G20 de Londres : entre éclat et doutes

Le Sommet du G20 qui s'est déroulé à Londres le jeudi 2 avril a été l'occasion pour les chefs d'Etats et de gouvernements d'afficher leur volontarisme face à la crise. Axelle Lemaire, universitaire et chargée de mission au Parlement britannique, qui était présente au Sommet, et Thomas Chalumeau, ancien maître de conférences à Sciences-Po, en tirent cependant un bilan nuancé.

Le Sommet du G20 qui s'est déroulé à Londres le jeudi 2 avril a été l'occasion pour les chefs d'Etats et de gouvernements d'afficher leur volontarisme face à la crise. Axelle Lemaire, universitaire et chargée de mission au Parlement britannique, qui était présente au Sommet, et Thomas Chalumeau, ancien maître de conférences à Sciences-Po, en tirent cependant un bilan nuancé.


 

Alors que s'éteignent les projecteurs médiatiques, quel bilan réel tirer du sommet de Londres ? Il est contrasté.


Le G20 aura été une incontestable réussite diplomatique. La communauté internationale a affiché son unité, son volontarisme, l'ambition de rebâtir un ordre économique international solide. Les marchés financiers ont d'ailleurs réagi positivement. Ce succès psychologique n'est pas à négliger, dans un monde où la confiance est la clé d'un retour à des jours meilleurs.


Sur le fond, le bilan est nuancé :


Le G20 a affiché des avancées réelles mais décalées sur la régulation des marchés.


Des avancées réelles : un rôle de surveillance et d'alerte précoce confié au FMI, l'insertion des hedge funds dans un cadre réglementaire prudentiel, la réforme des règles comptables applicables aux banques afin d'éviter leur caractère « pro-cyclique »... Mais des avancées décalées : l'essentiel de l'effort diplomatique a porté sur la lutte contre les paradis fiscaux, sujet certes important pour éviter l'évasion fiscale et la délocalisation de la gestion des patrimoines des grandes fortunes, mais éloigné du cœur de la crise financière. Paradoxalement, le G20 ne s'attaque pas aux « paradis réglementaires » que constituent ces territoires, qui sont eux l'un des enjeux de la crise.


Le G20 n'a produit que des progrès limités sur la relance économique. Le communiqué final annonce 5.000 Md$ de relance, mais il ne s'agit que de la somme consolidée des plans nationaux. Rien de neuf sur ce plan-là : les Américains n'ont pas réussi à convaincre les Européens de renforcer leurs efforts pour « partager le fardeau ». Toutefois, les institutions financières internationales, et notamment le FMI, seront dotées de moyens supplémentaires pour participer au soutien de l'économie : 1.000 Md$ sont affichés - même si les montants réels devraient être inférieurs.


Le sommet est un échec sur la résolution de la crise financière.


Le FMI a pourtant lancé un cri d'alarme : les banques n'ont pas été purgées de l'ensemble de leurs actifs toxiques, il y a urgence à le faire pour permettre au marché du crédit, toujours embolisé, de redémarrer. Le communiqué du G20 se contente, sur ce sujet, d'un commentaire laconique. C'est la principale déception du sommet.

 

Au-delà des annonces politiques immédiates, il faudra, pour juger de ce G20, attendre les réalisations concrètes à venir. Le G20 est en effet une instance informelle : son seul rôle est de produire un communiqué politique agréé par tous, la traduction juridique et financière des décisions prises se fait ailleurs - à l'OCDE pour les paradis fiscaux, au FMI, au sein des gouvernements. Le G20 est par ailleurs un directoire des grandes nations économiques, certes élargi par rapport au G8 : les décisions à l'assemblée générale du FMI se prendront à 185 pays.

 

La réunion du G20 qui s'est conclue jeudi soir à Londres constituait un rendez-vous crucial pour donner un message fort aux opinions publiques et aux acteurs économiques mondiaux et restaurer la confiance, au moment où l'ensemble de la planète subit la plus grave crise économique de ces 30 dernières années.


La tâche n'était pas mince. Il fallait à ce Sommet, en quelques heures, à la fois répondre à l'urgence - restaurer la confiance des marchés, diffuser un nouveau souffle dans les voiles d'une relance concertée des économies mondiales menacées de récession - ; proposer de nouvelles règles en matière de régulation du système financier international :- sur le secteur bancaire, les hedge funds ou encore les paradis fiscaux, afin de répondre à l'attente légitime et pressante des opinions publiques mondiales - et réfléchir, de manière plus structurelle, à une refonte globale de l'architecture financière internationale pour poser les pierres du « Monde de l' Après-crise».


Face à ce triple défi - celui de la Relance, de la Régulation et de la Réforme des institutions -, le G20 a permis un certain nombre d'avancées sans toutefois clarifier l'ensemble des doutes.

 

1 - LE SOMMET DU G20 : SUR LA FORME, UNE REUSSITE

 

 

Tout le monde l'attendait. Ce Sommet était d'abord le premier Sommet international de Barack Obama. Sur le papier, les résultats sont probants.


En premier lieu, les participants ont su faire taire leurs divergences - réelles et encore assez significatives il y a quelques jours encore - pour aboutir à un communiqué final d'un style très allant, donnant un sentiment d'unité de la communauté internationale face à la crise, et convergeant sur le constat qu'un changement de paradigme économique était nécessaire pour bâtir le monde de demain. Les participants au Sommet de Londres ont ainsi affiché une volonté politique forte de lutter en commun contre la récession.


Pour la première fois depuis les années 1980, le sentiment émerge qu'existe une alternative au paradigme économique qui a gouverné la mondialisation depuis 30 ans, fondé sur le Consensus de Washington, la primauté de l'auto-régulation du secteur financier et sur un certain primat des marchés sur le politique. La fin du Consensus de Washington a été officiellement annoncée, pour laisser place à une nouvelle doctrine d' «action globale ». Réhabilitation du multilatéralisme ; renforcement des instruments de supervision financière et de régulation ; soutien apporté à une relance « équitable » (les objectifs du Millénaire » visant au doublement de l'aide aux pays pauvres ont notamment été réaffirmés) mais aussi plus « écologique » : tels sont les nouveaux « piliers » de cette unité de façade.


D'autant que cet accord a été trouvé dans le cadre élargi des 20 principales puissances de la planète, actant - semble-t-il de manière probablement pérenne - l'élargissement du « Directoire » de l'économie mondiale aux 20 principales économies de la planète, dont une place consacrée aux nouveaux acteurs de l'économie que sont la Chine, le Brésil ou l'Inde. D'autant qu'aux côtés de ces derniers figuraient aussi des Etats invités (Espagne, Pays-Bas), le Président de la Commission européenne, le Directeur du Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique, le représentant de l'ASEAN (Association des nations de l'Asie du Sud-Est), le Président de la Commission de l'Union africaine, ainsi que les trois responsables de la Banque mondiale, de l'OMC et du FMI.


L'avènement d'un nouveau monde? Pas si simple. Car derrière les déclarations emphatiques du Premier Ministre Britannique Gordon Brown (« l'entrée dans une ère nouvelle, celle d'un ordre mondial dans lequel la prospérité est indivisible, la coopération est internationale et la responsabilité collective »), le bilan précis des avancées concrètes est plus relatif.

 

2 - LE SOMMET DU G20 : SUR LE FOND, DES ANNONCES EN CLAIR-OBSCUR

 

 

La longue Déclaration finale de 9 pages, intitulée « Un nouvel ordre mondial », décline en six volets les principes d'un chemin commun pour retrouver la confiance, la croissance et l'emploi : réforme du système bancaire, nettoyage des actifs toxiques des banques, retour de la croissance mondiale, réforme des institutions internationales, lutte contre le protectionnisme, et recherche de l'équité dans la sortie de crise.


Sur les 3 « R » de l'agenda du Sommet, résolution de la crise financière, relance économique, régulation du système financier, un bilan nuancé s'impose.

 

2.1 - RELANCE ECONOMIQUE : DES AVANCEES LIMITEES

 


Sur la relance, tout d'abord. La crise financière réclamait des moyens globaux supplémentaires. C'était une évidence.


Sur le papier, les résultats du G20 sont spectaculaires : 1,100 milliards de dollars de ressources supplémentaires injectées dans l'économie mondiale, via les institutions financières internationales, lesquelles s'ajouteront aux 5.000 milliards de dollars de stimulus cumulés déjà promis à travers le monde par la Chine, les Etats-Unis ou encore l'Allemagne d'ici la fin de l'année prochaine.


En réalité, derrière l'effet d'annonce, les mesures concrètes s'avèrent beaucoup plus limitées. Dans le domaine macro-économique, les annonces risquent de ne pas être suivies d'effets.

En ce qui concerne les plans de relance, le consensus est négatif : les chefs d'Etat se sont accordés à ne pas faire échouer le Sommet sur cette question en ne définissant pas d'objectif chiffré de relance, sans pour autant mettre un frein aux efforts concertés de relance. Barack Obama et Gordon Brown n'ont donc pas réussi à convaincre leurs partenaires européens de la nécessité d'une nouvelle augmentation conjointe des dépenses publiques et de la coordination des politiques budgétaires pour relancer la demande. Pas de « New Deal global » tel que l'appelait de ses vœux Gordon Brown.


Rien de neuf sur les relances nationales : les 5.000 milliards de dollars de stimulus annoncés ne sont que la consolidation des annonces déjà faites par les Etats avant le Sommet. Les Américains n'ont de ce point de vue pas convaincu les Européens d'augmenter significativement leur effort de relance.


Or, selon une récente note du think tank européen Bruegel (Estimating the size of the European packages, David Saha & Jakob von Weizsäcker, février 2009), les Européens vont perdre au moins cinq points de PIB en 2009 alors que la relance européenne pour 2009 fait à peine 0.8 point de PIB, soit 100 Md€ pour l'Union à 27, dont 1.4% pour l'Allemagne, 1% pour le Royaume Uni, 0.8% pour la France, 0 pour l'Italie. Après ce Sommet, et toujours selon la même étude, il manquera toujours 140 Md€ pour atteindre la préconisation du FMI d'une relance de 2%. Sans le dire, les Européens s'apprêtent ainsi à continuer à endosser le costume de « passager clandestin » de la relance mondiale.


Les réels engagements additionnels se trouvent par conséquent du côté des institutions financières internationales et notamment du FMI. 1000 milliards de dollars de ressources supplémentaires injectées dans l'économie mondiale via les institutions internationales. Encore faut-il noter que ce montant « facial » additionne des contributions de nature assez différentes : 500 milliards d'abondement des ressources du Fonds monétaire International, 250 milliards de DTS, 100 milliards de prêt additionnels promis par les Banques de développement dont la banque mondiale. A quoi s'ajoutent 250 milliards pour le financement du commerce mondial sous la forme de prêts aux exportations.


- Pour retrouver la croissance au niveau mondial, éviter la propagation de la crise et répondre aux demandes de réserves de devises, tous ont compris l'urgence de soutenir les pays émergents. L'instrument clé de cette aide sera le Fonds Monétaire International, incontestable vainqueur des négociations du G20. Le mouvement de déblocage, attendu depuis de nombreuses années, s'et opéré du côté des Etats-Unis mais aussi du fait de l'intervention de la Chine. Les ressources du FMI sont ainsi triplées et passent de 250 à 750 milliards de dollars. Le principal organe monétaire international voit son rôle de prêteur en dernier ressort pleinement reconnu.


- De surcroît, les chefs d'Etat s'engagent à augmenter de 250 milliards de dollars les lignes de crédits, grâce à une émission supplémentaire de droits du tirage spéciaux (DTS). Le chiffre est très satisfaisant, dix fois supérieur aux facilités de crédit disponibles jusqu'à présent. Mais sans nouvelle définition des conditions d'octroi des prêts (critères et durée), on peut craindre que les réflexes anciens, visant à imposer des mesures d'ajustement structurel pénalisantes et des conditions de remboursement irréalistes, perdurent. Enfin, 100 milliards de dollars seront attribués aux banques internationales de développement pour fournir des prêts aux pays les plus pauvres.


- Toutefois, un décompte précis relève que l'effort réellement consenti à ce stade est plus faible que les 1000 milliards de dollars de ressources supplémentaires affichées.


Ainsi, sur le triplement annoncé des ressources du FMI, seuls 250 milliards ont été promis : 100 milliards du Japon, 100 milliards de l'Union européenne, 40 milliards de la Chine (cette dernière n'a pas confirmé officiellement cette somme) et 10 milliards du Canada. Le reste doit être déterminé dans les mois qui viennent, avec la promesse de « progrès substantiels » d'ici à la réunion du FMI, les 25 et 26 avril. Rien n'est encore acquis par conséquent.


De même, le plan de soutien au commerce de 250 milliards sur deux ans est particulièrement gonflé. Cette somme concerne des prêts aux exportations, dont la durée moyenne est de six mois. À chaque fois, il est estimé que le prêt, une fois remboursé, est renouvelé. Sur deux ans, la somme est donc comptabilisée quatre fois !


Au total, et sur l'ensemble des mesures, un décompte précis établit le total réellement mobilisable de manière additionnelle.... à environ 350 milliards de dollars. Loin des 100 milliards de dollars de ressources supplémentaires annoncés...


Cet effort suffira-t-il à relancer l'économie mondiale ? L'avenir le dira. Beaucoup dépendra toutefois de l'assainissement complémentaire du système financier et du retour de la confiance des ménages dans l'économie, pour le dire simplement.

 

Un pas vers le keynésianisme est par ailleurs franchi avec la perspective d'une politique monétaire plus interventionniste : la réduction des taux d'intérêt sort du domaine du tabou pour être encouragée, et l'interventionnisme des banques centrales pourra durer « aussi longtemps que nécessaire ». Cette ébauche de politique monétaire annonce la fin de la hantise inflationniste, sans pour autant que l'option de créer de la monnaie ne soit envisagée, ni celle de remplacer le dollar par un système de multi-devises. Les sujets qui fâchent ne sont pas abordés, ni la sous-évaluation du yuan, ni l'abus de l'étalon-dollar par le seigneur qui bat la monnaie.


En outre, le G20 aura rappelé le risque létal pour l'économie mondiale du déclenchement d'une spirale protectionniste et a réitéré les engagements de ses membres à ne pas prendre de mesures restrictives au commerce international. La question commerciale semble avoir été plus facile à aborder, comme le pressentaient les auteurs de la note de Terra Nova publiée le 1er avril 2009 .


La forte réduction des échanges commerciaux inquiète l'ensemble des dirigeants de la planète (l'OMC a récemment prévu une baisse de 9% des flux commerciaux mondiaux en 2009, la plus grosse chute depuis la deuxième guerre mondiale), comme ils craignent l'augmentation des barrières protectionnistes au commerce.


A ce titre, la Banque mondiale a recensé 47 nouvelles mesures protectionnistes (essentiellement des mesures anti-dumping et des subventions discriminatoires) sur les 6 derniers mois, émanant pour plus du tiers des Etats présents au Sommet.


Le Communiqué du G20 réitère l'engagement ferme de ne pas adopter des mesures qui porteraient atteinte à l'investissement et au commerce international d'ici la fin 2010.


Le texte affirme aussi la nécessité de reprendre le cycle interrompu des négociations commerciales de Doha, et la volonté de respecter un suivi strict et trimestriel du risque protectionniste, quitte à mettre en œuvre les sanctions prévues en cas de non-respect des accords commerciaux multilatéraux. Mais ce volet était déjà présent dans la Déclaration née du Sommet de Washington en novembre 2008.

 

2.2 - REFORME DE LA REGULATION ET DE LA GOUVERNANCE DU SYSTEME FINANCIER INTERNATIONAL : DES AVANCEES ATTENDUES, D'AUTRES PLUS DECALEES

 


Certaines annonces sont à l'évidence intéressantes.


Ainsi, la réforme substantielle du FMI, qui était à peu près acquise depuis quelques semaines, a été confirmée : augmentation de ses ressources, élargissement de ses organes dirigeants et l'accroissement de ses pouvoirs, extension de mécanismes d'alerte précoce pour prévenir le développement ex ante des crise et non plus seulement jouer le rôle de « pompier de service » une fois que la maison brûle... Tout ceci était sur la table depuis plusieurs jours mais a le mérite d'avoir été entériné.


De même, pour remédier aux dysfonctionnements du système financier, un « Conseil de stabilité financière » - succède au simple « Forum » de stabilité financière - créé après la Crise Asiatique en 1999- est établi : doté d'un mandat renforcé, il collaborera avec le FMI pour alerter les pays sur les risques macroéconomiques et financiers et proposer les actions correctrices adéquates. C'est l'entrée dans une logique de réelle « gouvernance » en dur du système financier mondial, avec des institutions responsables, dotées de mandats et de moyens clairs.


Sur le volet de la régulation, les décisions prises lors du G20 ont été saluées par l'Union européenne (UE). Se ralliant aux propositions des Vingt-Sept, le communiqué final du G20 acte de fait une série de mesures en vue de renforcer la transparence et d'empêcher les menaces systémiques et les prises de risques excessives.


Ce plan consiste à insérer les fonds spéculatifs (hedge funds) dans un cadre réglementaire prudentiel (immatriculation, gestion et contrôle), à réformer les règles comptables applicables aux bilans des banques, à renforcer le contrôle exercé sur les agences de notation, et à créer des « règles nouvelles » relatives aux rémunérations des dirigeants bancaires.


Ces mesures prévoient en outre de sanctionner les paradis fiscaux qui ne partagent pas leurs informations fiscales. Les centres financiers non coopératifs ne sont pas interdits (et loin d'être « éradiqués » comme l'annonçait le Président français), mais seront soumis à une supervision renforcée : publication par l'OCDE d'une liste noire internationale des paradis fiscaux , application des règles relatives à la transparence et à l'échange de l'information fiscale, possibilité d'imposer des sanctions aux contrevenants.


Il reste que l'effort politique principal porte sur des mesures relativement périphériques par rapport au cœur des enjeux.


Ainsi, de la lutte contre les paradis fiscaux qui a été cantonnée à la seule question de la fiscalité, sans aborder de front les avantages de nature réglementaires de ces même pays. Du coup, la lutte contre l'évasion fiscale est engagée (en particulier la délocalisation de la gestion patrimoniale des grandes fortunes), ce qui est un objectif très louable, sans que soit très établi son lien avec le déclenchement et l'aggravation de crise financière de ces derniers mois.


De même, une meilleure régulation des hedge funds a été retenue. Les « hedge funds », ou à tout le moins ceux qui présentent un risque systémique pour le système financier dans son ensemble par leur poids et leurs caractéristiques - devront être désormais enregistrés et seront mieux contrôlés. Cette orientation est certes utile. Toutefois, il est difficile de faire de ces derniers les responsables de la crise actuelle, qui est avant tout une crise de la régulation et des banques traditionnelles.

 

2.3 - RESOLUTION DE LA CRISE FINANCIERE : LE GRAND ABSENT

 


Le sommet du 2 avril à Londres en reste à une rédaction extrêmement vague sur la question clé du « nettoyage » des bilans bancaires internationaux, notamment aux Etats-Unis, de leurs actifs toxiques. C'est la principale déception de ce Sommet.


Les dirigeants du G20+ ont pris conscience de l'urgence d'assainir les actifs des banques afin de faire redémarrer le circuit de distribution du crédit, dont l'assèchement est au centre du mécanisme d'entretien de la crise. Ils s'engagent aussi à prendre « toute mesure nécessaire pour restaurer le flux normal du crédit par le biais du système financier ». Seulement, rien n'est précisé quant aux moyens de parvenir à ces buts. Silence sur la façon de recapitaliser les banques, dont le choix est laissé à la discrétion des Etats et des établissements concernés, comme sur la coordination transfrontière des sauvetages bancaires. La marge de manœuvre gouvernementale est totale, sans obligation aucune de définir une stratégie transnationale pour les établissements bancaires re-privatisés ou nationalisés.


A cet égard, le plan Américain reste un demi-plan et certains pays en Europe restent dans une forme déni de la gravité de la situation.


Le Fonds monétaire international avait pourtant tiré il y quelques semaines le signal d'alarme. Sans apurement des bilans, pas de relance possible à court terme. De toute évidence, la leçon de la crise japonaise dans les années 1990 n'a pas été totalement retenue. Dans ce pays, des milliards de yens avaient été versés en plans de relance successifs sans rebond de l'économie, faute d'achever le nettoyage de leur système bancaire. Le nettoyage du système financier international est un préalable indispensable à une relance de l'économie mondiale. Sur ce point, le Sommet a tout l'air d'un rendez-vous manqué.


De même, il est dommage que le G20 n'ait pas permis d'aborder de front la question cruciale de la réorganisation du système monétaire international, facteur essentiel pourtant des désordres financiers en raison du privilège unilatéral et exorbitant conféré depuis 1971 au moins, à la monnaie dollar, a été oubliée. De même que la persistance des énormes déficits courants américains et britanniques d'un côté, face aux tout aussi énormes excédents courants chinois de l'autre.

 

2.4 - SORTIE DE CRISE JUSTE ET DURABLE POUR TOUS

 


Les chapitres développement et environnement sont les parents pauvres du texte, cités dans les derniers paragraphes, et le premier vole la vedette au second.


En effet, les Etats réaffirment leur volonté de poursuivre les objectifs du Millénaire pour le développement, tout en s'engageant à augmenter l'aide au développement (notamment par la vente de réserves d'or du FMI à hauteur de 6 milliards de dollars). Les pays les plus pauvres, les plus durement atteints par la récession, bénéficieront beaucoup de ces mesures.


L'environnement, en revanche, se voit consacrer deux paragraphes essouflés qui le relèguent au rang des vœux pieux. En ce domaine, le Royaume-Uni n'a pas réussi à imposer un investissement massif dans les projets de réduction des gaz à effet de serre, face au veto opposé par la Chine. Les négociations environnementales sont reportées en bloc à la conférence de Copenhague sur le changement climatique de décembre 2009. Les objectifs de croissance sont ainsi détachés des considérations écologiques, bien que le texte final évoque la recherche d'une croissance verte et créatrice d'emplois.


Ce choix n'est pas anodin : les organisations environnementales réclament depuis longtemps que l'agenda commercial soit imprégné des préoccupations qu'elles défendent. Mais l'occasion de présenter la croissance verte comme un modèle alternatif de développement n'a pas été saisie. Les « développementalistes » ont été plus influents que les lobbys environnementaux, entend-on dans les couloirs de la presse.

 

3 - LES CLES DE LA REUSSITE DU G20 : TRANSFORMER LES MOTS EN ACTES FONDATEURS D'UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DE L'ECONOMIE MONDIALE

 

 

3.1 - PREMIERE CONDITION DE SUCCES : TRANSFORMER LES PAROLES EN ACTES

 


Le G20 n'est qu'un embryon de « gouvernance économique mondiale » : instance de coordination intergouvernementale informelle, c'est un talk shop politique sans pouvoir de décision juridique, encore moins de moyens de mise en œuvre.


Dans ces conditions, il était sans doute déraisonnable et contre-productif d'en attendre un « big bang » décisionnel, qui ne pouvait être que déçu. La volonté d'agir de la communauté internationale et les grandes orientations d'action manifestées par le G20 à Londres devront être appliquées par les Gouvernements dans les prochains mois. Après les annonces politiques du G20 de Londres doit venir le temps des décisions juridiques des Etats et des institutions responsables de leur application.


Or tel pourrait bien être toute la difficulté, comme l'ont démontré ces derniers mois les très difficiles négociations sur la directive Solvabilité II qui a récemment permis d'imposer de nouvelles exigences aux fonds propres pour les compagnies d'assurance. A peine l'encre sèche, déjà, l'unité de façade des gouvernements semble s'émousser sur un certain nombre de dossiers.


Ainsi, les britanniques font déjà entendre leurs divergences depuis jeudi soir sur la supervision financière. S'agissant de la création d'un Comité européen du risque systémique en Europe chargé de repérer tout danger de dérapage du système financier par une coordination a minima des régulateurs et la mise en place d'un nouveau mécanisme d'alerte des gouvernements, les Britanniques viennent d'exprimer leur opposition, lors du Sommet des Ministres des Finances européens de ce week-end, à l'adossement de ce Comité à la banque centrale européenne, pourtant indispensable pour donner une crédibilité à cette nouvelle institution. De même, sur la question de la supervision microéconomique des établissements financiers, les mêmes Britanniques s'opposent à l'instauration de nouvelles « autorités » de supervision dotées de pouvoirs contraignants vis-à-vis de es Etats.


Autre danger : la mise en musique non homogène des « orientations générales communes » actées à Londres. Le risque est déjà en train de se matérialiser sur l'assouplissement des règles comptables. Ainsi, les Américains viennent de procéder de manière unilatérale et sans concertation avec leurs partenaires européens à l'assouplissement des règles d'évaluation des actifs des banques. Les ministres des Finances européens viennent de demander à l'IASB, l'organisme qui fixe les normes en Europe, d « élargir rapidement pour appliquer les mêmes règles dans l'Union, avec une crainte : que le maintien de différences de traitement ne désavantage les établissements financiers européens.

3.2 - SECONDE CONDITION DE SUCCES : REUSSIR LA REFORME DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES


Certaines décisions annoncées à Londres devront être ratifiées par les mécanismes institutionnels adéquats. Ainsi, la réforme du FMI devra être actée par l'Assemblée Générale des 185 pays membres de l'Institution. La décision finale est donc entre leurs mains, de même que l'élargissement du Conseil du Fonds dont l'élargissement devra être négocié ardemment d'ici fin 2011.


Le bon fonctionnement des institutions internationales passe au-delà par un renforcement de leur légitimité. Le débat est ancien mais trouve un écho puissant dans le contexte de la crise. Gordon Brown a ainsi annoncé un renforcement de l'indépendance et de la représentativité du FMI et de la Banque mondiale afin que, d'ici 2011, soit donnée une voix plus forte aux pays émergents et en voie de développement.


La nomination des directeurs de ces institutions se fera selon une procédure méritocratique, ouverte et transparente, non réservée aux Américains et aux Européens. Mais rien de révolutionnaire en la matière, car les chefs d'Etat se contentent en réalité de prendre acte de réformes pour l'essentiel déjà initiées, notamment sur l'évolution des quote-parts des pays et des droits de vote au sein du FMI. Ce volet de la Déclaration reflète cependant l'importance d'obtenir la confiance des marchés émergents pour permettre le retour de la croissance.


En réalité, la question de la légitimité est récurrente au sujet même du G20, puisque celui-ci ne tire pas la sienne d'un traité international constitutif. Certes, le G20 représente maintenant 85% de la population et de la richesse mondiale, mais selon quels critères ses membres sont-ils choisis ? Où sont, par exemple, l'Indonésie et l'Iran ? Pourquoi l'Espagne n'y siège-t-elle pas ? L'Afrique, l'Asie et l'Amérique du Sud y restent sous-représentés.

 

3.3 - TROISIEME ET DERNIERE CONDITION DE SUCCES : GARDER LE MOMENTUM DE L' »ESPRIT DE LONDRES » SUR LA DUREE

 


Un dossier illustre en particulier ce risque : celui des paradis fiscaux. La publication de listes « noire » et « grise » de pays insuffisamment coopératifs en matière de lutte contre l'évasion fiscale et susceptibles d'encourir à ce titre des sanctions, a été saluée comme un accomplissement essentiel du G20 de Londres.


Toutefois, cette liste vient de susciter, dès sa parution ce week-end, une levée de bouclier de certains pays, notamment européens, mis à l'index, tels que la Belgique, la Suisse et le Luxembourg, choqués d'être associés à des paradis bancaires notoires, tout en déplorant l'absence de certaines îles de cette même liste. Et certains autres pays ont obtenu de ne pas figurer sur aucune liste, à l'instar de Macao ou de Hong-Kong, à l'issue de négociations bilatérales dans les semaines précédant le Sommet. Quant aux pays européens précités, la plupart ont déjà pris l'engagement ces dernières semaines de coopérer sur la transparence fiscale (Suisse, Luwembourg, Andore, Autriche, ...) .


Fondamentalement, et c'est là que le bât blesse, les pays signataires de la déclaration du G20 n'engagent qu'eux, et à moins de modifier toutes les conventions bilatérales applicables, ou à parvenir à un accord multilatéral contraignant en ce domaine, ce qui n'est pas envisageable en l'absence de volonté politique partagée par l'ensemble des Etats du monde, on peut craindre que les paradis fiscaux aient encore des jours ensoleillés devant eux et que les bonnes intentions affichées au Sommet de Londres restent un effet d'annonce.


De toute évidence, au-delà des engagements de principe, le maintien de la dynamique politique du Sommet sera crucial pour transformer l' "esprit de Londres" en actions tangibles sur la durée.

 

Le Sommet intergouvernemental du 2 avril représente-il un succès ? La grande majorité des commentateurs politiques s'accordent à le penser. Mais la réponse à cette question dépend des objectifs initialement assignés et des attentes créées. Indéniablement, les 22 dirigeants du Groupe ont montré leur détermination à adopter une approche collective, consensuelle et pragmatique pour parvenir à un accord qui soit acceptable par tous. En ce sens, la signature même d'un texte commun signale le succès de l'opération. Angela Merkel parle par exemple de « compromis presque historique », tandis que Nicolas Sarkozy constate que le résultat de l'accord est « mieux que tout ce que l'on pouvait espérer ». Les anglo-saxons saluent également le compromis trouvé, pacte refondateur d'un capitalisme régulé. Les rares voix dissidentes soulignent que l'accord est un minimum, étant donnée la gravité de la récession. Un ancien conseiller économique du candidat Obama considère par exemple que l'on pouvait demander plus : « Ce sont des petites patates, qui ont l'air plus grosses qu'elles ne le sont », commente-t-il.


Le patron du FMI avait fixé au Sommet des objectifs relativement modestes, mais guidés par le pragmatisme qu'impose le fragile équilibre à trouver dans les négociations diplomatiques internationales. Dans un entretien (Challenges) publié le 26 mars 2009, Dominique Strauss-Kahn évoquait les objectifs à atteindre : nettoyage du secteur financier, absence de contentieux sur les niveaux respectifs des plans de relance, progrès vers plus de régulation financière, augmentation des ressources du FMI et avancées concernant les garanties offertes aux pays les plus pauvres. Dans cette optique, le Sommet a largement rempli sa mission. Mais on peut aussi penser que les avancées ne sont pas aussi importantes qu'elles ne le laissent paraître.


Terra Nova avait préalablement identifié trois enjeux au Sommet de Londres : régulation internationale, relance économique et crise financière. Sous cet angle, le Sommet est parvenu à un accord concernant la régulation internationale, mais aucun consensus n'a été trouvé pour coordonner les plans de relance et les politiques budgétaires pour l'essentiel déjà amorcés, et les moyens de résoudre la crise financière par le renflouement du crédit restent encore à définir. La relance sera relayée, il faut l'espérer, par les interventions plus lourdes du FMI. C'est l'aspect le plus important de l'accord trouvé.


Reste à voir si l'accroissement des ressources des institutions internationales sera accompagné d'une véritable redéfinition des pouvoirs, qui ouvrirait la voie à un nouveau Bretton Woods. Dans l'immédiat, le FMI ne devient pas le gendarme du risque systémique, alors même que c'est peut-être sur ce point qu'auraient dû se battre les Européens. Ainsi, les objectifs de long terme, les plus aisés à appréhender, ont-ils été envisagés avec plus d'agressivité que ceux qui permettraient de garantir une sortie de crise rapide. Au demeurant, la nouvelle architecture mondiale dessinée par la déclaration souffre toujours de son absence de légitimité. Elle n'est pas celle d'un « ordre nouveau » mais continue de relever d'un ordre intergouvernemental saupoudré de multilatéralisme.

 

Si la méthode utilisée, collective et informelle, est inédite, le consensus trouvé n'emporte pas de bouleversement idéologique, en dépit du potentiel d'influence que portait la réunion de leaders progressistes tels qu'Obama, Brown, Lula et Rudd. Rompant avec la dérégulation qui a marqué les trente dernières années, les principes adoptés pendant le Sommet ne remettent aucunement en cause la domination des marchés financiers (« le G20 est un triomphe pour Gordon Brown, l'économie mondiale et les marchés financiers », nous dit le Times) mais se contentent d'y introduire une dose de régulation. Pas d'élaboration de nouveau paradigme donc pour définir ce nouvel ordre mondial, seule une nouvelle méthode fondée sur la concertation et la prudence. La finance internationale a trouvé son principe de précaution.

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