La projet de loi portant rapprochement des Caisses d'Epargne et des Banques Populaires sera examiné le 18 mai par l'Assemblée nationale. Ce rapprochement, qui donnera naissance au deuxième groupe bancaire français, intervient alors que la crise a démontré la pertinence du modèle coopératif dans les activités financières.
Examiné le 18 mai prochain à l'Assemblée nationale, le projet de loi relatif à l'organe central des Caisses d'Epargne et des Banques Populaires porte la formation du deuxième groupe bancaire français : le nouveau groupe comptera 33 millions de clients et emploiera 110 000 personnes.
La crise financière est l'occasion de remettre en avant la pertinence du modèle coopératif dans les activités financières. Le lien étroit qu'il établit entre les clients et les détenteurs du capital apporte un élément de réponse important aux contradictions souvent montrées du doigt entre les intérêts des clients, des salariés et des actionnaires.
La création du nouvel organe central des Banques Populaires et des Caisses d'Épargne doit permettre d'affirmer la force du modèle coopératif, à condition d'expliciter dans la loi portant sa création les relations de pouvoir et contre-pouvoir entre l'organe central et les banques régionales qui le détiennent, dans le respect de la philosophie coopérative.
Les principes constitutifs de l'économie sociale semblent particulièrement pertinents dans le contexte actuel de crise, dont la cause principalement mise en avant est la financiarisation à outrance des circuits économiques.
Cette note essaie, après avoir rappelé les principes coopératifs inscrits dans la loi de 1947, de montrer leur pertinence dans le débat actuel portant sur la répartition des bénéfices des entreprises entre les investissements, les salariés et les actionnaires.
Elle vise également à attirer l'attention sur le nécessaire respect de ces principes dans le projet de loi n°1619 relatif à l'organe central des Caisses d'Épargne et des Banques Populaires, prochainement en débat au Parlement. Ce projet de loi est une occasion de mettre en avant la pertinence du modèle coopératif dans le secteur bancaire, à condition de ne pas en détourner les principes fondamentaux et de mettre en place les garde-fous nécessaires pour éviter la reproduction des erreurs du passé.
1 - LE MODELE COOPERATIF DANS LE SECTEUR BANCAIRE : ACTIONNARIAT DES CLIENTS, SOLIDARITE ENTRE CAISSES, LIMITATION DE LA REMUNERATION DU CAPITAL ET GOUVERNANCE MUTUALISTE
Le modèle coopératif dans le secteur bancaire obéit à quatre principes forts :
- actionnariat des clients
- solidarité et mutualisation entre caisses
- limitation de la rémunération du capital
- une gouvernance interne fondée sur un agencement équilibré de pouvoirs et de contre-pouvoirs entre les caisses et le niveau central
1.1 - PRINCIPES FONDATEURS DE LA COOPERATION
Les trois principes fondateurs de la coopération (cf. Loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération) sont les principes communs à l'ensemble des structures juridiques relevant de l'économie sociale (associations, coopératives, mutuelles) :
- la double qualité (article 3 du titre I er) : « les coopératives ne peuvent admettre les tiers non sociétaires à bénéficier de leurs services », autrement dit les détenteurs du capital de la société sont ses clients, qui doivent acquérir au moins une part sociale de la société pour avoir accès à ses services ;
- le droit de vote aux assemblées générales fondé sur les personnes et non sur les capitaux (article 9 du titre II) : « chaque associé dispose d'une voix à l'assemblée générale », résumé habituellement par la formule « un homme, une voix » par opposition aux droits de vote proportionnels à la part de détention du capital dans les sociétés de capitaux. Ce principe sert en particulier à désigner les mandataires sociaux (article 6 du titre II) appelés à administrer la société.
- la limitation de la rémunération du capital (articles 14 du titre II) : « Les coopératives ne peuvent servir à leur capital qu'un intérêt dont le taux [...] est au plus égal au taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées publié par le ministère chargé de l'économie » (TMO). Ce taux maximum est aujourd'hui fixé à 4.46%. Cette limitation de rémunération du capital est aussi désignée parfois en utilisant le concept d'impartageabilité des réserves.
1.2 - APPLICATION DE CES PRINCIPES A L'ACTIVITE BANCAIRE
La part de marché des banques coopératives représentait fin 2007 en France 49.3% des dépôts et 39.6% des crédits (cf. rapport annuel 2007 du CECEI). Elles sont regroupées au sein de quatre grands réseaux que sont les Banques Populaires, les Caisses d'Epargne, le Crédit Agricole et le Crédit Mutuel.
Banques régionales. L'histoire des réseaux bancaires coopératifs a souvent un ancrage territorial. Les quatre groupes sont en réalité constitués de 109 établissements, pour la plupart à caractère régional. Chacun de ces établissements est géré indépendamment, selon les principes fondamentaux évoqués dans la première partie (double qualité des clients sociétaires, un homme une voix aux assemblées générales et impartageabilité des réserves).
Organes centraux. Pour optimiser leur organisation, les banques régionales ont décidé au fil du temps de créer des structures communes, essentiellement dans le but de :
- créer des mécanismes de solidarité interne permettant d'améliorer notablement la solidité financière du groupe, avec pour conséquence principale une amélioration du coût de la ressource pour l'ensemble des banques ;
- assurer des synergies sur certaines fonctions support permettant de faire des économies d'échelle : service juridique, informatique, communication, achats, etc.
- Ces organes centraux sont, à l'exception de celui du groupe Crédit Mutuel, des sociétés de capitaux (sociétés anonymes) dont le capital est majoritairement détenu par les banques régionales. Le mécanisme de solidarité financière se traduit par la possibilité pour l'organe central d'appeler jusqu'à la totalité des fonds propres de ses banques actionnaires si l'une d'entre elles se trouvait défaillante.
Cette solidarité est lourde de conséquences en terme de gouvernance : chaque banque pouvant être appelée pour sauver une autre banque du groupe, il est nécessaire que les gouvernances des banques régionales (c'est-à-dire les représentants de leurs clients) aient confiance les unes dans les autres. Des mécanismes ont donc été mis en place sous différentes formules, dont les deux principales sont (i) l'agrément nécessaire des dirigeants des banques régionales par l'organe central au moment de leur nomination et (ii) la possibilité de révocation de ces dirigeants par l'organe central en cas de décisions pouvant mettre en risque la solvabilité ou la liquidité de leur établissement et déclencher les mécanismes de solidarité.
Le schéma démocratique est donc simple et légitime : les clients sont propriétaires des banques régionales ; les banques régionales sont propriétaires de l'organe central et lui délèguent des fonctions support communes et le rôle d'organiser le mécanisme de solidarité entre elles. En terme de gouvernance, les administrateurs des banques régionales sont élus par leurs clients, ces derniers acceptant un contrôle (pouvant aller jusqu'au droit de veto) de leur choix par les clients des autres banques régionales - via les administrateurs de l'organe central, eux-mêmes désignés par les administrateurs des banques régionales - en échange de leur solidarité financière en cas de problème. Cette organisation de mutualisation et contre-pouvoirs associés assure que les décisions stratégiques du groupe sont prises dans l'intérêt de tous ses clients.
2 - LE MODELE COOPERATIF BANCAIRE A L'EPREUVE DES FAITS
La prochaine discussion au Parlement du projet de loi n°1619 relatif à l'organe central des Caisses d'Épargne et des Banques Populaires est l'occasion, à ce titre, d'attirer l'attention sur le nécessaire respect de ces principes et la nécessité de mettre en place les garde-fous nécessaires pour éviter la reproduction des erreurs du passé.
Les dérives du passé. Certains observateurs ne manqueront pas de faire remarquer que le modèle coopératif mis ici en avant n'a pas empêché les groupes bancaires coopératifs français de commettre les mêmes erreurs que les banques commerciales au cours des dix dernières années, et d'en subir les conséquences aujourd'hui. Cette observation, exacte, est précisément l'occasion d'essayer de pointer du doigt les dérives qui ont pu avoir lieu par rapport au modèle théorique.
Prenons, pour anticiper la quatrième partie de cette note, l'exemple des Banques Populaires et des Caisses d'Épargne. Les deux foyers de pertes principaux de ces deux groupes en 2008 ont été, d'une part, la salle des marchés logée dans l'organe central des Caisses d'Épargne (750 M€ de pertes) et, d'autre part et surtout, la filiale commune des deux organes centraux Natixis (2.8 Mds € de pertes). Il s'agit dans les deux cas d'activités financières pilotées par l'organe central, directement ou par l'intermédiaire d'une filiale, sur lesquelles les banques régionales ont perdu de fait le contrôle direct, et qui ont été gérées avec une politique de risque adaptée à une recherche de rentabilité à court terme.
L'affirmation consistant à dire que le modèle coopératif ne s'est pas montré plus performant que le modèle capitalistique doit donc être corrigée ; ce sont les dérives du modèle par rapport à l'organisation des pouvoirs et contre-pouvoirs entre l'organe central et ses actionnaires, les banques régionales, qui ont conduit ce dernier à prendre des risques excessifs et mener des activités financières trop éloignées de celles des banques régionales et des intérêts de leurs clients
Comme nous le verrons au moment des propositions, il ne s'agit pas de stigmatiser l'ensemble des activités financières logées au sein de l'organe central. Son rôle, par exemple, dans le pilotage opérationnel de financements de projets possédant une taille critique et nécessitant une intervention à l'échelle du groupe n'est pas remis en cause, pas plus que celui de mettre en place des mécanismes de financement abaissant le coût global de la ressource du groupe. Il s'agit plutôt de s'assurer, par un juste équilibre des pouvoirs entre l'organe central et les banques régionales, que toutes ces activités, nécessaires à l'échelle d'un grand groupe bancaire national, sont au service de l'ensemble de ses clients, qui n'attendent pas de rentabilité à court terme et à tous prix, mais des services bancaires de qualité.
3 - UN MODELE PERTINENT DANS LE DEBAT ACTUEL SUR LA REPARTITION DES BENEFICES DES ENTREPRISES
Le débat récurrent sur la répartition des bénéfices des entreprises, tous secteurs confondus, est exacerbé par le contexte de crise actuel. Il met généralement en avant trois destinations possibles pour ces bénéfices :
- l'investissement de l'entreprise, destiné à améliorer la qualité et/ou le prix du service ou du produit vendu, pour maintenir la part de marché de l'entreprise dans un contexte concurrentiel poussant le client vers le meilleur rapport qualité/prix ;
- les salariés ;
- la rémunération du capital.
Trois acteurs sont alors mis face à face, clients, salariés et actionnaires, avec des objectifs a priori contradictoires. Le client recherche la meilleure qualité au moindre coût, le salarié cherche à améliorer son pouvoir d'achat et l'actionnaire cherche à maximiser le rendement de son investissement. Tout ce que l'on donne à l'un semble aller à l'encontre de l'objectif des deux autres.
Si le modèle coopératif ne résout pas tous les problèmes, il a le mérite de faire disparaître les contradictions entre les trois acteurs : le client est l'actionnaire ; sa rémunération est plafonnée sans que cela ne soit préjudiciable pour lui car les bénéfices demeurent au sein de son entreprise, au service de l'amélioration de la qualité et du prix du produit.
Le débat sur la répartition des bénéfices se « résume » donc - bien que la question sociale au sein des structures coopératives puisse faire l'objet d'une note à part entière - à celle de la juste rémunération des salariés, tout ce qui n'est pas partagé avec les salariés étant mis au service du client / sociétaire.
4 - FUSION DES ORGANES CENTRAUX DES CAISSES D'EPARGNE ET DES BANQUES POPULAIRES : UNE FORMIDABLE OCCASION DE REMETTRE LE MODELE COOPERATIF AU CŒUR DE LA FINANCE
Dans un contexte de défiance vis-à-vis du monde de la finance, accusé d'être à l'origine de la crise actuelle pour avoir pris des risques considérables dans le but de servir une rémunération tout aussi considérable à ses actionnaires, la construction du nouveau groupe bancaire Banques Populaires - Caisses d'Épargne, destiné à être le deuxième groupe bancaire français est une occasion de remettre en pratique le modèle coopératif équilibré. Les organes centraux de ces deux réseaux vont fusionner ; c'est l'objet du projet de loi n°1619 qui va entrer en lecture au Parlement le 18 mai prochain.
Il semble nécessaire à l'occasion de la lecture de ce texte d'être particulièrement vigilant, pour éviter les écueils du passé, sur le respect des principes fondateurs de la coopération, garde-fous des dérives constatées ces dernières années. La lecture du projet de loi doit être menée en conservant à l'esprit que le pouvoir appartient toujours en dernier recours aux sociétaires des banques actionnaires de l'organe central, c'est-à-dire à leurs clients, et que l'organe central est à leur service pour effectuer des économies d'échelle et organiser la solidarité financière interne au groupe.
4.1 - CONSERVER AUTANT QUE POSSIBLE L'ENSEMBLE DE LA GESTION OPERATIONNELLE AU SEIN DES BANQUES REGIONALES ACTIONNAIRES DE L'ORGANE CENTRAL
Une bonne gestion du risque de l'activité bancaire commence par une bonne appréciation de ce risque. Un bilan de banque coopérative peut être segmenté en quatre grands postes, correspondant en première approximation à ses quatre grandes activités.
Au passif :
- les dépôts des clients (capital, comptes à vue, livrets, etc.) correspondant à l'activité de gestion des comptes et de l'épargne des clients en agence ;
- les emprunts institutionnels effectués par la banque (marché interbancaire, prêts d'institutions publiques, valeurs mobilières émises, etc.) correspondant à l'activité de gestion actif/passif de la banque destinée à faire coïncider la liquidité des actifs et des passifs.
A l'actif :
- les crédits accordés aux clients ;
- les placements de trésorerie effectués pour compte propre pour placer la ressource excédentaire (si elle existe) qui n'est pas - encore - prêtée.
Les quatre activités de la banque sont donc étroitement liées, notamment en ce que le résultat de chacune d'entre elles peut influencer le bon déroulement des autres. Plus ces activités sont segmentées et considérées comme des « boîtes noires » recevant des capitaux en gestion avec des objectifs à court terme et déconnectés de l'appréhension globale de l'activité, plus le risque est grand d'assister à des dérives comme celles constatées en fin d'année dernière à la Caisse Nationale des Caisses d'Epargne ou chez Natixis.
Pour éviter de telles dérives, il semble nécessaire dans un groupe coopératif d'éviter que l'organe central n'exerce des activités opérationnelles non directement liées à ses missions au service des banques régionales. S'il est en effet légitime qu'il ait un rôle d'élaboration de règles de gestion communes et de contrôle de l'application de ces règles, la gestion opérationnelle doit demeurer, autant que faire se peut et à l'exception des projets d'envergure qui nécessitent une réponse à l'échelle du groupe tout entier, au sein des banques régionales, la proximité du terrain les obligeant à avoir une vision globale de leur activité.
Proposition : Le projet de loi n°1619 va globalement dans le sens des principes présentés ci-dessus. Il faut toutefois être très vigilant dans l'encadrement des activités opérationnelles de l'organe central et préciser, à chaque fois qu'il pourrait y avoir un doute, que toutes celles qui ne constituent pas un service direct à l'activité de ses banques actionnaires doit faire l'objet d'une validation par ces dernières. On peut notamment prévoir d'amender les deux points suivants dans ce sens :
dans le 2° de l'article 512-107, il est prévu que l'organe central « [acquière] ou [détienne] les participations stratégiques » ; il pourrait être sage de prévoir une validation par les organes de gouvernance de ses banques actionnaires (c'est-à-dire les représentants de leurs clients) des participations qu'aurait à prendre l'organe central dans des structures dont l'activité n'est pas directement liée aux fonctions que lui confère la loi. Ainsi, la responsabilité d'acquisition d'une banque d'affaire, d'une société d'assurance, ou de promotion immobilière serait partagée par tous et en toute connaissance de cause, la validation par les banques régionales constituant un garde-fou complémentaire.
dans le 5° de l'article 512-107, il est prévu que l'organe central puisse « réaliser des opérations de titrisation ou encore émettre des instruments financiers et [] réaliser toute opération financière nécessaire à la gestion de la liquidité » ; il pourrait être sage là encore de prévoir une limitation stricte de ce type d'activité aux opérations en lien avec les fonctions que lui confère la loi, et uniquement pour celles qui ne pourraient pas être effectuées au sein de chacune des banques régionales. Toute activité de gestion pour compte propre (avec l'argent des banques régionales) serait en particulier interdite ou fortement limitée.
4.2 - ORGANISER DE MANIERE EQUILIBREE L'ORGANISATION DES POUVOIRS ET CONTRE-POUVOIRS
Comme nous l'avons vu dans la deuxième partie de la note, le point clé et la raison d'être des organes centraux des groupes bancaires coopératifs résident dans leur fonction d'organisation des mécanismes de solidarité interne au groupe. Autrement dit, l'ensemble des banques s'engage à porter secours à l'une quelconque d'entre elles en cas de difficulté, jusqu'à consommation complète de ses propres fonds propres.
Cet engagement est extrêmement fort et implique des contrôles croisés entre les gouvernances des différentes banques. L'organisation des ces contrôles croisés est dévolue à l'organe central, dont la gouvernance, élue au suffrage universel - indirect - des assemblées générales par l'ensemble des clients de l'ensemble du groupe, doit donner son agrément lors de la nomination des dirigeants de chacune des banques membres du groupe et a le pouvoir de les révoquer en cas de mise en danger du groupe par un manquement aux règles de gestion établies en commun.
Ces deux dispositions sont prévues dans le projet de loi n°1619 au 10° de l'article 512-107 pour l'agrément des dirigeants et à l'article 512-108 pour leur révocation.
Proposition : Il est légitime d'instaurer un pouvoir de contrôle fort de l'organe central sur les gouvernances des banques régionales ; pour autant, le pouvoir de révocation ne doit pas avoir pour résultat d'inverser de fait la philosophie globale du montage : le pouvoir de décision appartient toujours in fine aux clients, à travers la gouvernance des banques régionales. Il pourrait donc être également sage, même si personne n'a de doute sur la volonté du projet de loi d'inscrire le nouvel organe central dans cette philosophie, d'expliciter cette volonté en limitant dans l'article 512-108 le pouvoir de révocation des dirigeants au non respect des instructions fixées par l'organe central « dans le cadre de son rôle de garant de la solvabilité du groupe ».
Au total, les principes fondamentaux du modèle coopératif dans le secteur bancaire : actionnariat des clients, solidarité entre caisses, limitation de la rémunération du capital, ainsi que la gouvernance interne fondée sur un agencement équilibré de pouvoirs et de contre-pouvoirs entre les caisses et le niveau central, apparaissent comme des principes d'avenir, particulièrement bienvenus dans les débats actuels sur le secteur bancaire.
Si modèle coopératif n'a pas empêché les groupes bancaires coopératifs français de commettre certaines erreurs identiques à celles des banques commerciales au cours des dix dernières années, il reste un modèle particulièrement robuste.
La création du nouvel organe central des Banques Populaires et des Caisses d'Épargne est une formidable occasion d'affirmer la force de ce modèle. Pour peu que les leçons du passé et les promesses de la philosophie coopérative soit pleinement observées.