Créée en 1971, la majoration de durée d'assurance des salariés du privé a été remise en cause en début d'année par la Cour de Cassation. La réforme annoncée récemment par le gouvernement, censée sauvegarder un avantage qui compense des inégalités évidentes, est en réalité a minima. Cette note appelle à plus d'ambition et propose des mesures concrètes pour adapter le système aux nouvelles dynamiques de carrière tout en compensant efficacement les inégalités qui subsistent.
Le gouvernement vient d'annoncer sa réforme de la majoration de durée d'assurance (MDA) des salariés du privé, qu'il compte faire voter dans la loi de financement de la sécurité sociale cet automne. Le dispositif de la MDA apporte aux femmes une majoration de deux ans par enfant de la durée prise en compte pour le calcul de leur retraite. Il a été remis en cause par un arrêt de la Cour de cassation de février 2009, qui s'est appuyée sur la convention européenne des droits de l'homme pour le juger discriminatoire à l'égard des hommes.
La réforme annoncée dimanche par Xavier Darcos, inspirée des propositions de la CNAV, est a minima. La première année de majoration demeure de plein droit à la femme. Quant à la deuxième année, elle restera attribuée à la femme sauf si le couple en décide autrement.
De nombreux acteurs accueilleront cette annonce avec soulagement, tant ils craignaient de voir remis en cause un avantage qui compense les inégalités subies par les femmes dans leur carrière professionnelle. Le choix du Gouvernement est pourtant doublement critiquable. Il ne sécurise pas le dispositif, que le juge risque fort de continuer à remettre en cause, car il est tenu de faire prévaloir le droit international. Surtout, sur le fond, il ne saisit pas l'occasion de réformer en profondeur le système des droits familiaux de retraite, dont le coût représente 20 % de la politique familiale, soit 17 Md€ par an, et qui pourrait être rendu bien plus efficace dans la compensation des inégalités.
Cette note propose les grandes lignes d'une réforme alternative. Elle est guidée par le souci de compenser les inégalités faites aux femmes, mais sans rester figé sur un système qui date de plusieurs décennies et qui doit être adapté aux nouvelles carrières féminines pour compenser efficacement les inégalités qui subsistent. Elle privilégie la redistribution vers les petites pensions. Elle recherche une réelle conformité avec le droit international : quoi qu'on pense sur le fond de la position de la Cour de cassation, il est démagogique de prétendre devant l'opinion qu'on va lui imposer sa volonté alors que le Gouvernement n'en a juridiquement pas les moyens.
Pour atteindre ces objectifs, les mesures suivantes devraient être mises en œuvre :
Transformer au moins en partie la majoration de durée d'assurance en une majoration forfaitaire du montant de la pension, ce qui serait plus redistributif et plus adapté à une situation où les carrières féminines tendent, pour les générations actives, à être aussi longues que celles des hommes mais où d'importantes inégalités de salaire subsistent.
Transformer l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) en un outil de compensation des interruptions d'activité liées à l'éducation d'un enfant sur le modèle de ce qui existe en matière de périodes assimilées chômage ou maladie.
Supprimer le dispositif de la majoration de pension pour les familles de trois enfants et plus, qui est coûteux (7 milliards d'euros), n'a pas d'effet sur la natalité et bénéficie surtout aux familles aisées et d'ailleurs plus aux hommes qu'aux femmes. Recycler ces économies pour financer un système de majoration forfaitaire ambitieux (proposition 1) et pour le financement de structures d'accueil des jeunes enfants.
Attribuer la majoration forfaitaire à celui des parents dont le salaire est le plus faible, sauf si le couple est d'accord pour choisir l'autre parent.
Le Gouvernement vient d'annoncer une réforme a minima des droits familiaux de retraite pour les salariés du privé. La majoration de la durée d'assurance (MDA) prise en compte pour les droits à retraite dont bénéficient aujourd'hui les mères, égales à deux ans par enfant, sera maintenue avec des ajustements mineurs destinés à afficher un respect de façade de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Cette décision, qui correspond aux propositions de la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), soulagera ceux qui craignaient une régression de la retraite des femmes suite à la décision de la Cour de cassation de février 2009 invalidant le refus opposé à un homme de bénéficier des mêmes avantages.
Ce soulagement risque hélas d'être de courte durée : en ne changeant presque rien, le Gouvernement choisit de maintenir le système des retraites dans une profonde insécurité juridique. Sur le fond, il rate l'occasion de réformer une politique aux enjeux considérables, qui représente 20 % des dépenses totales de politique familiale, soit 17 Md€ par an, afin de la rendre plus redistributrice et plus efficace dans la compensation des inégalités que subissent les femmes.
1 - MAINTENIR INCHANGEE LA MAJORATION DE DUREE D'ASSURANCE N'EST PAS UNE SOLUTION
1.1 - SUR LE FOND LA MDA N'EST PAS UN DISPOSITIF SATISFAISANT
En premier lieu, la MDA que la majorité des acteurs veulent préserver et dont les objectifs n'ont jamais été explicités, est un outil assez fruste pour ne pas dire aléatoire : attribuée que la mère ait ou non interrompu son activité pour élever ses enfants, elle peut, selon les cas, avoir un effet positif sur la pension, avoir un impact à la baisse sur l'âge de départ en retraite, apporter un avantage en matière de surcote... ou être inutile.
Ainsi, pour une femme sans qualification qui a travaillé à partir de 19 ans sans interrompre son activité au-delà du congé maternité légal lorsqu'elle a eu ses deux enfants et qui aura donc cotisé le nombre de trimestres requis pour bénéficier du taux plein à 60 ans, la MDA sera inutile. Elle ne bénéficiera d'ailleurs d'aucun autre avantage familial. En revanche, si cette femme est d'un milieu plus favorisé, dont le ménage a pu financer son interruption d'activité pendant quatre années, elle bénéficiera à plein du dispositif qui permettra son départ à 60 ans au lieu de 64.
En second lieu, l'illisibilité du système est accentuée par l'existence d'un autre dispositif, peu connu, mais qui bénéficie chaque année à 2 millions d'assurés, très majoritairement des femmes (à plus de 90 %), l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), qui ouvre des droits à retraite à des publics remplissant certaines conditions - notamment de ressources - et qui permet de compenser les interruptions d'activité liées à la présence d'enfants.
L'articulation de ces deux dispositifs majorant tous deux la durée d'assurance et créés au début des années 1970 n'a jamais été explicitée. Rien n'empêchant le cumul entre AVPF et MDA, les femmes ayant bénéficié de l'AVPF, bénéficient également des trimestres de MDA.
En dernier lieu, la MDA a un effet négatif sur le travail après 60 ans. La MDA n'a longtemps entraîné que de manière
- le fait d'instituer une présomption en faveur de la mère pour le bénéfice de la deuxième année de majoration ;
- pour les enfants nés avant la réforme, le fait de maintenir le système antérieur.
Quoi qu'on pense sur le fond de la position de la Cour de cassation ou de la CJCE, le Gouvernement ne se montre guère responsable en prétendant avoir résolu le problème alors qu'il n'a aucun moyen juridique de faire prévaloir sa position.
Le droit d'option entre les parents pourrait constituer une solution à ce problème (il a déjà été mis en œuvre dans d'autres pays). Mais dans le cas d'une majoration en durée et pour des générations proches de l'âge de départ en retraite, cet avantage étant proportionnel à la pension et les hommes ayant des pensions plus élevées que les femmes, le couple pourrait choisir de l'attribuer au père, ce qui ne ferait qu'accroître les écarts de pension entre hommes et femmes.
En revanche, si cette majoration était d'un montant forfaitaire, les comportements d'optimisation au sein du couple ne se poseraient plus.
2 - ACCORDER UNE MAJORATION FORFAITAIRE DE PENSION PAR ENFANT ELEVE PERMETTRAIT D'OPERER UNE REDISTRIBUTION VERS LES PETITES PENSIONS
D'autres solutions que le statu quo étaient pourtant préconisées par le dernier rapport du conseil d'orientation des retraites (COR), notamment la transformation d'au moins une partie de la MDA en une majoration, proportionnelle ou forfaitaire, de montant de pension.
Les études indiquent en effet que les écarts entre les durées d'assurance des hommes et des femmes se réduisent au fil des générations, en raison du travail plus fréquent des femmes et de la diminution des durées d'assurance des hommes liée à une entrée plus tardive sur le marché du travail. Ainsi, à terme, si le dispositif de MDA était maintenu inchangé, la durée d'assurance des femmes y compris MDA (et AVPF) serait supérieure à celle des hommes. Selon des projections de la CNAV, qu'il faut néanmoins considérer avec prudence, ce basculement s'opèrerait dès la génération 1954.
En revanche, les écarts entre niveaux de pension subsisteraient puisque la pension moyenne des femmes représenterait encore en 2025 selon l'INSEE moins de 2/3 de celle des hommes. Ce chiffre est directement lié au fait que les salaires des femmes sont inférieurs d'environ 20 % à ceux des hommes dans le secteur privé. S'il est clair que l'amélioration des retraites des femmes passe avant tout par celle de leurs carrières professionnelles, par une répartition plus équilibrée des tâches domestiques entre hommes et femmes, notamment pour ce qui concerne l'éducation des enfants, et par un effort tangible concernant la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle, il semble nécessaire de maintenir, au moins transitoirement, un avantage familial visant à compenser les moindres progressions professionnelles des parents élevant des enfants.
Ainsi, une compensation forfaitaire en montant de pension de l'impact des enfants sur les carrières des parents pourrait être efficace à condition d'être d'un niveau suffisant. Le passage d'une majoration en durée à une majoration en montant entraînerait une forte redistribution vers les plus petites pensions.
En vue de garantir la compatibilité avec le droit international, cette majoration forfaitaire de pension par enfant élevé pourrait être attribuée, sauf choix d'une option contraire exprimé avant le 4ème anniversaire de l'enfant, à celui des membres du couple qui a le plus faible salaire. En cas de désaccord exprimé avant cette date butoir, cette majoration pourrait être partagée également entre père et mère.
Une transition devrait naturellement être ménagée entre la MDA actuelle et ce système de majoration forfaire, notamment pour éviter de pénaliser les femmes proches de l'âge de la retraite. Mais il n'est pas envisageable de n'appliquer la réforme qu'aux enfants nés après la réforme , car cela ne permettrait une montée en charge du nouveau dispositif que d'ici 2050.
3 - TRANSFORMER L'AVPF EN UN DISPOSITIF SIMPLE ET SANS CONDITION DE RESSOURCES DE COMPENSATION DES DIMINUTIONS OU D'INTERRUPTIONS D'ACTIVITE LIEE A L'EDUCATION D'UN ENFANT
L'AVPF, évoquée précédemment, poursuit implicitement certains objectifs partagés avec la MDA, notamment celui de compenser les interruptions d'activité liées à la présence d'enfants.
Il est donc surprenant qu'on réforme la MDA sans s'interroger sur l'articulation entre ces deux dispositifs. Cela est d'autant plus problématique que l'AVPF est un dispositif d'une telle complexité et comprenant tellement d'incohérences (cf. chapitre consacré à ce sujet dans le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de 2009) qu'il apparaît aberrant de le laisser à l'écart d'une réforme.
Pour illustrer ces dysfonctionnements : l'AVPF, pour une part non négligeable de ses bénéficiaires, est compatible avec l'exercice (à temps plein) d'une profession ; ce dispositif ouvre automatiquement des droits et le bénéficiaire en est rarement informé ; l'impact sur la pension de l'AVPF est très variable selon le régime du bénéficiaire ou sa situation.
L'AVPF, simplifié, pourrait devenir un outil simple de compensation des interruptions d'activité liées à l'éducation d'un enfant sur le modèle de ce qui existe en matière de périodes assimilées chômage ou maladie. Le volet existant de compensation du temps partiel lié à l'éducation de jeunes enfants devrait en revanche être maintenu. Une telle réforme nécessiterait l'accord des partenaires sociaux pour ce qui concerne les régimes complémentaires. Il devrait enfin être pensé en lien étroit avec l'évolution du congé parental (et du CLCA) sur lequel des réflexions sont en cours, pour ne pas désinciter les femmes à s'éloigner durablement du marché du travail.
4 - SUPPRIMER LES MAJORATIONS DE PENSION POUR TROIS ENFANTS ET PLUS POUR FINANCER LA MAJORATION FORFAITAIRE PAR ENFANT ELEVE ET UN RENFORCEMENT DES MODES DE GARDE COLLECTIFS
Les majorations de pension pour trois enfants et plus représentaient en 2006 selon le COR un coût annuel tous régimes de 6,4 Md€, soit plus que la MDA (6 Md€) et que l'AVPF (4,2 Md€ de cotisations prises en charge par la CNAF).
En outre, cette majoration de pension, attribuée aux hommes et aux femmes qui ont eu au moins trois enfants, est proportionnelle au montant de la pension et non imposable (le coût de cette non imposition a été estimé par l'INSEE à environ 750 M€).
Ses modalités sont variables selon les régimes. Dans le régime général (CNAV), la majoration est de 10 % et ne varie pas avec le nombre d'enfants. A l'ARRCO, régime complémentaire des salariés non cadres, la majoration est de 5 % pour trois enfants ou plus élevés.
A l'AGIRC, régime complémentaire des cadres, le régime est beaucoup plus attractif, puisque la majoration est de 8 % avec une augmentation de 4 % par enfant supplémentaire dans la limite de 24%. Il en est de même dans la fonction publique, où cette majoration est progressive en fonction du nombre d'enfants. Elle est de 10 % pour 3 enfants et 5 % en plus par enfant supplémentaire dans la limite du dernier traitement de base brut.
Pour donner quelques chiffres, la majoration moyenne était en 2004, selon la DREES, de 89 € par mois mais cette moyenne masque de fortes disparités : elle atteint 123 € pour les hommes contre 56 € pour les femmes ; un ancien cadre perçoit 227 € contre 54 € pour un non cadre ; enfin, les pensionnés des régimes spéciaux reçoivent 205 € en moyenne.
Plus encore que pour la MDA et l'AVPF, on peut s'interroger sur les objectifs poursuivis par ce dispositif à la fois coûteux et anti-redistributif, avantage encore renforcé par son caractère non imposable, ce qui accentue sa dimension inégalitaire.
Ce dispositif avait été créé en 1945 avec un objectif nataliste. Toutefois on peut douter de l'impact sur le nombre de naissances de la perspective de bénéficier trente ou quarante ans plus tard d'une majoration de pension. D'autres considèrent que les majorations de pensions peuvent être assimilées à des allocations familiales différées visant à compenser un déficit d'épargne lié à la charge d'enfants, ce qui justifierait son caractère non imposable à la différence de la retraite. Toutefois, la croissance de cette « allocation » avec le revenu est contradictoire avec le principe fondamental de versement forfaitaire des allocations familiales et favorise les couples bi-actifs à hauts revenus. Par ailleurs, le quotient familial (coût de 14 Md€), spécialement renforcé à partir du 3ème enfant a un fort effet de redistribution horizontal - soit entre familles avec et sans enfant - qui devrait en principe contribuer à compenser les éventuels défauts d'épargne au cours de la vie active des familles dites nombreuses.
La logique du maintien de cet avantage est donc difficile à trouver et la majoration pour trois enfants a été maintes fois dénoncée (notamment par l'IGAS, la Cour des comptes et la CNAF). Le rapport Bozio et al. (2008) sur Les politiques familiales et droits familiaux de retrait fait d'ailleurs l'analyse suivante :
« La politique familiale française est dans son ensemble moyennement redistributive, aussi bien dans sa dimension horizontale que verticale. En effet, l'importance des droits familiaux de retraite, qui sont versés à des ménages n'ayant plus d'enfants à charge, réduit grandement la redistribution totale des ménages sans enfants vers les ménages avec enfants (redistribution horizontale). Quant à la redistribution entre ménages de différents niveaux de revenu (redistribution verticale), elle a un profil en U assez nettement marqué, lié à l'importance de l'avantage fiscal du quotient familial et des bonifications de pension pour enfants pour les revenus les plus élevés. »
Les économies générées par la suppression progressive de ce dispositif pourraient permettre de financer une majoration forfaitaire par enfant d'un montant significatif et être réorientées en partie vers les aides aux familles quand les enfants sont à charge, notamment en créant massivement des modes de garde collectifs de qualité . Il serait en effet plus utile d'investir dans l'accueil des enfants dès leur plus jeune âge plutôt que de compenser leur naissance à un moment où la famille n'en a souvent plus besoin.
Par ailleurs, concernant stricto sensu les avantages familiaux, cette note propose donc :
- une réduction progressive à deux trimestres de la MDA accordée aux femmes au titre de l'accouchement ;
- la transformation de l'AVPF en un outil simple de compensation des interruptions d'activité liées à l'éducation d'un enfant sur le modèle de ce qui existe en matière de périodes assimilées chômage ou maladie ;
- l'imposition - y compris pour les pensions de retraite en cours de versement - et la suppression progressive de la majoration de pension pour trois enfants ou plus ;
- la création d'une majoration forfaitaire de pension par enfant élevé accordée à celui des parents dont le salaire est le plus faible, sauf choix contraire du couple avant les 4 ans de l'enfant