La réunion des chefs d'Etats et de Gouvernements du G20, qui se tiendra à Pittsburgh les 24 et 25 septembre, suscite de nombreuses attentes. Si le G20 d'avril avait permis des avancées, l'"Agenda de Londres" tarde à tenir toutes ses promesses. Selon Christophe Scalbert, coordinateur du pôle "économie et finances" de Terra Nova, cette nouvelle opportunité d'accord sur l'ampleur des réformes à accomplir doit impérativement être saisie.
Les deux sommets du G20, le 15 novembre 2008 à Washington puis le 2 avril 2009 à Londres, ont ouvert une phase de réflexion sur le fonctionnement du système monétaire international et des marchés financiers. Le Sommet du G20 de Londres, en particulier, a été un moment d'espoir et le signe d'une certaine prise de conscience que, à coté des efforts de relance à mener, une régulation accrue du système financier était nécessaire.
Cinq mois après le Sommet du G20 de Londres, dont Terra Nova avait souligné les promesses mais aussi certaines limites , où en est la mise en œuvre concrète des différents chantiers de cette réforme ?
La réunion des dirigeants des pays membres du G20 les 24 et 25 septembre à Pittsburgh apparaît d'ores et déjà comme décisive pour aboutir à un accord mondial sur la rémunération des banquiers et plus globalement pour accélérer la mise en œuvre, à ce stade poussive, de l' « Agenda de Londres ». La fenêtre d'opportunité offerte par la crise renforce la position des pays européens régulateurs face à des pays anglo-saxons libéraux sur la défensive. Elle doit être saisie maintenant avant que la stabilisation économique observée dans certaines géographies ne fasse passer au second plan la nécessité de ces réformes.
Plusieurs chantiers apparaissent d'ores et déjà comme conditions du succès de Pittsburgh :
- des avancées concrètes sur les rémunérations,
- une révision des normes comptables,
- des réformes en profondeur sur le thème des paradis fiscaux,
- des premières annonces significatives en matière de renforcement des fonds propres des banques en fonction de la nature de leurs activités (en particulier sur les activités de trading pour compte propre),
- le lancement de travaux visant la mise en œuvre d'une contribution des marchés financiers au financement du coût de la crise.
1 - LES PROMESSES DU SOMMET DE LONDRES : UN BILAN ENCORE IMPARFAIT
1.1 - LA REFORME DE LA SUPERVISION FINANCIERE INTERNATIONALE
Le G20 de Londres, le 2 avril dernier avait insisté sur la nécessité de développer la coopération internationale des autorités de contrôle des banques en ce qui concerne la surveillance des banques et des institutions financières transnationales
Ce sommet a notamment décidé d'élargir le Forum de Stabilité Financière (FSF) en un Conseil de Stabilité Financière, ouvert aux pays émergents, chargé d'évaluer les vulnérabilités du secteur financier, de suivre l'évolution des marchés, de veiller au respect des normes réglementaires, et de collaborer avec le FMI pour recenser les risques macroéconomiques et financiers internationaux, en bref, faire ce que le FSF aurait dû faire.
Il est encore trop tôt pour faire le bilan de cette initiative - dont l'avenir dépendra notamment de la capacité de ce Conseil à se doter d'une doctrine pertinente et des moyens d'intervention nécessaires.
En Europe, des progrès indéniables ont été enregistrés. Malgré les réticences initiales d'un certain nombre de pays dont le Royaume-Uni, le Conseil européen a lancé fin juin la réforme de la supervision de nos marchés financiers, en avalisant la création d'un Comité européen du risque systémique (chargé de repérer tout danger de dérapage du système financier par une coordination a minima des régulateurs et la mise en place d'un nouveau mécanisme d'alerte des gouvernements) et en décidant la mise en place de nouvelles autorités européennes de supervision des banques, des compagnies d'assurances et des marchés dotées de pouvoirs contraignants (permettant de passer outre l'avis des régulateurs nationaux le cas échéant).
Il s'agit d'une vraie avancée, les Britanniques ayant toujours refusé jusqu'ici la création d'un Comité européen du risque systémique en Europe. De même, sur la question de la supervision microéconomique des établissements financiers, les mêmes Britanniques se sont souvent opposés à l'instauration de nouvelles « autorités » de supervision dotées de pouvoirs contraignants vis-à-vis des Etats.
1.2 - LA LUTTE CONTRE LES PARADIS FISCAUX
Le bilan sur ce second chapitre est beaucoup plus contrasté.
L'OCDE avait distingué plusieurs listes de pays selon leur degré de coopération dans la transmission d'informations, mais a rapidement déclaré que plus aucun pays ne figurait sur la « liste noire » : les pays de cette liste s'étaient engagés à signer avec 12 pays différents des accords bilatéraux permettant un échange de renseignements. Cette liste devenue « grise » se vide progressivement avec les signatures effectives : la mise à l'index ainsi que les menaces des pays du G20 ont ainsi porté un coup significatif au secret bancaire. Il n'en demeure pas moins que ces avancées sont insuffisantes : la coopération fiscale ne porte qu'en cas d'indices sérieux de fraudes et d'évasion fiscale. L'obligation de divulguer le bénéficiaire final d'une entité interposée n'est pas incluse. Les structures/sociétés écrans (au Delaware ou à la City) permettant de conserver l'anonymat ne sont également pas visées. Enfin, et alors que les paradis fiscaux ont dissimulé un certain nombre de risques financiers qui ont explosé avec la crise financière, ces paradis fiscaux demeurent des paradis « réglementaires ». Le succès du G20 ne pourra ainsi se juger uniquement sur la liste grise ou sur l'existence d'une liste de sanctions contre les pays qui tarderaient à sortir de cette liste. La bataille pour une meilleure réglementation des paradis fiscaux reste à gagner .
1.3 - LA REVISION DES NORMES COMPTABLES
Le Sommet du G20 de Londres a souligné la nécessité de réviser les normes de comptabilisation des actifs afin de réduire l'impact, amplificateur de crise, de la comptabilisation à la valeur de marché (« mark to market»).
Dés avant le G20 de Londres, les Américains ont décidé de procéder de manière unilatérale et sans concertation avec leurs partenaires européens à l'assouplissement des règles d'évaluation des actifs des banques, donnant plus de souplesse aux banques américaines mais faussant du coup la concurrence avec les banques européennes. Pour ne prendre qu'un chiffre, 20% des résultats des banques américaines depuis le début de l'année s'est expliqué par ce seul artifice comptable ! L'Europe, elle, continue à discuter. Les ministres des Finances européens ont demandé en juin à l'IASB (l'organisme privé à qui l'Europe a délégué le pouvoir de fixer les normes comptables) d'appliquer rapidement les mêmes règles dans l'Union, avec une crainte : que le maintien de différences de traitement ne désavantage les établissements financiers européens. Deux constats peuvent être tirés : l'IASB ne fait pas preuve d'une grande réactivité face au demandes des ministres européens (contrairement à l'organisme américain, le FASB, qui dépend politiquement du Congrès). Par ailleurs, les propositions faites par l'IASB mi-juillet risquent d'aboutir à un accroissement du champ d'application de la comptabilisation à valeur de marché alors même que la commande politique visait le résultat inverse. Non seulement l'Europe a un train de retard sur les Etats-Unis mais elle subit les effets de la mal-gouvernance de l'IASB, laquelle reste à réformer.
1.4 - LE DURCISSEMENT DES NORMES PRUDENTIELLES S'APPLIQUANT AUX ETABLISSEMENTS FINANCIERS
Le G20 de Londres, tout en insistant sur la nécessité de ne pas gêner les opérations de prêt dans un contexte de crise économique, prévoyait un renforcement des normes prudentielles (augmentation des ressources en sus des minimum réglementaires et amélioration de la qualité de capital), la constitution de ressources en période de croissance dans lesquelles puiser en période de crise, une meilleure mesure du véritable effet de levier (y compris les opérations hors bilan), un renforcement des réserves de liquidité et de nouvelles modalités pour les opérations de titrisation. La directive européenne « fonds propres » adoptée en juillet dernier permet quelques avancées sur certains de ces thèmes (avec par exemple l'obligation de conserver 5% des créances titrisées au bilan des banques) mais le chantier, bien plus vaste, reste très largement ouvert : les banquiers centraux réunis récemment à Bâle ont réaffirmé les principes énoncés à Londres mais force est de constater que les questions de l'harmonisation des règles prudentielles (les banques américaines n'appliquent pas Bâle II), de la création de nouveaux instruments (comme le provisionnement dynamique) et surtout de l'extension de la supervision aux acteurs non régulés avancent lentement. 5 mois après, ces orientations restent en discussion dans les différentes enceintes. Par ailleurs, l'approche des risques de crédit par Bâle II, parce que les probabilités de défaut sont évaluées sur la base de données passées et sont de ce fait pro-cycliques, doit être revue afin de mieux prendre en compte les scénarios de risques à venir pour la détermination des provisionnements.
1.5 - LA REVISION DU ROLE ET DU FONCTIONNEMENT DES AGENCES DE NOTATION
La déclaration finale du Sommet de Londres indiquait que les agences de notation devaient modifier leurs pratiques pour régler les conflits d'intérêt et assurer la transparence et la qualité de leurs procédures de notation (et assurer en particulier « la publicité de leurs notations antérieures »). Toutefois, Le G20 ne se prononçait sur certaines questions clés : Faut-il par exemple maintenir des agences rémunérées par les émetteurs de titres ? Peut-on imaginer des agences de notation publiques ? Faut-il interdire radicalement la confusion des fonctions entre arrangeurs d'opération et agences de notations ? Alors que les agences de notation ont un rôle essentiel car elles produisent de la confiance pour les acteurs financiers, les avancées observées sur ce thème (cf le texte voté au Parlement européen le 21 avril dernier), ont malheureusement laissé en suspens ces questions et le chantier des agences de notation reste largement inachevé.
Sur l'ensemble de ces sujets, le risque est réel que le sommet de Pittsburgh ne puisse déboucher sur les résultats escomptés depuis le G20 de Londres en avril, maintenant que le pire de la crise semble passé. L'exemple de la rémunération des traders est à cet égard symptomatique des enjeux. En quelques mois, la loi du marché a rapidement repris ses droits.
2 - L'INITIATIVE FRANCO-ALLEMANDE POUR UNE POSITION EUROPEENNE AU SOMMENT DE PITTSBURGH : LA QUESTION DES REMUNERATIONS
Le président Sarkozy et la chancelière Merkel ont appelé, la semaine dernière, à une position commune européenne pour encadrer le système financier international et empêcher une répétition des excès passés portant notamment sur l'encadrement des pratiques de rémunérations des institutions financières.
Le G20 de Londres avait recommandé de revoir les pratiques de rémunération des institutions financières pour qu'elles soient compatibles avec les objectifs à long terme des entreprises et n'incitent plus à des prises de risques excessives. Si la déclaration en était restée au niveau des principes, l'adéquation demandée entre les versements de bonus et l'horizon temporel des risques devait aboutir logiquement à la possibilité de geler les bonus des opérateurs pendant plusieurs années pour pouvoir y imputer les éventuelles pertes des années suivantes. Le G20 appelait en outre à un rôle accru des conseils d'administration pour concevoir et évaluer les systèmes de rémunération sous le contrôle des actionnaires qui devaient être informés.
Depuis, force est de reconnaître que peu de progrès tangibles ont été réalisés à l'échelle européenne et internationale et les évènements récents montrent qu'au-delà d'un simple accord sur « un socle de quelques principes communs », le consensus sera minime.
La proposition faite par certains ministres des finances européens la semaine dernière (France, Allemagne, Suède, Luxembourg, Espagne, Italie) était relativement précise : (i) interdiction des bonus supérieurs à un an garantis, (ii) versement sur plusieurs années (sans précision de durée), (iii) lien avec les performances de l'établissement sur la période et (iv) publication par les banques d'informations précises sur leur politique de rémunération.
La question du plafonnement a, quant à elle, été portée sans trop de conviction par ces mêmes ministres : « le montant élevé de certains bonus pose de vraies questions » ; « d'aucuns ont proposé d'aller plus loin, par exemple en limitant les bonus, voire en les taxant ou en imposant aux banques des obligations supplémentaires ».
L'apparent ralliement des Britanniques en fin de semaine via une tribune commune avec la France et l'Allemagne indiquait déjà les divergences (les bonus garantis devaient être « évités », et non interdits par exemple).
Enfin, la réunion G20 Finances confirme que les chances d'aboutir à un accord significatif sur ce thème à Pittsburgh sont minces : si le communiqué acte l'étalement du versement des bonus et inclut la possibilité d'un malus, l'interdiction des bonus garantis ou l'accroissement du rôle du conseil d'administration et des actionnaires dans le contrôle de ces pratiques ne sont pas mentionnés. Par ailleurs, les déclarations du secrétaire d'Etat américain considérant qu'aucun pays ne proposait vraiment « de fixer des limites de manière globale, ou des montants » contredit la position officielle française.
Dans ce contexte, l'appel de Paris et Berlin sur une meilleure réglementation des bonus versés aux traders risque de ne rencontrer que peu d'échos. Or, les établissements français ont adopté au début de l'année un code sur les rémunérations variables fondé sur la prise en compte du risque. À Paris, fini les bonus garantis sur plusieurs années, ou fixés en fonction des seuls chiffres d'affaires à court terme. De l'autre côté de la Manche ou de l'Atlantique, rien de semblable : des bonus garantis sur plusieurs années sont toujours accordés aux équipes de traders. Et cela au mépris même des recommandations officielles du régulateur britannique par exemple.
Nicolas Sarkozy a déjà prévenu : la France et l'Allemagne appliqueront ces décisions «quelles que soient les décisions des autres pays ». Le système financier international peut-il toutefois se satisfaire d'un fonctionnement à deux vitesses, alors que le risque systémique est aujourd'hui global ? Et jusqu'où prendre le risque que le jeu de la concurrence vide progressivement la place de Paris de ses talents ?
3 - LES CONDITIONS DU SUCCES : AVANCEES SUR LES REMUNERATIONS, LA REGLEMENTATION DES ACTIVITES DE MARCHE, ET LA MISE EN ŒUVRE D'UNE TASK FORCE SUR LE SUJET DE LA TAXE TOBIN
Le Sommet du G20 sera un succès au moins relatif pour peu qu'il acte une véritable avancée sur les chapitres suivants:
- Des réformes en profondeur sur le thème des paradis fiscaux ;
- Une accélération réelle de la mise en œuvre des décisions du G20 de Londres, notamment sur la révision des normes comptables ;
- Des premières annonces significatives en matière de renforcement des exigences de fonds propres en fonction de la nature de leurs activités en particulier sur les activités de trading pour compte propre des banques, dont les risques demeurent dramatiquement sous-évalués. Ces activités de spéculation doivent voir leur exigence de fonds propres renforcée de manière massive. Augmenter le niveau de capital réglementaire permettrait de dégrader mécaniquement leur rentabilité pour les banques et rendrait ces activités risquées mais très rémunératrices moins attractives pour les banques ;
- Une avancée concrète sur le sujet des rémunérations : sur les activités de spéculation pour compte propre, le bonus pourrait être basé sur la nouvelle rentabilité de l'activité (après renforcement des exigences de fonds propres) et après rémunération des fonds propres nécessaires pour cette activité très risquée. Le versement de ces bonus serait évidemment étalé sur plusieurs années. De manière générale sur les activités de marché, et alors que ce sont bien souvent des rentes de situation qui permettent ces rémunérations très élevées (comme sur certaines activités de courtage), un plafonnement en valeur absolu doit être recherché ; un plafond en pourcentage du salaire fixe serait une première avancée à Pittsburgh ;
- Le lancement de travaux concernant une contribution des marchés financiers au financement du coût de la crise. Cette idée a été évoquée récemment par le ministre allemand des finances (qui est quelque peu revenu sur ses annonces depuis, en souhaitant simplement une discussion générale sur cette idée lors du G20) ;
- L'ouverture, sans plus tarder, des autres dossiers qui avaient été mis de côté ou traités de manière accessoire lors du Sommet de Londres : désordres macro-économiques, financement du développement, mais aussi soutien de la relance mondiale dans un cadre concerté avant que l'effort ne s'essouffle et bien sûr réforme de la gouvernance des institutions de Bretton Woods...
Faute d'accord entre les Européens et les pays anglo-saxons, Pittsburgh peut être un échec, en recul par rapport à la dynamique qui avait semblé s'esquisser à Londres.
Dans ce cas, il faudra expliquer à l'opinion publique mondiale pourquoi, 5 mois après, les avancées sur les orientations du sommet de Londres ont été à ce stade si limitées.