Réinventer la politique budgétaire pour dépasser la crise

A en croire le ministre du Budget, le déficit public sera de 7% à 7,5% du PIB en 2009 et 2010. S'il est évident que la crise rend les marges de manoeuvre des acteurs publics plus étroites, comprendre la situation de l'économie française implique de faire le bilan de l'accumulation des déficits publics opérée depuis le milieu des années 1990. Selon Thomas Chalumeau, coordinateur du pôle "économie & finances" de Terra Nova, il faut au plus vite réorienter la politique budgétaire pour assurer une relance soutenable de notre économie.
A en croire le ministre du Budget, le déficit public sera de 7% à 7,5% du PIB en 2009 et 2010. S'il est évident que la crise rend les marges de manoeuvre des acteurs publics plus étroites, comprendre la situation de l'économie française implique de faire le bilan de l'accumulation des déficits publics opérée depuis le milieu des années 1990. Selon Thomas Chalumeau, coordinateur du pôle "économie & finances" de Terra Nova, il faut au plus vite réorienter la politique budgétaire pour assurer une relance soutenable de notre économie.

 

 

La crise est là. Terrible dans ses conséquences.

 

La France a des atouts importants dans la compétition internationale mais souffre d'une faiblesse dirimante : la politique budgétaire et fiscale ne permet plus depuis au moins 15 ans d'investir dans l'avenir, ni de construire les bases de la croissance de demain, alors même qu'elle a accumulé des déficits publics considérables depuis le milieu des années 1990.

 

Il y là un terrible paradoxe : Depuis le transfert de la politique des taux d'intérêt et de change au niveau européen, l'arme budgétaire et fiscale reste pour la France le seul levier entre ses mains face à la crise. Or cet instrument est de moins en moins opérant, de plus en plus inefficace. La capacité de régulation conjoncturelle de notre économie s'en trouve considérablement affaiblie.

 

Il est temps de refonder la politique budgétaire autour de nouveaux principes, en réorientant réso-lument nos dépenses vers les secteurs les plus utiles à la croissance, à la préparation de notre avenir et à la cohésion sociale.

 

1 - UNE POLITIQUE BUDGETAIRE ET FISCALE ASPHYXIEE

 

La crise est là. Terrible dans ses conséquences. La France a des atouts importants dans la compétition internationale mais une évidence s'impose : la politique budgétaire et fiscale menée depuis 15 ans n'a pas permis d'investir dans l'avenir, ni de construire les bases de la croissance de demain, alors même qu'elle a accumulé des déficits publics considérables depuis le milieu des années 1990.

 

- Depuis 25 ans, la dette financière des administrations publiques a été multipliée par six, dépassant la barre des 1.000 milliards d'euros depuis 2005. Elle est passée d'un cinquième aux deux tiers de notre production nationale annuelle en 25 ans : La poursuite des tendances actuelles conduirait à des taux d'endettement public astronomiques : 130% en 2020, 200% en 2030, 300% en 2040 et près de 400% en 2050.

 

- Depuis 2006, l'impôt sur le revenu payé par l'ensemble des ménages français ne sert qu'à rembourser les intérêts de la dette publique, au lieu de servir à préparer l'avenir et à renforcer le service public.

 

- Ces 25 dernières années, l'effort en matière de recherche et d'enseignement supérieur a stagné et les investissements publics ont diminué. La dette n'a donc pas financé un effort structuré en faveur des dépenses les plus utiles à la croissance et à la préparation de l'avenir :

 

- Une large partie de l'augmentation de la dette a été utilisée pour financer les dépenses courantes de l'État et pour reporter sur les générations futures une part croissante de nos propres dépenses de santé et d'indemnisation du chômage, alors que ceci devrait être exclu par principe :

 

- La fragilisation des régimes sociaux et l'accumulation de la dette sociale est allée croissante

 

- Enfin, sur le plan de l'équité, la progression de la pression fiscale et des prélèvements obligatoires, qui se situent en France à un niveau très élevé par rapport aux autres pays industrialisés (44% du PIB contre 39,5% pour la zone euro et 35 % pour le G7), s'est accompagnée d'une remise en cause du principe de progressivité du prélèvement fiscal au détriment des ménages populaires et des classes moyennes, sans pour autant éviter l'emballement des déficits publics

 

Un examen minutieux de l'exécution des lois de finances et des lois de programmation pluriannelles en France depuis 1995 montre que les gouvernements successifs ont cédé à quatre principales « tentations », au final assez préjudiciables:

 

- Construire leurs lois de finances initiales sur des prévisions de croissance économique souvent volontaristes, pris à revers ensuite par la dégradation de l'environnement économique. Cela est également visible dans les exercices de programmation dite pluriannuelle des finances publiques transmis à Bruxelles, qui ont en tendance à reposer sur des hypothèses économiques favorables conduisant à surestimer les recettes attendues et aboutissant chaque année à un très large écart entre les objectifs de déficit et de dette affichés et ceux effectivement réalisés ;

 

- Promettre une remise en ordre des finances publiques par la maîtrise des dépenses à des horizons de 3 à 5 ans théoriques, sans cesse reportés ensuite année après année à la suite de la difficulté à en respecter les objectifs ;

 

- Profiter des années de croissance pour amplifier les mesures de défiscalisation ou les baisses fiscales, avec un véritable effet de cliquet, tout en traitant le désendettement comme un objectif largement secondaire. Ainsi, entre 1986 et 2004, les opérations de privatisation sur les entreprises publiques ont rapporté 83 milliards d'euros. Sur ce montant, seulement 12 milliards d'euros, soit 14 % du total, ont été affectés au désendettement de l'État, et seulement 1,7 milliards d'euros l'ont été au Fonds de réserve des retraites (FRR).

 

- Sous-investir structurellement dans les dépenses d'investissement et le soutien à l'innovation, l'entreprenariat et la recherche au profit des dépenses de fonctionnement, compromettant année après année les ressorts de la croissance des années suivantes.

 

Le résultat, nous le connaissons : un budget asphyxié, une politique fiscale déséquilibrée et de plus en plus dévastatrice pour les moyens de la puissance publique, une absence de marges de manœuvre significatives, lorsque la crise arrive et sévit comme aujourd'hui..

 

Ce constat n'est pas général au sein de l'Union Européenne. La France se caractérise par un mal « français » bien spécifique en matière de finances publiques.

 

- Le niveau des dépenses publiques en France est désormais le plus élevé de la zone euro. Au sein de l'Europe des 15, seuls le Danemark et la Suède présentent un ratio des dépenses publiques rapportées au PIB plus élevé que la France ;

 

- Depuis près de 20 ans, la France est également l'un des pays européens où les dépenses publiques ont le plus augmenté ;

 

- Du fait du dérapage de ses dépenses publiques, la France est donc à la fois une des économies où les administrations publiques prélèvent le plus et où elles sont le plus lourdement endettées.

 

- A l'inverse de la France, plusieurs pays d'Europe ont respecté très largement ces dernières années leurs programmes de stabilité. Tel est le cas notamment de la Finlande, du Danemark, de l'Espagne ou de la Belgique. Ce sont précisément là les pays de la zone euro qui ont le plus réduit la part de la dette publique dans le PIB ces dix dernières années.

 

- Plusieurs Etats européens ont massivement investi dans les secteurs de l'informatique, des nouvelles technologies, des télécommunications, depuis le milieu des années 1990 (pays scandinaves).


Il est temps de refonder la politique budgétaire autour de nouveaux principes, en réorientant réso-lument nos dépenses vers les secteurs les plus utiles à la croissance, à la préparation de notre avenir et à la cohésion sociale.

 

2 - UN PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES RENDU EXTREMEMENT DIFFICILE PAR DES RAISONS EGALEMENT STRUCTURELLES


Inventer une nouvelle politique budgétaire et fiscale pour relever les défis de demain impose de prendre la mesure de quatre raisons fondamentales de cette impuissance :

 

- un arbitrage constant en défaveur des dépenses d'investissement dans les choix budgétaires publics ;

- Une insuffisance des audits ex post de l'efficacité des dépenses budgétaires et fiscales au niveau de l'Etat ;

- Une politique fiscale fondée sur la multiplication d'annonces sans suivi suffisant de leur efficacité ;

- Un pilotage des finances publiques dans la zone euro défavorable dans ses principes même en temps de crise

 

2.1 - UN ARBITRAGE CONSTANT EN DEFAVEUR DES DEPENSES D'INVESTISSEMENT DANS LES CHOIX BUDGETAIRES PUBLICS

 

Un exemple est révélateur : la baisse continue des dépenses publiques en matière de recherche et développement. Sur les 10 dernières années, alors que la dette augmentait de 3,5% par an en euros constants et la dépense publique de 2%, l'effort de recherche a fortement diminué, passant de 2,4 à 2,1% de la production nationale, et ce en raison de la diminution des dépenses publiques de recherche, qui sont passées de 1 à 0,8 point du PIB.

 

Les quelques 1,5 milliards d'euros attribués pour les pôles de compétitivité pour la période 2009-2011 - et dont le besoin de crédits publics supplémentaire est estimé à plus de 1 milliard d'euros d'ici 2011 selon les observateurs - n'a pas modifié cette réalité.

 

De même, les politiques de baisses fiscales suivies ces dernières années, en amoindrissant les recettes de l'Etat, n'ont pas permis une véritable relance de l'investissement dans l'économie de la connaissance, la recherche, la formation et la promotion d'un nouveau modèle de développement économique et environnemental incluant la promotion des nouvelles énergies, bases de la croissance future.

 

2.2 - UNE INSUFFISANCE DES AUDITS EX POST DE L'EFFICACITE DES DEPENSES BUDGETAIRES ET FISCALES AU NIVEAU DE L'ETAT

 

Si l'administration dispose de très importantes ressources en matière d'audit et d'évaluation (corps d'inspection, rapports des services de contrôle des ministères, des commissions et des observatoires et de la Cour des comptes, ...), cette multiplication tranche avec la faible utilisation de leurs travaux

 

Un principe fondamental devrait être appliqué : le réexamen intégral de l'efficacité des dépenses budgétaires et fiscales une fois engagées. Sa mise en œuvre implique que le Gouvernement et le Parlement modifient en profondeur leur mode de travail :

 

- pour éviter que l'empilement des dépenses continue, toute annonce de nouvelle dépense devrait préciser la ou les dépenses qui seraient supprimées en contrepartie pour un montant équivalent ;

 

- le travail parlementaire d'examen budgétaire devrait être facilité : il devrait notamment lui être permis de consacrer deux fois plus de temps dans le calendrier parlementaire tant à l'analyse des résultats qu'au vote du budget ;

 

- le Gouvernement devrait mettre en place un dispositif de réexamen périodique et complet des dépenses de l'État et de la sécurité sociale, sous l'autorité d'un ministre d'État et du Premier ministre. L'efficacité non seulement des dépenses publiques mais également des réglementations devrait être évaluée tous les trois ans pour s'assurer de leur cohérence;

 

- Enfin, il faudrait concentrer les moyens publics au lieu de les disperser, tant dans le domaine des politiques de croissance et d'emploi que de la cohésion sociale. La réorganisation de l'appareil administratif est un élément essentiel de cette démarche.

 

2.3 - UNE POLITIQUE FISCALE FONDEE SUR LA MULTIPLICATION D'ANNONCES SANS SUIVI INSUFFISANT DE LEUR EFFICACITE

 

La France est le pays du G7 qui compte le plus grand nombre de dépenses fiscales avec plus de 400 « dépenses fiscales », dont le montant global annuel ampute les recettes de l'Etat de près de 70 milliards.

 

Ces dépenses fiscales se sont, au fil des années, multipliées dans des proportions excessives et ont progressivement démembré des pans entiers de notre fiscalité. Aujourd'hui, l'utilisation des « niches » fiscales permet à certains contribuables d'échapper à l'impôt, et la superposition des régimes dérogatoires nuit à l'efficacité de notre système fiscal. Ce sont ainsi les fondements de notre fiscalité qui sont mis à mal.


Un réelle avancée a été faite dans la loi de finances 2009 par la décision de plafonner les niches fiscales, même si le dispositif retenu - le plafonnement de l'avantage fiscal sur les investissements locatifs et productifs les plus contestables - n'a pour l'instant rapporté que quelques dizaines de millions d'euros, alors que les 486 « dépenses fiscales » existantes amputent les recettes de l'Etat de près de 73 milliards d'euros chaque année.

 

Il faut aller plus loin et proposer une règle claire : que tous les dispositifs soient réexaminés chaque année à l'aune des trois critères simples et incontestables que sont le rapport efficacité/coût, l'équité et la simplicité de gestion.

 

A titre d'ordre de grandeur, un plafonnement en volume de l'ensemble des dépenses fiscales lèveraient, dans l'hypothèse d'une inflation comprise entre 1,5% et 2% entre 1 milliard et 1,5 milliard de recettes fiscales supplémentaires pour l'Etat...

 

Au-delà, un plafonnement global de ces dépenses fiscales par bénéficiaire s'imposera inéluctablement dans notre pays. Un tel dispositif permettrait de constituer un premier pas avant la création d'un impôt alternatif ou minimum, pendant du bouclier fiscal. C'est le sens de l'histoire. C'est aussi une exigence d'équité.


2.4 - UN PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES DANS LA ZONE EURO DEFAVORABLE DANS SES PRINCIPES MEME EN TEMPS DE CRISE ?


La critique des critères de Maastricht est bien connue. En limitant les déficits publics aux points bas des cycles, lors des récessions, ils bornent les capacités de réaction des Etats européens. En ne définissant pas de critères plus stricts à appliquer en période de vaches grasses, ces mêmes critères incitent insuffisamment ces Etats à mettre de côté pour les temps de disette.

 

Disons-le clairement : Cette critique est justifiée mais partielle.

 

Justifiée parce que les principes du Pacte de stabilité devraient en effet être réformés afin que l'application du pacte ne vienne pas aggraver la situation d'un pays entré en récession ou dans une phase de très faible croissance. Il devrait notamment mieux prendre en compte la nature de la dépense publique, en excluant notamment, par exemple, les dépenses d'investissement dans le domaine des grandes infrastructures, de la recherche, de l'enseignement supérieur ou de l'innovation.

 

Partielle, parce que la critique du pacte de stabilité passe un peu vite sur la responsabilité propre des Gouvernements européens à pratiquer une politique plus prudente tout au long des cycles économiques, qui les inviterait notamment à affecter une plus grande proportion de leurs recettes exceptionnelles lors des années de forte croissance au désendettement ou à des fonds en faveur de l'innovation.

 

La vraie faiblesse de l'Europe économique est probablement ailleurs : dans le manque de coordination de ces mêmes politiques budgétaires et dans l'absence d'un véritable budget au niveau européen pour épauler les Etats lors des récessions. Insuffisamment prévoyants lorsque tout va bien, ces mêmes Etats se retrouvent asphyxiés lorsque la récession arrive par l'explosion de leurs propres déficits. La crise vient de le démontrer avec un montant global d'effort de relance européen inférieur à 0.8 point de PIB, alors que la récession atteindra au moins cinq points de PIB en 2009.

 

De même, sur le terrain fiscal, le manque d'harmonisation fiscale a incité la plupart des Etats européens à se lancer dans une course au « moins-disant fiscal » sur l'impôt sur le revenu, sur les sociétés et sur la fiscalité du patrimoine, préjudiciable à leurs capacités budgétaires de relance au moment des crises de croissance.


3 - PROPOSITIONS

 

3.1 - CONSTRUIRE UNE NOUVELLE POLITIQUE BUDGETAIRE ET FISCALE EN EUROPE

 

Nous venons de l'écrire. Il manque aujourd'hui à l'Europe une vraie coordination des politiques budgétaires et un véritable budget européen capable d'épauler les Etats lors des récessions. De même, des progrès rapides sont impératifs sur le terrain de l'harmonisation fiscale pour éviter cette course au « moins-disant fiscal ».

 

Au-delà, il n'est pas déraisonnable de penser que deux autres leviers financiers manquent aujourd'hui à l'Europe :

 

- la capacité de mobiliser une capacité d'emprunt propre au niveau de l'Union européenne et de la Banque Européenne d'Investissement. C'est l'idée récemment mise au débat du lancement d'un grand emprunt de 100 milliards d'euros en faveur de travaux d'infrastructures, de promotion du développement durable, des PME, et du développement des transports alternatifs et des nouvelles énergies.

 

- une réorientation conséquente du budget de l'Union européenne - trop longtemps retardée - en faveur de l'investissement, dans le cadre d'une augmentation susbtantielle du budget de l'Union au terme de la prochaine décennie.

 

Un tel investissement additionnel par rapport aux annonces faites par les Gouvernements européens permettrait de soutenir l'investissement et l'avancée de l'Europe sur le chemin du programme de Lisbonne en matière de croissance et l'emploi.

 

3.2 - REDONNER DES MARGES DE MANŒUVRE AU BUDGET DE L'ETAT

 

Le plan de relance en France atteint aujourd'hui environ 0.8% en France . ce chiffre est de 1.4% pour l'Allemagne et supérieur à 1% pour le Royaume Uni.

 

Quelques pistes mériteraient aujourd'hui un examen précis, afin de réarmer le bras budgétaire de l'Etat :

 

- Un meilleur conditionnement des allégements de charges sociales à des objectifs d'emploi ;

 

- Un plafonnement plus précis et le toilettage du maquis actuel des niches fiscales avec une suppression des réductions et crédits d'impôts sur le revenu les plus contestables ;

 

- Un réexamen, mesure par mesure, des baisses fiscales conduites, depuis sept ans, à l'aune de leur efficacité économique et sociale ;

 

Au-delà de ces orientations, il conviendrait de fixer de nouvelles règles pour une gestion plus vertueuse des finances publiques tout au long des cycles économiques. Trois mesures y participeraient notamment :

 

- Prendre la décision d'affecter systématiquement à l'avenir, en période de croissance, les recettes dites exceptionnelles au désendettement et aux engagements impératifs pour l'avenir que sont les dotations au Fonds de réserve des retraites (FRR) et les dotations aux pôles, agences et outils existant en faveur de l'innovation et de l'industrie. ;

 

- Renforcer le pilotage des finances publiques sur la base du déficit dit « primaire » qui, excluant les intérêts de la dette, constitue le vrai indicateur de rigueur d'un budget ;

 

- Fixer un plafond maximal de déficit des sections de fonctionnement du budget de l'Etat en proportion de la richesse économique, sur l'ensemble du cycle économique, afin de permettre un financement pérenne et régulier des dépenses d'investissement de l'Etat, quelque soient les aléas de la conjoncture.

 

3.3 - ASSURER UN FINANCEMENT PERENNE DES MUTATIONS NECESSAIRES, SOCIALES, ECOLOGIQUES, URBAINES, INDUSTRIELLES

 

Il est temps de remettre les finances publiques au service de l'avenir. Cela signifie une révision profonde des priorités de la politique budgétaire privilégiant de nouveaux principes :

 

- concentrer les moyens publics au lieu de les disperser, particulièrement dans les domaines des politiques de l'emploi, de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

 

- faire vraiment le choix de la cohésion sociale, c'est-à-dire accepter de concentrer les moyens beaucoup plus importants qu'aujourd'hui sur les situations et les risques jugés essentiels

 

- libérer les énergies par l'éducation et le soutien à l'entreprenariat tout en assurant le financement des services publics et de l'Etat

- redonner corps à un principe d'additionnalité du budget national par rapport aux actions menées en Europe et au niveau de nos collectivités territoriales.

 

Les priorités pour demain sont claires. Citons en quelques unes :

 

- Lutter plus efficacement contre les délocalisations en concentrant et en accroissant les moyens consacrés à la prévention des effets des mutations économiques, tant au plan national que dans les bassins d'emploi et en engageant le rapprochement des différentes structures qui exercent aujourd'hui des compétences dans ce domaine ;

 

- Développer les pôles de compétitivité et refonder la politique industrielle sur une logique nouvelle, en faisant en sorte que l'Etat contribue à accélérer l'engagement des grandes entreprises dans les secteurs d'avenir. Chaque fois que ces entreprises, en coopération avec les petites et moyennes entreprises, investiront dans des programmes de mobilisation pour l'innovation industrielle, l'Etat mettrait la même somme, notamment en avances remboursables ;

 

- Créer une agence de l'innovation industrielle dotée de vrais moyens, dotée par une partie des recettes de privatisation des années qui viennent, à hauteur d'au moins 2 milliards d'euros ;

 

- Conclure un nouveau contrat de confiance entre la Nation et ses chercheurs et doter la nouvelle Agence de la recherche (créée en 2005) de vrais moyens affectés à des priorités stratégiques et confiés à des équipes de projets évaluées selon des critères d'excellence internationale ;

 

- Donner une nouvelle ambition à l'enseignement supérieur et mieux soutenir les créations d'entreprises.

 

- Agir en faveur des secteurs du commerce et de l'artisanat et des métiers de la restauration et de l'alimentation en augmentant la prime pour l'emploi offerte à celles et à ceux qui sortent du chômage ou de l'assistance pour prendre un travail dans l'un des ces secteurs ;

 

- Développer et mieux reconnaître les emplois de services et d'aide aux personnes, dans le cadre notamment du plan de développement des services d'aide à la personne, prévu par la loi de cohésion sociale ;


La situation économique en 2009 est différente de celle de 1997 et à bien des égards plus compliquée.

 

Alors qu'il y a dix ans l'économie française souffrait sans ambiguïté d'une insuffisance de la demande, et que l'insuffisance quantitative et qualitative de l'offre constituait la première contrainte à un relèvement du rythme de croissance il y encore un an et demi, la France est aujourd'hui confrontée à un double problème concomitant du côté de ces deux facteurs.

 

Ne nous y trompons pas. L'invention d'un nouveau modèle de développement industriel, technologique et écologique est impérative. Elle appelle un engagement pérenne et renouvelé de l'Etat dans les domaines stratégiques que sont l'innovation, les infrastructures, le développement durable, l'éducation, l'enseignement supérieur et la recherche.

 

C'est bien la réorientation - nécessairement significative - des moyens budgétaires de l'Etat qui nous permettra d'assurer, au cours des prochaines années, la relance pérenne de notre économie, tout en concourant au rétablissement des finances publiques. Il est temps d'agir.

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