Choisir « L'avenir de la décentralisation », comme titre de ce travail, a été notre volonté commune. Nous avons voulu marquer notre engagement en faveur d'une logique, d'une démarche, d'un mouvement. Nous avons aussi voulu dire notre attachement aux dispositions législatives engagées en 1981 et aujourd'hui remises en cause. Oui, nous croyons à la décentralisation. Nous croyons à ce mouvement qui consiste à prendre des décisions au plus près des réalités locales, au plus près des citoyens. Nous sommes certains de la force démocratique de ce mouvement mais aussi de son efficacité. Malgré l'imperfection de l'organisation des collectivités locales, malgré la diversité des élus locaux, nous avons la conviction, étayée par trente ans d'expérience de la gestion locale, que la décentralisation a été un progrès démocratique et un progrès pour la gestion publique.
La loi du 2 mars 1982 a marqué une rupture, celle de la tutelle. Cette loi est d'abord une loi de confiance dans les élus choisis par les français dans les communes, dans les départements, dans les régions. Nous mesurons aujourd'hui la volonté politique qu'il a fallu mettre en oeuvre pour assurer cette révolution, pourtant si simple, qui consiste à reconnaître comme majeurs les collectivités locales et leurs élus. La loi de 1982 a pourtant été l'objet de débats d'une conflictualité considérable à l'Assemblée nationale et plus encore au Sénat. Pourtant, avec le temps, avec la force de l'appropriation de nouvelles compétences et de nouvelles responsabilités par les élus locaux, quels que soient leurs engagements, un consensus paraissait être établi. Pour l'essentiel, les nouvelles compétences transférées en 1983, la fonction publique territoriale créée en 1984, la transformation des régions en collectivités locales de plein exercice après les élections régionales de 1986 ne font plus débat. De 1988 à 1993, la gauche stabilisait la décentralisation en améliorant l'équité avec la création de la dotation de solidarité en Ile-de-France, et cherchait, sans tout à fait y arriver, à avancer sur la voie d'un regroupement des communes. La gauche a repris le mouvement de décentralisation à partir de 1997 avec le transfert des transports régionaux aux conseils régionaux et surtout, par la révolution silencieuse de l'intercommunalité, enfin réussie, sur la base d'un contrat de confiance avec les élus. Après 2002, pour la première fois, clairement, un gouvernement de droite, celui de Jean-Pierre Raffarin, s'appropriait la décentralisation, à sa façon, mais poursuivait le mouvement de transfert de compétences aux collectivités locales et inscrivait à l'article premier de la Constitution « l'organisation décentralisée » de la République.
La décentralisation, idée de gauche et de la Gauche, semblait désormais appartenir au patrimoine commun des républicains.
Mais depuis 2007, c'est une contre-réforme que tente d'imposer le Président de la République. C'est un mouvement de défiance envers les élus, de négation des conseils régionaux, par le biais du conseiller territorial, de remise en cause de toute capacité d'action des collectivités locales, par une réforme des finances locales injuste. Pourtant, les dispositifs de relance pour affronter la crise économique et financière ont montré l'importance de l'investissement local. Avant même le débat sur les
compétences et l'organisation territoriale, la réforme commençait par un étranglement budgétaire local.
C'est dans ce contexte que ce groupe de travail de Terra Nova s'est rassemblé pour contribuer à préparer, dès 2012, une nouvelle étape de la décentralisation. Les responsables de l'opposition actuelle ont pris non seulement des engagements d'abrogation des lois aujourd'hui en débat mais aussi de définition d'un acte III de la décentralisation par une nouvelle majorité après 2012. C'est dans cette ligne que notre groupe inscrit son travail. Nous sommes favorables à une nouvelle loi qui reviendrait
sur les dispositions les plus recentralisatrices de la contre-réforme menée par le gouvernement actuel, et d'abord la création du conseiller territorial et sur la réforme des finances locales. Nous proposons aussi de franchir une nouvelle étape de ce mouvement de décentralisation auquel nous croyons.
Ce groupe est constitué pour l'essentiel de praticiens d'origines diverses : cadres dirigeants territoriaux, universitaires, consultants. Issus de la fonction publique territoriale, de la fonction publique de l'Etat, mais aussi non fonctionnaires. La plupart d'entre nous travaillons dans les territoires et auprès des élus. Nous avons tenté, au-delà des critiques, de formuler vingt-cinq propositions pour « l'avenir de la décentralisation ». Ce travail est un travail de synthèse. Certains d'entre nous auraient voulu aller plus loin sur certaines pistes, d'autres trouvent déjà ces propositions audacieuses. Sur l'idée des métropoles, sur la démocratie locale, sur la place de l'Etat, nos débats ont été denses.
Pour ce faire, nous avons rencontré de nombreux élus. Jean-Pierre Balligand, François Deluga et Yves Krattinger retrouveront dans ces propositions une partie de leurs suggestions.
Nous avions en mémoire la proposition de loi déposée en 1980 à l'Assemblée nationale par le groupe socialiste et dont le premier signataire était Hubert Dubedout, à l'époque maire de Grenoble, et intitulée « proposition de loi pour la décentralisation de l'Etat ». Elle contenait déjà une grande part des principes fondateurs de la décentralisation.
Nous avons décidé de ne pas traiter ici la question du Grand Paris ni celle de l'outre mer, qui nous ont paru être deux questions bien spécifiques qui pourraient utilement faire l'objet de rapports distincts.
Dans ces propositions, on ne trouvera pas ce qui nous paraît une fausse-bonne idée d'experts parisiens, à savoir la suppression des départements. Au contraire, l'enracinement des départements, leur pertinence comme outils de solidarité sociale et territoriale nous paraissent toujours juste.
En revanche, ce rapport propose bien entendu un renforcement des compétences régionales car nous pensons que les régions représentent le cadre de la stratégie de développement, de transports, d'innovation et de recherche. Nous estimons tous qu'une étape majeure doit être franchie, par la généralisation et le développement des intercommunalités. Oui, nous proposons de faire des structures intercommunales des collectivités locales à part entière, et donc élues au suffrage universel direct. La spécificité de la France, ce n'est pas son nombre de niveaux de collectivités locales, c'est l'éclatement que provoque l'existence de 36 000 communes. Vouloir ou prétendre les supprimer serait à la fois un rêve de technocrate et une tentation autoritaire. Les fédérer pour leur permettre d'exercer réellement leurs compétences, c'est l'étape qu'il faut franchir pour relancer la décentralisation.
Nous avons aussi voulu progresser dans la reconnaissance de la diversité des politiques publiques locales et favoriser un cadre différencié quand cela se révélait nécessaire. Au-delà de l'Alsace-Moselle ou du statut particulier de la Corse, nous pensons que les zones de montagne, le littoral ou toute autre spécificité peuvent donner lieu à des expérimentations et à des innovations institutionnelles particulières, sans qu'elles doivent être ensuite forcément généralisées, dès lors qu'elles s'exercent
sur la base du volontariat et au service de politiques efficaces.
Farouchement décentralisateurs donc, mais pas partisans de l'effacement de l'Etat. L'Etat remplit des missions et a un rôle à jouer. C'est notamment à lui qu'il revient de conduire une politique d'aménagement du territoire pour corriger les inégalités. Nous avançons des propositions directement opérationnelles, pour franchir une étape vers la péréquation des ressources. Nous croyons aussi indispensable de faire vivre un lieu, solennel et efficace de contractualisation entre l'Etat et les collectivités locales : le Haut Conseil des territoires. Enfin, nous devons rappeler que la décentralisation manquerait son but si elle n'améliorait pas aussi la démocratie locale.
Rapprocher la décision de ceux qui sont concernés est un progrès. Toutefois, il ne suffit pas de substituer un maire proche à un gouvernement lointain, si l'un comme l'autre décident sans consulter, agissent sans écouter. La France et ses territoires ont changé. Au-delà du rejet de la contre-réforme actuelle, nous proposons un nouveau pacte territorial pour reconquérir la décentralisation.
Synthèse des propositions
La décentralisation a constitué un réel progrès pour notre pays en rapprochant les centres de décision du peuple, en améliorant la gestion des services publics de proximité, ou encore en dotant les collectivités locales de réelles capacités à jouer un rôle d'amortisseur de la crise et de relance de la croissance.
Près de trente ans après les lois Defferre de 1982-83, la décentralisation a besoin d'être corrigée sur certains points, approfondie sur d'autres. Pour commencer, il faudra revenir sur le climat de défiance instauré entre l'Etat et les collectivités ainsi que sur la plupart des orientations données par le gouvernement actuel, que ce soit en termes institutionnels ou financiers.
En 2012, la réforme « progressiste » de la décentralisation que nous souhaitons engager devra être porteuse de trois objectifs prioritaires :
- Accroître la capacité des collectivités territoriales à répondre aux besoins de nos concitoyens en matière de services publics, d'interventions et d'équipements pour lutter contre les effets de la crise mais aussi recréer une économie créatrice d'emplois et une société plus solidaire ;
- Créer par la redistribution des moyens publics les conditions d'intégration de tous les territoires dans l'ensemble national et encourager la solidarité entre les territoires et entre les personnes. La décentralisation doit garantir le pacte national de cohésion sociale et territoriale ;
- Améliorer la démocratie locale, c'est-à-dire la participation des citoyens aux décisions qui les concernent.
Cette réforme de la décentralisation devra s'articuler autour de trois axes :
- Accroître la lisibilité et l'efficacité de l'action des collectivités territoriales ;
- Moderniser l'impôt local et en renforcer l'équité ;
- Renforcer la démocratie locale.
RENFORCER LA LISIBILITÉ ET L'EFFICACITÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Chaque échelon de collectivité a son utilité et assume des compétences indispensables. Aussi, proposons-nous de supprimer le conseiller territorial qui a pour effet de cantonaliser les régions, cassant ainsi la dynamique régionale. (proposition 10). Créé par le gouvernement actuel, il ne répond pas aux problèmes - réels pour certains échelons - de lisibilité de l'action publique locale.
Rétablissant ainsi les conseillers généraux rebaptisés conseillers départementaux et régionaux, il faudrait, du même coup, redéfinir les modes de scrutin présidant à leur élection.
Nous proposons d'élire les conseillers régionaux au scrutin de liste proportionnel régional (avec sections départementales) avec une prime majoritaire (cf. loi no 99-36 du 19 janvier 1999) (proposition 11) et les conseillers départementaux selon deux options possibles (proposition 12) :
- Option 1 : L'élection des conseillers départementaux serait faite dans le cadre de nouvelles circonscriptions respectant les limites des intercommunalités. L'élection se ferait au scrutin binominal majoritaire à deux tours, ou au scrutin de liste proportionnel ce qui permettrait une représentation paritaire de ces nouveaux territoires.
- Option 2 : L'élection des conseillers départementaux aurait lieu dans le cadre départemental, au scrutin de liste proportionnel avec une prime majoritaire, sur le mode de l'élection régionale.
Les progrès de la décentralisation passent par un renforcement du rôle des régions qui assument les « compétences stratégiques » pour le développement des territoires (proposition 11). Des responsabilités accrues doivent donc leur être accordées dans les domaines du développement économique, de la gestion de l'intermodalité, de la formation et des relations avec l'Europe. Bien évidemment, l'octroi de ces nouvelles compétences nécessitera de revoir les ressources dont elles disposent et de restaurer leur autonomie financière, mise à mal par la réforme de 2010.
Nous proposons la création de métropoles comme collectivités locales de plein exercice selon deux critères cumulatifs : un seuil de population fixé à 500 000 habitants d'une part, et, d'autre part, un faisceau d'indices démontrant le rayonnement de la métropole et sa capacité d'attractivité à l'échelle européenne. Elles devront être dotées de capacités d'actions élargies, afin de créer un effet d'entrainement sur leur territoire, du dynamisme économique et être vecteur d'attractivité économique à l'échelle européenne (proposition 9).
Le vrai problème en France n'est pas le nombre d'échelons de collectivités territoriales. Il est le même dans d'autres pays, notamment européens. Le vrai problème est lié à l'émiettement communal. Les 36 000 communes atomisent les capacités d'action. Pour y remédier, nous proposons d'achever, avant l'échéance des élections locales de 2014 la carte des intercommunalités : à cette date, toute commune devra faire partie d'une intercommunalité d'au moins 10 000 habitants (proposition 6). Dans ce cadre, les intercommunalités seront transformées en collectivités locales de plein exercice avec attribution de la clause générale de compétences (proposition 7). Dès lors, nous proposons d'élire, dès 2014, les conseillers communautaires au suffrage universel direct dans une circonscription intercommunale unique en veillant à une représentation minimale de chacune des communes (proposition 8).
Un autre facteur de clarification de l'action publique locale serait la contractualisation d'un partenariat territorial entre plusieurs échelons de collectivités territoriales au travers de « pactes de gouvernance territoriale » pour la durée du mandat. Celui-ci serait élaboré et négocié par une conférence des exécutifs locaux réunissant le Président du conseil régional, les Présidents des conseils généraux et les Présidents des intercommunalités. Cette contractualisation interviendrait au plus tard dix-huit mois suivant les élections générales et définirait un cadre d'intervention ainsi que les grands axes stratégiques de l'action des collectivités sur le territoire régional (proposition 3).
Celle-ci serait facilitée par l'alignement de la durée des mandats locaux, l'ensemble des mandats des élus locaux étant renouvelés tous les six ans (proposition 4).
Cette nouvelle configuration ainsi que le renforcement concomitant de l'échelon régional donneraient tout son sens au contrat de projet Etat-Région, transformé en un contrat de développement Etat-territoires. Le contrat serait ouvert à la négociation l'année suivant le renouvellement des conseils locaux. Les négociations seraient menées par l'Etat et par la région, qui y associerait les autres collectivités territoriales (proposition 2).
La force de la décentralisation vient également de la possibilité de s'appuyer sur un Etat assumant pleinement ses compétences, ce qui a fait défaut ces dernières années, avec la RGPP et la réduction des moyens de l'Etat. Devenu impécunieux, l'Etat s'est défaussé très largement sur les collectivités locales ou même parfois, sur le secteur privé, y compris pour des missions - comme la sécurité - pourtant au coeur de ses compétences régaliennes. De la même manière, les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, désormais marquées du sceau de la défiance, devront s'inverser au profit d'un pacte de confiance.
Pour cela, nous proposons la création d'un Haut Conseil des Territoires, structure permanente créée par la loi et réunissant les associations représentant les différents échelons de collectivités locales. Le Haut Conseil des territoires sera obligatoirement consulté par le gouvernement sur tout projet de réforme ayant une incidence directe ou indirecte sur l'exercice des compétences des collectivités locales (proposition 1).
Nous proposons également de pousser plus loin la prise en compte de la diversité des territoires, en considérant que les mesures d'ordre réglementaire doivent pouvoir être différenciées en fonction des réalités locales. Ainsi, il faut permettre à des collectivités locales de proposer une expérimentation sur leur territoire, sans en rendre obligatoire la généralisation. Dans le même but, la région doit pouvoir adapter les modalités d'application d'une loi au vu des spécificités de son territoire. Cette adaptation se ferait dans des champs déterminés par le législateur (proposition 5).
L'amélioration de l'efficacité des collectivités locales passe par la possibilité pour elles d'identifier les bonnes pratiques et de les faire connaître aux autres collectivités. La mise en place d'un centre de ressources permanent et structuré, à destination des collectivités locales pourrait en être l'outil efficace (proposition 14). Créé à l'initiative des grandes associations d'élus, ce Centre de Ressources Locales (CREL), aurait une triple vocation :
- constituer un observatoire disposant de l'ensemble des données chiffrées disponibles sur l'activité et le fonctionnement des collectivités avec les analyses correspondantes ;
- fournir aux collectivités les données et études nécessaires à l'organisation de l'activité (production de politiques publiques, axes de management et de méthodes);
- proposer aux collectivités (individuellement ou en groupe), notamment pour celles qui ne disposent pas de structures internes permanentes d'audit et de gestion ou d'inspection, des missions de conseil en matière d'évaluation, d'organisation et de méthode.
Enfin, l'efficacité de la gestion locale passant aussi par ses ressources humaines, il faudrait davantage de fluidité entre les 8 filières métier de la fonction publique territoriale et rendre vraiment effective la mobilité entre les fonctions publiques territoriale, d'Etat et hospitalière (proposition 13).
MODERNISER L'IMPÔT LOCAL ET EN RENFORCER L'ÉQUITÉ
La réforme du financement des collectivités locales est avant tout un enjeu démocratique, au sens ou elle doit rétablir le lien entre le citoyen contribuable et les élus. La réforme doit donc s'attacher à re-légitimer l'impôt local et à tirer les conséquences de la décentralisation en clarifiant la répartition et le financement des compétences entre Etat et collectivités locales.
Pour commencer, il faudra donc revenir sur les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle et (proposition 16) :
1) Redonner un véritable pouvoir fiscal aux régions,
2) Revoir le barème d'imposition de la contribution sur la valeur ajoutée afin d'alléger le coût de la réforme pour l'Etat.
3) Ouvrir une réflexion sur la répartition des impôts entre différents échelons de collectivités, dans l'objectif que chaque échelon dispose d'un panier d'impôts diversifiés assis sur les ressources des ménages et les entreprises, avec un pouvoir de modulation des taux par les assemblées locales.
Une réforme progressiste de la fiscalité locale passera d'abord par davantage de justice fiscale, entre les contribuables au travers du renforcement de l'équité dans les impôts des ménages. Pour cela, il faudra réviser les valeurs locatives sur lesquelles sont assises les taxes foncières et d'habitation et qui, datant des années soixante-dix, ne reflètent plus la valeur réelle des biens sur lesquelles elles sont assises (proposition 17).
Pour cela, la révision progressive des valeurs locatives sur lesquelles sont assises les taxes foncières et la taxe d'habitation pourraient s'effectuer à produit constant.
Cette réforme pourrait utilement être complétée par la prise en compte de la capacité contributive des ménages dans le calcul de la taxe d'habitation. (proposition 18). Cette mesure devrait être mise en place au niveau départemental ou intercommunal et s'accompagner de mesures de péréquation afin de ne pas pénaliser les territoires dont une part importante de la population présente de faibles revenus ou de ne pas dissuader les communes d'accueillir des populations à faible revenu.
Plus généralement, il est temps de concevoir la péréquation comme outil de garantie de l'équité entre les territoires, en créant des dispositifs nationaux de péréquation pour chacun des niveaux de collectivité (régional, départemental, communal et intercommunal) et en accroissant la péréquation régionale en Ile-de-France à travers le renforcement du FSRIF (proposition 19).
Enfin, l'Etat doit assumer le financement des compétences dont il délègue la gestion aux collectivités territoriales. Ainsi, il faut garantir que les politiques relevant de la solidarité nationale soient financées par la solidarité nationale (APA - allocation personnalisé d'automonie, RMI - revenu minimum, PCH - prestation de compensation du handicap) en attribuant une fraction de la CSG aux départements pour le financement de ces politiques publiques (proposition 15).
RENFORCER LA DÉMOCRATIE LOCALE
Avec le transfert de nombreuses compétences aux collectivités locales, l'exercice d'un mandat exécutif local est désormais un « travail à plein temps ». En outre, le cumul des mandats constitue un véritable obstacle au renouvellement des élus, à leur rajeunissement, à leur féminisation et à leur diversification.
Nous proposons donc par la loi la mise en place d'un mandat exécutif unique et la limitation à trois du nombre des mandats exécutifs pouvant être exercés successivement par une même personne (proposition 22). Cette réforme s'appliquera également à la présidence de l'intercommunalité, désormais comptabilisée au titre d'un mandat local
soumis aux règles de limitation.
La diversification des origines socio-professionnelles des élus locaux passe également par la valorisation de l'expérience acquise par les élus, membres d'un exécutif local pour la suite de leur parcours professionnel (proposition 20). Il s'agit d'encourager ainsi l'engagement politique de salariés issus du privé en facilitant leur retour à l'emploiaprès un ou deux mandats.
Par ailleurs, nous proposons d'élargir le droit de vote aux étrangers aux élections locales (municipales, cantonales et régionales) pour ceux résidant en France depuis 5 ans (proposition 21), élargissant ainsi le droit déjà reconnu aux citoyens européens.
Enfin, nous pensons qu'il faut redynamiser la démocratie locale en prenant davantage en compte l'expression directe des citoyens. A ce titre, nous formulons trois propositions :
- Donner la possibilité à toutes les collectivités territoriales d'organiser des débats publics sur tout projet d'équipement local. Cette possibilité doit également être ouverte aux citoyens qui doivent pouvoir obtenir l'organisation d'un débat via une pétition dont les seuils devront être assez élevés afin de ne pas bloquer l'action de la collectivité (proposition 25).
- Rendre le droit de pétition effectif en obligeant l'assemblée locale à se prononcer sur la pétition par un vote. En contrepartie, un même thème ne pourrait être proposé qu'une fois par an et ne pourrait faire l'objet d'un référendum local qu'une fois par mandat (proposition 23).
- Généraliser un dispositif de concertation économique, social et environnemental dans les principales collectivités. (proposition 24).
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