée : le Conseil des ministres devrait examiner mercredi 7 octobre un projet de loi relatif au « Grand Paris », porté par Christian Blanc, Secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale. Ce projet, préparé dans des conditions extrêmement confuses (voir encadré p. 4), vise la création d'un métro automatique en forme de « double boucle ». Dans ce texte, sa réalisation, ainsi que l'aménagement des quartiers environnant les futures stations, sont placés sous la responsabilité d'une nouvelle entité publique, la Société du Grand Paris, majoritairement contrôlée par l'Etat.
Le Président de la République a annoncé, le 29 avril 2009, à l'occasion de l'exposition sur la consultation internationale des architectes du « Grand Pari(s) de l'agglomération parisienne », qu'un projet de loi serait préparé dans un esprit de concertation avec les collectivités locales. En cette rentrée, ce projet de loi suscite une large opposition des élus franciliens. De manière conjoncturelle, à l'approche des élections régionales, ce projet est un des éléments des conflits multiples entre la Région, la Ville de Paris, de nombreuses collectivités franciliennes et l'Etat. Mais plus profondément, ce projet est critiquable parce qu'il transforme une idée simple et généreuse (des investissements massifs dans les transports collectifs, notamment pour des liaisons de rocade en banlieue) en un projet technocratique et potentiellement dangereux pour la région parisienne. En effet, ce projet :
- remet en cause frontalement les principes de la décentralisation, et plus largement l'idée même de démocratie locale ;
- décrit de manière confuse la complémentarité de ce nouveau métro avec le réseau existant et les investissements prévus par les collectivités locales ;
- vise au développement de quelques pôles stratégiques de la Région parisienne, sans que la cohérence avec un projet d'aménagement global de l'Ile-de-France n'apparaisse nettement. Tout se passe comme si l'Etat se réservait, par ce projet de loi, le rôle d'accroître la compétitivité de la Région, tout en laissant à la Région la charge d'assurer la cohésion sociale.
1 - L'AVANT PROJET DE LOI GRAND PARIS OU LE MIRACLE DE L'INGENIERIE ?
1.1 - UN METRO COMME FER DE LANCE DU RENOUVEAU FRANCILIEN
La création d'un métro automatique de grande capacité en rocade constitue le cœur du projet de loi sur le Grand Paris. Cette double boucle de 130 kilomètres comporte une quarantaine de gares et relie le centre de l'agglomération avec les principaux pôles de la région, parfois situés aux pourtours de l'agglomération dense. Le tracé exact du métro serait arrêté par décret en Conseil d'Etat après une consultation, dérogatoire au droit commun, du grand public et des collectivités territoriales concernées. L'objectif est d'accélérer le développement urbain et économique de sites considérés comme stratégiques. Ainsi, selon le Secrétaire d'Etat, ce projet permettrait de gagner quelques points de PIB supplémentaires.
Loin d'être neuve, l'idée d'une rocade ferroviaire figure, par exemple, dans le SDRIF de 1994 . Aujourd'hui, les collectivités territoriales considèrent comme stratégique le projet de rocade « Arc Express », située plusieurs kilomètres autour du périphérique parisien. A ce titre, cette infrastructure est inscrite dans le projet de SDRIF élaboré par la Région et constitue une pièce centrale du Plan de mobilisation pour les Transports, adopté par les collectivités territoriales en juin 2009.
Le métro prévu par le Secrétaire d'Etat se distingue du projet « Arc Express » sur plusieurs points fondamentaux. Alors que le projet de loi du Grand Paris pose comme prioritaire la création d'une nouvelle infrastructure, les enjeux de rénovation et d'extension du réseau existant sont considérés comme majeurs par le Plan de mobilisation des collectivités territoriales (ligne 13, RER, tangentielles, tramway). Ensuite, à la différence d'Arc Express localisée en zone dense, la double boucle Grand Paris est de plus large rayon et, pour partie, dessert des espaces encore non densément urbanisés. Enfin, l'objectif de cette double boucle est de relier les principaux pôles plutôt que de desservir l'ensemble des territoires traversés.
1.2 - UNE SOCIETE D'ETAT A LA MANŒUVRE, UN URBANISME SELECTIF
Pour réaliser ce métro, le projet de loi crée un établissement public à caractère industriel et commercial dénommé Société du Grand Paris (SGP), majoritairement contrôlé par l'Etat. Cette société a pour vocation d'être une structure de maîtrise d'ouvrage publique de la réalisation des nouvelles infrastructures de transport. Son rôle s'arrêtera après la réception des ouvrages, la gestion du réseau ne relevant pas de la mission de la société. Or, le Syndicat des transports d'Ile de France (STIF), autorité organisatrice des transports dans la région des transports parisiens, établissement public décentralisé par l'acte II de la décentralisation de 2004 et effectivement piloté depuis 2006 par les collectivités locales, n'est pas présent dans la gouvernance ni associé à la réalisation de ce métro. Il est pourtant censé en assurer l'exploitation ... Curieuse manière de dissocier investissement et fonctionnement !
Par ailleurs la loi permet à l'Etat, sur la base toutefois d'une contractualisation avec les communes et les intercommunalités concernées, de récupérer tout ou partie des compétences d'urbanisme dévolues aux communes, pendant une période de 18 mois consécutive à l'approbation du schéma d'ensemble des infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris. Les opérations d'aménagement et les projets d'infrastructures arrêtés dans les contrats de développement territorial conclus durant cette période s'imposeront aux plans locaux d'urbanisme (PLU), aux schémas de cohérence territoriale (SCOT) ainsi qu'au schéma directeur régional (SDRIF). Ce dernier pourra se voir imposer une mise en compatibilité pour des opérations ou projets directement contraires aux orientations retenues par le schéma, alors que la révision de ce schéma n'est toujours pas adoptée en raison du blocage de l'Etat et alors qu'il s'agira d'opérations ou de projets décidés par d'autres collectivités locales avec l'Etat. Les contrats pourront également décider de la création de zones d'aménagement différé (ZAD) dans lesquelles les communes ne seront plus titulaires que d'un droit de préemption subsidiaire.
Un dispositif spécifique est prévu pour le plateau de Saclay. Un établissement public à caractère industriel et commercial dénommé Etablissement public de Paris-Saclay est créé. Son objectif est de contribuer au développement de ce pôle scientifique et technologique de rayonnement international. Outre la création, de façon très insolite, d'une « zone de protection naturelle, agricole et forestière du plateau de Saclay » directement par la loi, le gouvernement ayant renoncé à utiliser les outils de protection existants alors qu'ils sont pourtant nombreux (espaces naturels sensibles, périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, opérations d'intérêt national, ...), zone entièrement non urbanisable et dans laquelle les contraintes pesant sur les communes seront très fortes puisqu'aucun changement de mode d'occupation du sol entre les usages naturels, agricoles ou forestiers prévus au plan local d'urbanisme ne pourra intervenir sans autorisation des ministres chargés du développement durable et de l'agriculture, le texte prévoit également la création d'un syndicat mixte de transport, dans lequel l'établissement public de Paris-Saclay détient 40% des voix. La particularité de ce syndicat mixte de transport réside dans sa capacité à imposer, sous le contrôle du représentant de l'Etat, son plan local de transport au STIF. Le syndicat mixte pourra être désigné autorité organisatrice des transports de second rang en cas de désaccord du STIF sur les conditions d'application de ce plan. Dans ce cas, c'est à lui qu'il appartiendra de désigner les exploitants, de définir les modalités techniques d'exécution, les conditions d'exploitation et de financement des services, en lieu et place du STIF. Et, en l'absence d'accord du syndicat avec le STIF sur les conditions de participation de chacune des parties au financement des services concernés et les mesures de coordination des services organisés respectivement par le STIF et le syndicat mixte, c'est le préfet de région qui tranchera. Encore une fois, le gestionnaire futur du réseau est exclu de la définition des tracés et des conditions d'exploitation.
Présenté comme un facteur d'accélération des mises en chantier, la lourdeur du dispositif proposé soulève de nombreuses interrogations. En dépit d'une procédure dérogatoire en matière d'enquêtes et de débats publics, les délais de réalisation restent très lointains. Ainsi, les travaux d'infrastructures et les opérations d'aménagement envisagées ne pourraient démarrer avant deux ou trois ans. En toute hypothèse, le projet de loi, une fois adopté, conduirait à stopper le lancement d'Arc Express dont les tracés sont pourtant déjà à l'étude via la Commission Nationale du Débat Public (CNDP). Surtout, on peut s'interroger sur la capacité pour une entité publique d'Etat, encore à constituer, d'assurer efficacement le pilotage d'un dispositif touchant potentiellement plus de 35.000 hectares et des centaines de collectivités.
1.3 - LA VALORISATION FONCIERE COMME UN ELEMENT MAJEUR DU FINANCEMENT
Alors que le projet est estimé à environ 14 milliards d'euros, son financement n'est pas détaillé. Il est supposé reposer, dans une proportion évaluée par le Secrétaire d'Etat à 30%, sur les plus-values foncières issues de l'aménagement des territoires situés à proximité des gares.
L'idée de financer les infrastructures de transport par la taxation des plus values des terrains constructibles et des opérations immobilières réalisée à proximité est effectivement intéressante. C'est ainsi que fut financé le réseau ferré des Etats-Unis depuis le XIXème siècle. Différentes expériences plus récentes à Londres, Copenhague ou Madrid montrent qu'elle est d'actualité. Toutefois, compte tenu de la moindre efficacité d'un tel dispositif en zone déjà urbanisée et, plus encore, de la limitation de cette taxation aux périmètres à proximité des infrastructures, les possibilités de financement ouvertes par cette piste apparaissent en réalité très modestes. Les travaux de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Ile de France montrent que le produit à escompter sera très loin d'atteindre les milliards annoncés : ils estiment la ressource potentielle à quelques 700 millions d'euros .
Par ailleurs, on peut regretter que le projet n'examine pas la piste d'une taxe de « sous-densité » à proximité des gares, qui pourrait avoir pour effet vertueux d'inciter les propriétaires fonciers à aménager un foncier bien desservi. En effet, pour inciter à construire près des gares, il serait peut-être plus sage d'y inciter les constructeurs que de pénaliser ceux qui s'y risquent ...
Plus généralement, le financement est au cœur des débats, voire des conflits. En effet, on ne sait pas encore si le métro automatique vient se substituer ou s'ajouter aux opérations prioritaires du Plan de mobilisation des collectivités territoriales. A la demande du premier ministre, le rapport du député Gilles Carrez consacré au financement du Grand Paris établit ainsi une série de propositions pour réaliser...le Plan de mobilisation (évalué à 18 milliards) proposé par les collectivités et une partie seulement du projet du secrétaire d'Etat, tout au moins dans une première phase (à l'horizon 2025) . Surtout, ce rapport parlementaire met l'accent, pour une première phase fixée à 2010-2025, non seulement sur les besoins financiers en termes d'investissements (24 milliards d'euros) mais aussi sur le coût supplémentaire, estimé au double (plus de 42 milliards d'euros), en termes de fonctionnement d'un réseau appelé à s'étendre.
Le projet de loi est élaboré en opposition explicite avec le projet de SDRIF, voté par la Région en 2008 et non transmis à ce jour par le Gouvernement au Conseil d'Etat pour approbation. Il conduit, de ce fait, à suspendre certains chantiers prévus par le Plan de mobilisation des Transports. Ce projet de loi aboutit donc à lancer un processus long, peu explicite sur les modalités d'arbitrage des conflits territoriaux et muet sur les objectifs globaux... En définitive, la pertinence du projet défendu par le Secrétaire d'Etat est à questionner. Inspiré d'un urbanisme autoritaire et reposant exclusivement sur l'efficacité d'une structure technocratique, dont les précédents remontent aux années 1960 avec des effets plus que débattus, ce Grand Paris recèle potentiellement plus de complexité et de difficultés qu'il ne prétend en résoudre .
2 - UN AFFRONTEMENT ENTRE DEUX VISIONS DE LA DEMOCRATIE LOCALE ET DES ENJEUX D'AMENAGEMENT
Au-delà des inquiétudes sur les lourdeurs des solutions administratives proposées, le projet de loi se révèle critiquable sur deux aspects principaux : son mépris de la démocratie locale et sa vision réductrice des enjeux de la métropole.
2.1 - DERRIERE LES LUTTES INSTITUTIONNELLES ET POLITIQUES, L'ENJEU DE LA DEMOCRATIE LOCALE
Le projet de loi du Grand Paris est une remise en cause forte des compétences des collectivités territoriales en matière d'urbanisme et de gestion des transports. De plus, si l'on ajoute à ces mesures le choix de dispositions dérogatoires en matière de concertation et de débat public, c'est ni plus ni moins à une mise en cause du bien-fondé de la démocratie locale que procède ce texte.
Imposé brutalement après une très rapide consultation des collectivités franciliennes , le projet de loi constitue le nouveau rebondissement d'un feuilleton déjà ancien de tensions, voire de conflit ouvert, entre le Gouvernement et les collectivités franciliennes (tenues majoritairement par la gauche, ceci expliquant peut-être cela !). Rappelons-en quelques épisodes parmi les plus significatifs : les velléités répétées de re-centraliser le STIF, en dépit d'une décentralisation récente globalement satisfaisante ; le refus gouvernemental d'approuver le SDRIF pourtant largement concerté et négocié ; ou encore le veto politique présidentiel à la pleine reconnaissance de Paris Métropole, ce forum d'élus locaux qui cherche justement à créer un dialogue non partisan.
Ces conflits s'expliquent par l'approche des élections régionales. Mais, au-delà des rivalités de circonstance, ils sont plus profondément liés à l'avenir de la décentralisation. Cette reprise en main par l'Etat des politiques territoriales se manifeste notamment par l'étranglement financier délibéré des collectivités territoriales qui tend à rendre fictif le principe de libre administration des collectivités locales. Le projet de loi du Grand Paris, loin d'être une exception dans le jardin à la française de l'organisation territoriale, pourrait se révéler comme le prélude d'une nouvelle conception de la décentralisation réduite aux acquêts.
Cette conjonction explique que l'opposition au projet de loi du Secrétaire d'Etat ne se limite pas aux seules collectivités de gauche. De fait, l'Association des maires d'Ile de France et Paris métropole, instances transpartisanes, ont fait connaître publiquement leur opposition au projet, de concert avec la Région, Paris, les conseillers généraux et les grandes agglomérations de gauche.
Au-delà des enjeux partisans, l'enjeu essentiel est celui de l'articulation des pouvoirs. Lors de l'inauguration de l'exposition consacrée à la consultation internationale du Grand Pari(s) en avril 2009 à Chaillot, le discours du Président de la République avait semblé faire droit à cette nécessaire conciliation entre l'Etat d'un côté, la ville de Paris, la Région et les autres collectivités locales de l'autre. Au-delà de l'aggiornamento politique apparent, on pouvait y entendre la nécessité d'intégrer, à l'ambition internationale, les besoins et enjeux locaux : la reconnaissance qu'une « ville-monde » est également une ville à vivre en quelque sorte. Cette idée a été abandonnée lors de l'écriture du projet de loi... En effet, alors que la manière dont s'agencent les pouvoirs en Ile-de-France est effectivement complexe, le projet de loi présente une solution apparemment simple (le retour de l'Etat pour les grands projets et les territoires stratégiques). Mais cette proposition ne répond à l'enjeu principal, à savoir l'invention d'un mécanisme qui fasse droit à chacune des échelles (locale, régionale, nationale et mondiale) tout en assurant une prise de décision rapide et efficace.
2.2 - ATTRACTIVITE VERSUS COHESION : LES DEUX VISIONS DU DEVENIR DE LA METROPOLE FRANCILIENNE
L'appréhension des enjeux métropolitains par le projet de loi de Christian Blanc pose également question. Ce projet confère à l'Etat la charge de réaliser un réseau de transport nécessaire à la compétitivité de l'agglomération, par la desserte des aéroports, des gares et des grands centres économiques et scientifiques et laisse à la charge des collectivités locales le soin d'organiser et de gérer le réseau nécessaire aux quotidiens des habitants. A l'Etat revient la définition du réseau nécessaire à la compétitivité, aux collectivités locales le soin d'assumer la cohésion sociale. Cette nouvelle répartition des compétences entre échelons territoriaux, qui est sous-jacente au projet de loi, illustre un renversement de la conception française de l'aménagement du territoire. Pendant longtemps, l'Etat assurait, notamment via la redistribution fiscale et sociale, l'égalité territoriale, et laissait aux collectivités le soin d'organiser leur développement.
La manière dont le projet du Grand Paris conçoit le développement métropolitain pose question. Pour Christian Blanc, la priorité est donnée au développement économique. On attend de la sélection de quelques pôles stratégiques un mouvement qui tirera la croissance de l'ensemble de la métropole. On peut au contraire considérer, comme l'illustre le SDRIF, que c'est la cohésion sociale de la métropole qui peut tirer le développement métropolitain de demain. Extrêmement schématisée, cette opposition se traduit concrètement au regard des politiques jugées prioritaires. Les questions de logement et de qualité urbaine sont ainsi notablement absentes du projet de loi Grand Paris. Elles constituent en revanche le socle du mode d'élaboration, comme des difficiles arbitrages, du SDRIF régional.
Le projet de loi du Grand Paris porte une vision réductrice des enjeux de l'aménagement de la Région Ile-de-France. Si le principe de la densification autour des gares est effectivement un des éléments majeurs des politiques de « développement urbain durable » (et figure à ce titre dans le SDRIF), sa mise en œuvre ne peut être réellement efficace sans penser en même temps, le développement du réseau routier, la localisation des emplois et de l'habitat, le devenir des espaces agricoles. Tout se passe comme si, dans le projet de loi sur le Grand Paris, la solution technique d'un transport collectif rapide pouvait résoudre tous les enjeux de la métropole, notamment les déséquilibres dans la répartition de l'emploi et des logements. Comme l'ont bien montré les travaux de Laurent Davezies, ces déséquilibres sont pourtant au cœur des enjeux du développement de la métropole . De plus, en claire contradiction avec tous les discours sur le développement durable (le fameux Grenelle !) et les travaux des dix équipes d'architectes, le projet de loi sur le Grand Paris fait largement l'impasse sur les enjeux de maîtrise de la croissance urbaine et de la consommation d'espace par l'urbanisation Dans le projet Grand Paris, c'est moins l'étalement urbain qui est jugé en soi problématique que ses effets en termes d'allongement des distances, d'où le choix d'une liaison rapide entre les nouveaux pôles urbains et le cœur de l'agglomération. Ce choix pourrait utilement être discuté pour ses effets en termes de développement soutenable et de qualité de vie, si seulement une étude d'impact territorial de la loi était présentée ...
3 - CONCLUSION : POUR UN AUTRE RETOUR DE L'ETAT
On laissera à chacun le soin d'apprécier, par exemple à l'aune des travaux des dix équipes d'architectes, si le projet de loi de Christian Blanc est à même de répondre aux défis de la métropole post-Kyoto. Mais on insistera sur le fait que le projet de loi sur le Grand Paris illustre les nouvelles formes étatiques d'aménagement du territoire : un retour sélectif de l'Etat sur les seuls territoires les plus pauvres, pour éviter les soubresauts violents et les plus riches pour hisser certains quartiers au niveau de la compétition internationale . Avec le projet de loi du Grand Paris, une infrastructure est l'outil de « reprise en main » par l'Etat de quelques portions du territoire aptes à jouer la compétition internationale.
Cette vision fait fi de la nécessaire prise en compte des enjeux régionaux et locaux. Ce n'est pas le retour de l'Etat qui effraye, bien au contraire. Mais le retour de l'Etat devrait être celui d'un Etat qui s'engage et non qui perturbe la donne métropolitaine régionale. Pour cela, le Gouvernement devrait renoncer ou amender véritablement le projet de loi Grand Paris, adopter le SDRIF régional, ouvrir sans attendre une négociation financière sur les chantiers de transports urgents demandés par les collectivités et les habitants et reconnaître pleinement Paris Métropole. Voici les premières mesures urgentes et tangibles pour un Grand Paris en acte.