L'accès au logement : une exigence citoyenne, un choix politique

L'état des lieux est sévère. En ce début du 21e siècle, l'accès au logement est difficile pour de plus en plus de Français. Les jeunes et les pauvres sont les plus pénalisés, notamment dans les grandes villes et les zones littorales, qui accueillent un tiers de la population. Pour tous, le logement est devenu de plus en plus cher au cours de la dernière décennie, érodant le pouvoir d'achat. Cette situation résulte d'un choix de société au moins implicite : un choix qui privilégie la rente foncière et immobilière, les propriétaires et les « inclus ». Aussi, apparaissent de fortes tensions sur les budgets de nombreux ménages, une frustration durable chez les exclus du système. Depuis dix ans, la réaction politique face à cette spirale dangereuse a été superficielle et très marquée par le court terme, sans effet sur l'évolution des prix et sur la fluidité du marché. Il faut sortir de cette crise et mettre fin à l'inefficacité de la politique du logement. Concrètement, une politique progressiste du logement implique un changement d'objectif : loger dignement, à un coût raisonnable, l'ensemble des ménages. Laissons aux ménages le choix de la location ou de la propriété. Nous préférons une France où tout le monde est logé à une France où la part des propriétaires s'accroît. Plusieurs chantiers sont à mener pour atteindre cet objectif. Ils doivent être conduits simultanément et prennent tout leur sens dans leur complémentarité. Une stratégie progressiste vise à répondre aux besoins de logement par une production beaucoup plus importante, mais aussi bien ciblée en termes de localisation, de prix ou de loyer de sortie, de caractéristiques physiques. Cette stratégie ne sera efficace qu'à condition de refondre le système de fixation des prix, pour mettre fin à la logique actuelle de forte hausse. Cette stratégie n'a de sens que dans un cadre écologique qui insère la ville et l'habitat dans une société plus « durable ». La mise en œuvre de cette politique nécessite une gouvernance qui responsabilise les agglomérations en leur confiant les moyens d'agir, tout en préservant des mécanismes de solidarité nationale. Le premier préalable est de réduire les prix immobiliers et fonciers. La politique de solvabilisation actuelle de la demande contribue à alimenter la hausse des prix en situation de marché non régulé. Une régulation forte doit, au contraire, influencer les mécanismes de fixation des prix. Une politique foncière active doit libérer des terrains constructibles grâce à leur taxation, pénalisant les détentions improductives. Une réduction des coûts de construction peut être obtenue sur la durée. Un encadrement des loyers est nécessaire. Les aides solvabilisatrices en seront d'autant plus limitées qu'elles devront toutes avoir une contrepartie sociale ; les aides à la pierre qui réduisent le prix de sortie et les loyers seront privilégiées par rapport aux aides à la personne qui rendent les loyers élevés supportables et donc praticables. L'effort de construction volontariste doit s'insérer dans un cadre d'urbanisme écologique structurant, en amplifiant les mesures prises depuis le Grenelle de l'environnement en faveur de la qualité thermique des logements, notamment des logements existants. Cette politique peut être financée grâce à des dispositifs innovants comme les certificats d'économie d'énergie. L'enjeu écologique conduit également à mieux articuler politiques territoriales et politiques du logement. Comment ? Par une politique d'aménagement du territoire et de planification urbaine plus affirmée, qui organise la qualité urbaine et l'extension des villes sous forme d' « éco-quartiers » ou de « villes neuves ». Les aides publiques exigeront une contrepartie « énergétique », pour des logements économes en énergie, et « territoriale », pour des logements judicieusement situés. Objectif central, il faut faciliter les parcours résidentiels. Aujourd'hui, il est très difficile d'entrer dans le parc social, notamment parce que l'offre est faible dans les grandes villes et les zones littorales. Il est presque aussi difficile d'en sortir quand les loyers des logements privés sont, en région parisienne ou lyonnaise, plus de deux fois supérieurs à ceux des logements sociaux. Pour les jeunes et les plus pauvres, il est également difficile d'accéder aux parcs locatifs privés : il faut payer une caution, un mois d'avance de loyer et... trouver un propriétaire qui accepte de signer un bail. Il devient urgent de faciliter l'accès au logement, d'y organiser le maintien en cas de difficulté et de permettre des « parcours » entre les différents segments du parc de logement (social, locatif privé, accession). Comment faciliter cet accès au logement ? En construisant, en premier lieu. L'objectif que nous fixons est de produire 100 000 logements de plus par an, pendant une dizaine d'années. Pour relancer le secteur de la construction, nous proposons de nous appuyer principalement, mais pas exclusivement, sur les opérateurs de logements sociaux. Ils disposent de savoir-faire mobilisables rapidement. Par rapport à aujourd'hui, une augmentation de 50 000 logements est souhaitable. Pour faciliter l'accès au logement, il faut aussi un parc plus adapté à l'accueil des « outsiders », au premier rang desquels il y a les sans-logis et les mal-logés. Parmi les mesures proposées figurent le doublement en cinq ans du nombre de place d'hébergement, la création d'un fonds d'investissement pour les acteurs du logement d'insertion. Les jeunes, également, sont devenus des « outsiders ». Des pistes nouvelles sont développées pour faciliter les colocations et doubler la production de logements en résidence étudiante et en résidence pour jeunes travailleurs. Nous proposons aussi la création d'un « passeport pour le logement » pour que le premier mois ne coûte pas plus cher que les autres. Pour tous, il faut faciliter l'accès au secteur locatif, en abaissant les « freins » à l'entrée. Dans le parc locatif privé, la généralisation de la « garantie des risques locatifs » assurera les bailleurs contre les risques d'impayés. Dans le logement locatif social, des règles plus claires pour l'attribution des logements sociaux sont proposées. Dans les plus grandes villes, entre les logements sociaux et les logements du marché libre, il faut développer une offre « intermédiaire » pour les classes moyennes, en s'appuyant sur les organismes de logements sociaux mais aussi sur les « investisseurs institutionnels ». Des mesures législatives obligeront les sociétés d'investissement immobilier cotées à détenir une part de leurs actifs sous forme de logements à loyer intermédiaire. Une politique globale, bien équilibrée, exige un régulateur central des politiques d'habitat : l'agglomération, devenue autorité organisatrice de l'habitat. Elle est assez près des préoccupations des Français pour les comprendre et assez loin pour ne pas subir, comme de nombreuses communes, les pressions malthusiennes des « insiders » contre de nouvelles constructions. Cela conduit à proposer un renforcement des structures intercommunales afin de les doter de compétences en matière d'habitat et d'urbanisme, pour qu'elles organisent la liaison logement-transport-urbanisme. Ce renforcement conduit à proposer l'élection de leurs représentants au suffrage universel direct. Il suppose qu'elles disposent de tous les outils juridiques, y compris la délivrance du permis de construire. Il suppose aussi qu'elles concentrent tous les moyens financiers, grâce à un nouveau système de financement plus simple, juste et pérenne au service d'une politique du logement renouvelée. Aujourd'hui, le système de financement du logement est illisible, résultat d'une sédimentation progressive de nombreux dispositifs. Il est peu efficace et parfois injuste. Les dispositifs de défiscalisation des investissements locatifs type « Scellier » ou de « Robien » illustrent cruellement les dérives d'une politique de relance de la construction injuste, parce qu'elles profitent aux contribuables les plus aisés sans réelle contrepartie sociale en termes de niveaux de loyers pratiqués, et inefficace, car la production s'est révélée déconnectée des marchés locaux du logement. Dans cette situation, nous proposons la fusion de l'ensemble des dispositifs actuels d'aide à la pierre en une « aide universelle au logement ». Cette aide, versée sous forme de prêts à taux zéro, s'adressera à l'ensemble des constructeurs (particuliers, promoteurs, bailleurs publics). Le volume d'aide sera fixé selon les contreparties sociales exigées, les caractéristiques énergétiques des logements, leur localisation, etc. Les objectifs globaux de construction et d'amélioration du parc ainsi que le volume de ces aides mis à la disposition des seules agglomérations feront l'objet d'un contrat d'objectifs pluriannuel avec l'Etat, afin de donner de la visibilité et de la durée aux politiques d'habitat. Leur effet fera l'objet d'une évaluation commune entre les agglomérations et l'Etat. Avec le concours du 1 % logement (garantie des mobilités, ANRU, aides aux HLM), l'Etat fixera un cadre (contrats d'objectifs, lois SRU et DALO) pour assurer des solidarités entre territoires et le respect de règles d'intérêt national. Conduire ce changement suppose une stratégie d'ensemble articulée autour de quatre priorités : - Des mesures immédiates pour réduire très vite les tensions, le temps de laisser les décisions de long terme produire leurs effets, - Des choix structurants dans la durée avec les acteurs actuels mais aussi de nouveaux acteurs, comme les agglomérations ou les bailleurs de logements à loyers intermédiaires, - Des dispositifs lisibles facilitant la mise en œuvre des décisions et amplifiant leurs effets, - Une maîtrise budgétaire du programme, d'autant plus indispensable que la réduction des coûts du logement se répercutera avec retard sur les dépenses budgétaires et que le logement doit rester une priorité d'une politique progressiste.

LES PROPOSITIONS DU RAPPORT

1 - Huit mesures immédiates pour améliorer le pouvoir d'achat

Encadrer les loyers Instaurer un encadrement des loyers à la relocation dans toutes les zones tendues (proposition 6). Fixer des plafonds de loyer par secteur au maximum au double du loyer moyen (proposition 7).

Encadrer les prix de vente des logements - Les Plans locaux d'urbanisme (PLU) prévoiront obligatoirement que tout programme de logements neufs inclut un pourcentage de logements proposés à la vente à un prix inférieur, à caractéristiques identiques, à celui du reste du programme (proposition 11).

Lutter contre la vacance - Etendre la Taxe sur les logements vacants (TLV) à l'ensemble des communes, sauf celles se situant en zone C (proposition 5).

Garantir les aides à la personne - Rétablir la rétroactivité de l'APL sur les trois premiers mois (proposition 39). - Maintenir l'indexation des aides à la personne sur l'IRL, tout en renforçant les aides à la pierre (proposition 3).

Renforcer l'hébergement d'urgence - Augmenter de 50% en cinq ans le nombre de places dans des structures d'hébergement (proposition 30).

Faciliter l'entrée des jeunes dans le premier logement - Créer un « passeport pour le logement des jeunes» qui supprime les surcoûts du premier mois pour les moins de 30 ans : la caution, le dépôt de garantie, les frais d'agence immobilière. L'APL est versée dès le mois d'entrée dans les locaux (proposition 38).

2 - Neuf choix structurants détaillés en 46 mesures

Le développement d'une offre locative sociale et attractive - Fixer un objectif de 180 000 logements sociaux financés chaque année (hors rénovation urbaine), soit une progression de 50 000 logements par rapport au niveau 2010, dont 25 000 de type PLA-I supplémentaires ; ajuster le taux de centralisation des ressources du livret A pour atteindre cet objectif (proposition 40). - Développer l'offre dans les zones tendues, en concentrant les aides sur ces régions (proposition 28). - Produire des HLM dans toutes les opérations de promotion à un taux fixé par l'agglomération avec un minimum de 25 % et fixer comme objectif pour 2007 à tous les opérateurs HLM 5 % de logements en lots de copropriété (proposition 67). - Transformer l'image du logement social pour le rendre attractif et accessible aux classes moyennes. Modifier le terme de « logement social » (proposition 34).

Le développement d'une offre locative privée et sécurisée - Réhabiliter la location. La politique du logement doit permettre de rééquilibrer les statuts d'occupation, entre propriété et location (proposition 27). - Généraliser et rendre obligatoire l'accès à la Garantie des Risques Locatifs (GRL) pour l'ensemble du parc locatif privé en remplacement de la caution en cas d'impayés (proposition 51). - Orienter l'investissement immobilier privé vers le logement locatif intermédiaire, notamment par des quotas de logements dans les actifs des Sociétés d'investissement immobilier cotées, SIIC (proposition 43). - Créer des outils pour l'investissement de l'épargne dans l'immobilier (réserves techniques des banques et assurances, épargne salariale, fonds de retraite) (proposition 44). - Organiser une offre locative intermédiaire en zone tendue à travers un « Scellier » à loyer maîtrisé (proposition 35)

Une forte mobilisation du foncier - Expérimenter l'imposition à la valeur vénale des terrains constructibles (proposition 10). - Créer une incitation fiscale à l'utilisation productive des terrains constructibles en taxant la plus-value de façon progressive (10 % la première année jusqu'à 100 % au bout de dix ans) à partir de la date de construction prévue au plan local d'urbanisme (PLU) pour ces terrains (proposition 4). - Instaurer dans des « zones urbanisables d'intérêt général » un droit de préemption active avec prix de référence (proposition 8). - Confirmer ou installer les établissements publics fonciers (EPF) des agglomérations et constituer des EPF régionaux pour couvrir le reste du territoire (proposition 59).

Une planification urbaine pour produire plus et mieux - Stabiliser les documents d'urbanisme (SCOT et PLU-PLH-PDU- Plan climat énergie unifiés) pour cinq ans, et les confier, en dehors des agglomérations, à la région pour une articulation entre intervention économique, transports et logement (proposition 9). - Créer des « obligations de faire » dans les PLU : pour des périodes de cinq ans, des objectifs chiffrés de production de logements avec un échéancier de réalisation ainsi que des délais de construction sur les terrains déclarés constructibles (proposition 54). - Maîtriser l'urbanisation aux franges des villes par la refonte des volets « Urbanisme » et « Paysage » de la loi SRU. Lancer des ZAC, des « éco-cités », avec les logements, les équipements et les transports adaptés (proposition 20). - Organiser dans les PLU la densification des quartiers pavillonnaires ou des parcelles dont la construction est très inférieure au coefficient d'occupation des sols en impliquant les habitants (proposition 17). - Constituer autour de l'agglomération parisienne un réseau de villes où l'installation des entreprises serait encouragée grâce à des aides financières, et qui seraient reliées à Paris par une desserte cadencée (proposition 71).

Le logement durable - Maintenir la Règlementation Thermique 2012 (50 KWH/an/m² pour la construction neuve de logement) et veiller à sa stricte mise en œuvre (proposition 13). - Majorer les aides publiques aux logements neufs privés (accession ou investissement locatif) ou aux logements HLM dépassant de 20 % au moins la performance de la RT 2012 (proposition 14). - Réaliser en cinq ans un audit énergétique dans tous les logements construits avant 2000 pour préconiser les meilleures solutions techniques et de financement (proposition 15). - Augmenter les quotas de certificats d'économie d'énergie pour la période 2014-2016, en élargissant les dépenses éligibles notamment aux audits énergétiques (proposition 21). - Etendre les contrats de performance énergétique au secteur du logement (proposition 22). - Pour les travaux d'amélioration énergétique, aligner le montant des remboursements du PTZ sur le montant des économies d'énergie. Créer un plan épargne énergie sur le modèle du plan d'épargne logement (proposition 23). - Créer un système de financement adapté qui permettrait à des acteurs publics d'acheter et de dépolluer des terrains pollués pour les rendre constructibles (proposition 24). - Encourager fiscalement des fonds citoyens d'investissement dans des logements performants pour encourager ceux-ci et redistribuer les surcotes aux investisseurs (proposition 25). - Lors de la vente d'un logement, imposer « une mise aux normes écologique » au vendeur, sous forme des travaux permettant de gagner une classe du diagnostic de performance énergétique (proposition 26).

Les logements pour les jeunes - Encourager la colocation : retenir le même zonage pour l'exonération des loueurs en meublé que celui actuellement applicable pour les aides à la pierre type PLUS. Relever les plafonds à 250 € par mois dans les zones les plus denses (proposition 36). - Construire 35 000 chambres dans des résidences pour étudiants et jeunes travailleurs par an pour doubler leur nombre en cinq ans (proposition 37).

Une gouvernance responsable - Décentraliser les politiques de l'habitat à une autorité organisatrice de l'habitat d'agglomération, également chargée des documents d'urbanisme et du permis de construire (proposition 53). - Créer un syndicat du logement d'Ile-de-France, autorité organisatrice de l'habitat en liaison avec les intercommunalités (proposition 69). - Faire de la région l'autorité organisatrice de l'habitat, en dehors des agglomérations urbaines. Les intercommunalités non urbaines délivreront les permis de construire (proposition 70). - Contractualiser entre l'Etat et les autorités organisatrices de l'habitat : une convention pluriannuelle négociée entre l'Etat et l'agglomération déterminera les grands engagements d'évolution du parc et des priorités en matière d'habitat. L'Etat attribuera une « dotation globale à l'habitat » correspondant à ces engagements. La dotation globale à l'habitat inclut une part de péréquation entre les agglomérations en fonction de leurs objectifs d'habitat et de leurs recettes foncières (proposition 63). - Encourager le regroupement des organismes HLM pour mieux les mobiliser dans le cadre des stratégies d'agglomération (proposition 60) - Procéder à la fusion des offices publics de l'habitat relevant d'une même agglomération en un office public unique (proposition 61). - Fixer, dans une convention entre l'agglomération et l'organisme HLM, les objectifs de construction/réhabilitation/entretien ainsi que les critères d'évaluation annuelle simple de cet organisme (proposition 62). - Associer Action logement au contrat pluri-annuel Etat-agglomération pour fixer les enveloppes de prêts aux organismes HLM de l'agglomération sous forme de prêt à taux zéro (proposition 64).

L'Etat, garant de la solidarité - Refonder la loi SRU : taux d'HLM de l'article 55 porté à 25% ; forte hausse des pénalités en cas de non respect des engagements de l'article 55 ; assurer une diversité de niveau de loyer dans chaque opération HLM (proposition 66). - Créer un organisme HLM à compétence nationale chargé de se substituer aux collectivités défaillantes dans la construction de logements sociaux au titre de l'article 55 (proposition 68). - Réserver des logements ayant bénéficié d'une aide de l'ANAH à des ménages éligibles au DALO, sur la base d'un nouveau conventionnement de 12 ans (proposition 31).

Un financement régulateur des politiques du logement - Créer une « aide universelle au logement » sous forme d'un prêt à taux zéro qui remplace toutes les aides à la pierre au neuf et à l'ancien, à tous les acteurs (bailleurs sociaux et privés, accédants, propriétaires), pour mettre l'outil financier au service des objectifs politiques définis par l'autorité organisatrice de l'habitat. Cette aide serait financée par la centralisation de toutes les ressources actuelles affectées par l'Etat, l'ANAH et le livret A. Les modalités du prêt seront modulables (quotité de l'investissement financée, durée de différé de remboursement, durée de remboursement) en fonction des objectifs (proposition 57). - Mettre les recettes locales (taxes foncières, imposition des plus-values, droits de mutation, versement logement) au service de la dynamique constructive au sein d'un budget annexe de l'autorité organisatrice du logement (proposition 56). - Affecter les droits de mutation à l'autorité organisatrice de l'habitat (proposition 58). - Instaurer la faculté d'un « versement logement » dans chaque agglomération, sur le modèle du « versement transport » (proposition 72). - Conditionner le financement public de logements locatifs à des contreparties sociales telles que loyers et ressources des locataires proches des niveaux des logements de type PLUS, ou en zone tendues PLS (proposition 1) - Rétablir un plafond de ressources dans le barème du Prêt à taux zéro aux accédants à la propriété (proposition 2).

3 - 18 mesures pour accompagner les réformes

L'accompagnement de l'accession à la propriété - Intégrer une dimension "accession sociale à la propriété", avec garantie de rachat, dans l'activité des organismes HLM, en l'inscrivant dans les conventions d'utilité sociale (proposition 45). - Etudier la faisabilité d'une Garantie des revenus d'accession (GRA) sécurisant les propriétaires mobiles professionnellement (proposition 52). - Imposer aux copropriétaires des provisions pour travaux à récupérer à la vente du logement (proposition 50). - Supprimer, dans les relations contractuelles entre l'Etat et les bailleurs sociaux, tout objectif quantitatif de vente de logements sociaux (proposition 41).

La formation et la recherche sur la ville durable - Renforcer les volets « durables » et urbanistiques des études d'architecture et créer une obligation de formation continue des architectes (proposition 16). - Charger un institut national de la ville durable de mener la recherche architecturale et urbanistique ainsi que de sa diffusion avec un réseau décentralisé dans les agglomérations (proposition 18). - Encourager la réflexion et l'expérimentation renforcées des éco-quartiers avec des aides améliorées pour les constructions de bâtiments en leur sein (proposition 19).

La lutte contre l'habitat indigne - Réorganiser la lutte contre l'habitat indigne en faisant de l'autorité organisatrice de l'habitat le chef de file de cette politique : - en intégrant des objectifs précis, assortis de moyens financiers, dans les contrats entre l'Etat et les autorités organisatrices de l'habitat, agglomérations ou régions (cf. partie 3.2.1.). - en systématisant la mise en place par chaque autorité organisatrice d'un dispositif d'observation et de prévention de l'habitat indigne. - en demandant à chaque autorité organisatrice de désigner un maître d'ouvrage spécialisé dans le champ de l'insalubrité, qui pourrait être un organisme HLM, une SEM, ou un acteur privé. - en désignant au niveau national, un organisme de référence dans ce domaine, qui pourrait intervenir à la demande des autorités organisatrices locales (proposition 46). - Dans les départements les plus concernés par l'habitat indigne, constituer une cellule de police, ou de gendarmerie, dédiée à la réalisation d'enquêtes à l'encontre des marchands de sommeil (proposition 47). - Prévoir un complément de dotation globale à l'habitat pour les agglomérations devant financer des travaux d'amélioration des copropriétés en difficulté et des scissions de copropriétés, via notamment la réalisation de travaux d'individualisation des réseaux, d'opérations d'aménagement, de prestations d'ingénierie (proposition 48). - Renforcer l'outil de portage des copropriétés dégradées en le dotant des fonds propres nécessaires. Expérimenter plus largement le concept sur la région Ile-de-France, puis le généraliser, en cas d'évaluation positive, à tout le territoire (proposition 49). - Obliger les copropriétaires à constituer des provisions pour travaux qu'ils récupéreraient à la vente du logement (proposition 50).

L'hébergement d'urgence - Créer un fonds d'investissement pour le logement d'insertion, à l'image du fonds Tourisme Social Investissement pour le secteur du tourisme social. Ce fonds renforcera les fonds propres des associations de maîtrise d'ouvrage d'insertion (proposition 32). - Transformer les seuils d'exclusion (taux d'effort maximal) pour l'accès aux HLM en seuils d'intervention pour donner aux familles les plus modestes les mêmes chances qu'aux autres familles (proposition 33).

La stabilité juridique pour la stabilité des coûts - Afficher dans la durée une politique de construction aux objectifs quantitatifs, qualitatifs clairs et localisables sur le territoire. L'Etat gèlera toute modification des normes de construction pendant la législature (proposition 12). - Instaurer un certificat de respect des procédures d'urbanisme privant d'effet suspensif les recours abusifs contre une décision d'urbanisme (proposition 55).

L'évaluation des politiques - Obliger tous les bailleurs sociaux à formaliser leurs procédures d'attribution conformément à un cadre de référence national, et à en rendre compte annuellement (proposition 43). - Créer un observatoire national du logement, chargé de centraliser toutes les informations officielles aux niveaux national et local. Il est également alimenté et animé par les associations et autres organismes présents dans le secteur du logement. Il publie chaque année un « Etat des lieux du logement », remis au Président de la République et aux Présidents des deux assemblées parlementaires (proposition 29). - Créer des observatoires locaux de l'habitat dans toutes les agglomérations et toutes les régions. Ces observatoires constituent un réseau animé par l'observatoire national du logement de la proposition 29 (proposition 65).

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