Pour une indemnisation du chômage juste et efficace

L'accord négocié par les partenaires sociaux le 23 décembre dernier est sur le point d'être agréé par le gouvernement. Si la négociation à laquelle il a donné lieu a permis quelques avancées, ce projet ne traite pas le sujet des moins de 25 ans, et devrait se traduire par une diminution des droits pour de nombreux demandeurs d'emploi. Des mesures alternatives sont possibles, qui permettraient une prise en charge du chômage plus juste et plus efficace.

L'accord négocié par les partenaires sociaux le 23 décembre dernier est sur le point d'être agréé par le gouvernement. Si la négociation à laquelle il a donné lieu a permis quelques avancées, ce projet ne traite pas le sujet des moins de 25 ans, et devrait se traduire par une diminution des droits pour de nombreux demandeurs d'emploi. Des mesures alternatives sont possibles, qui permettraient une prise en charge du chômage plus juste et plus efficace.

 


 

Les réformes successives du système d'assurance chômage par les partenaires sociaux, et le désengagement de l'Etat du régime dit de « solidarité » ont conduit à un système d'indemnisation du chômage éclaté, qui connait des « trous » importants, concentrés sur les publics les plus fragiles. La nécessité d'une réforme d'ensemble de la prise en charge du chômage, coordonnée entre les différents acteurs et permettant de répondre aux évolutions structurelles du marché du travail est aujourd'hui reconnue par tous.

 

Le projet d'accord sur l'assurance chômage négocié en décembre dernier et que le Gouvernement s'apprête à agréer n'apporte pas de réponses satisfaisantes aux besoins d'adaptation aux évolutions structurelles du marché du travail, ni aux nouveaux défis apportés par la crise.

 

La négociation entre les partenaires sociaux a permis des avancées. Mais le projet d'accord devrait se traduire par une diminution des droits pour environ 400 000 demandeurs d'emploi, particulièrement inopportune dans le contexte de crise. En outre, l'élargissement du droit à indemnisation est très limité, et les jeunes restent les grands oubliés de l'indemnisation. Ces faiblesses du projet d'accord expliquent le peu de succès qu'il a rencontré parmi les organisations syndicales représentatives, puisque seule la CFDT a décidé de le signer.

 

Mais ce projet met surtout en lumière l'incohérence de la politique gouvernementale. Sur la forme, le gouvernement ignore le principe des accords majoritaires ; sur le fond, il agrée un accord dont il reconnait lui-même les insuffisances, puisque le Président de la République a annoncé lors du « sommet social » du 18 février une prime visant les jeunes et les salariés précaires, non couverts par l'accord. Aux mesures d'affichage proposées par le Président, on peut opposer une série de propositions d'ensemble, visant une prise en charge du chômage à la fois plus juste et plus efficace :

 

Des mesures conjoncturelles destinées à faire face à la situation nouvelle provoquée par la crise ;

 

- la première urgence est de prolonger la durée d'indemnisation pendant un an pour tous les demandeurs d'emploi arrivant en fin de droit en 2009 et en 2010


- au-delà de cette mesure de garantie du pouvoir d'achat, il est urgent de renforcer les effectifs du service public de l'emploi et d'engager un programme exceptionnel de formation des chômeurs

 

Au-delà de ces actions destinées à faire face aux conséquences de la crise, des mesures plus structurelles doivent permettre d'améliorer la prise en charge des demandeurs d'emploi en France pour lancer enfin la véritable réforme vers la sécurité sociale professionnelle

 

- les entreprises doivent être davantage responsabilisées en fonction de leur comportement d'embauche : le montant des cotisations pourrait être modulé selon la durée du contrat ; une autre solution envisageable serait la création d'une taxe sur les ruptures de contrats ;
- l'indemnisation pourrait être rendue plus juste et plus incitative par l'introduction d'une mesure de baisse mesurée et progressive du plafond d'indemnisation


- il apparait nécessaire d'étendre les outils d'accompagnement renforcé mis en place pour les seuls salariés licenciés économiques à d'autres types de pertes d'emploi


- enfin, l'accès des jeunes de moins de 25 ans à une indemnisation en cas de recherche d'emploi doit être élargi Les moins de 25 ans en recherche d'emploi devraient se voir ouvrir l'accès au RSA ou à un dispositif similaire de garantie de ressources, couplé à un accompagnement renforcé dans leur recherche d'emploi.

 

1 - UN SYSTEME D'INDEMNISATION ECLATE, QUI COUVRE DE MOINS EN MOINS DE CHOMEURS, ET ECARTE LES PLUS FRAGILES

 

Le système d'assurance chômage (Unedic), géré par les partenaires sociaux, est de plus en plus restrictif. Aujourd'hui moins de la moitié des chômeurs sont indemnisés par l'UNEDIC. Cette faiblesse du taux de couverture s'explique par les réformes successives de l'assurance chômage par les partenaires sociaux. Dans le souci de ne pas augmenter les cotisations, et le souhait de maintenir le caractère assurantiel du régime, qui implique que le niveau de l'indemnisation reflète celui des salaires, la variable d'ajustement a été le nombre de chômeurs couverts. Depuis 20 ans, la durée minimale de travail permettant de bénéficier de l'indemnisation a régulièrement augmenté (aujourd'hui 6 mois minimum) et la durée maximale d'indemnisation diminué (aujourd'hui 23 mois, et 36 pour les plus de 50 ans). L'allocation de fin de droit a disparu du régime d'assurance.

 

Parallèlement, l'Etat, qui prenait traditionnellement en charge par le régime de « solidarité » les chômeurs non couverts par l'assurance, s'est également désengagé. L'ASS - allocation de solidarité spécifique, sorte d'allocation de fin de droit - n'est accessible qu'aux personnes ayant déjà travaillé au moins 5 ans, et l'allocation temporaire d'attente, qui a remplacé l'allocation d'insertion, n'est plus ouverte qu'à des catégories très réduites (demandeurs d'asile, sortants de prison), alors qu'elle bénéficiait largement aux jeunes entrant sur le marché du travail jusqu'en 1992.

 

Une partie croissante des chômeurs ne survit que grâce aux minimas sociaux : on estime à environ 500 000 le nombre de chômeurs qui vivent de l'API et du RMI. Alors qu'il avait pour vocation de fournir un « dernier filet de sécurité » aux plus démunis, le RMI s'est transformé pour beaucoup en système d'indemnisation du chômage par défaut, suite au désengagement des partenaires sociaux et de l'Etat.

 

L'indemnisation du chômage connaît donc aujourd'hui des « trous » importants, concentrés sur les publics les plus fragiles : les jeunes entrant sur le marché du travail, qui ne parviennent pas à travailler suffisamment longtemps pour être indemnisés ; et les salariés (de tous âges) qui enchaînent des contrats précaires, trop courts pour s'ouvrir des droits. Cela crée en outre un cercle vicieux : sans indemnisation, ils sont poussés à accepter des emplois même temporaires pour vivre, et risquent de basculer dans des « carrières précaires ». Au final, plus d'1,5 million de chômeurs ne sont pas indemnisés au titre du chômage, et un million n'ont aucune allocation pendant leur recherche d'emploi.

 

La nécessité d'une réforme d'ensemble de la prise en charge du chômage, coordonnée entre les différents acteurs et permettant de répondre aux évolutions structurelles du marché du travail est aujourd'hui reconnue par tous : à la suite des conclusions en ce sens de plusieurs rapports, particulièrement celui du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) de 2005, les partenaires sociaux avaient convenu lors de la précédente négociation au début 2006 de la nécessité de réfléchir « à l'adaptation du régime d'assurance chômage aux évolutions du marché du travail » et rechercher « une cohérence d'action avec les autres intervenants sur le marché du travail ». L'accord interprofessionnel « sur la modernisation du marché du travail » de janvier 2008 prévoyait quand à lui que la prochaine convention d'assurance chômage devrait « permettre la prise en charge de nouveaux publics », définir des règles « plus simples et plus lisibles » et « s'adapter aux nouvelles caractéristiques du marché du travail, notamment pour les jeunes rencontrant des difficultés d'insertion durable ». Au vu du projet d'accord national interprofessionnel du 23 décembre 2008 relatif à l'indemnisation du chômage, ces objectifs n'ont été qu'imparfaitement remplis. En outre, l'Etat continue à laisser les partenaires sociaux négocier seuls sur l'indemnisation du chômage en les appelant à « prendre leurs responsabilités », alors que lui-même se dérobe aux siennes depuis plusieurs années.

 

 

2 - LA REFORME DE L'INDEMNISATION DU CHOMAGE ISSUE DU PROJET D'ACCORD DU 23 DECEMBRE 2008 NE PERMET PAS DE REPONDRE AUX BESOINS D'ADAPTATION AUX EVOLUTIONS STRUCTURELLES DU MARCHE DU TRAVAIL, NI AUX NOUVEAUX DEFIS APPORTES PAR LA CRISE

 

La négociation entre partenaires sociaux a permis certaines avancées

 

Le projet d'accord national interprofessionnel du 23 décembre 2008 relatif à l'indemnisation du chômage comporte certaines avancées qu'il importe de souligner :

 

- il permet une relative simplification, par la création d'une filière dite « unique » :


Le projet d'accord permet tout d'abord de simplifier et de rendre plus lisibles les droits à indemnisation : jusqu'ici, en effet, les règles définissant les droits à indemnisation des travailleurs privés d'emploi étaient particulièrement complexes et parfois inéquitables. Selon la durée cotisée avant la perte de leur emploi, calculée sur une période de référence elle-même variable selon la filière, les chômeurs se voyaient ouvrir des droits à indemnisation pour une durée très variable. Ainsi, 6 mois cotisés durant les 22 derniers mois ouvraient droit à 7 mois d'indemnisation, 12 mois au cours des 20 derniers mois à 12 mois, 16 mois dans les 26 derniers mois à 23 mois et, pour les plus de 50 ans, 27 mois au cours des 36 derniers mois à 36 mois. Au-delà de la confusion liée à leur complexité, ces règles créaient un certain nombre d'effets de seuil, voire d'inéquités : ainsi, un chômeur ayant cotisé 15 mois et demi n'avait-il droit qu'à 12 mois d'indemnisation, alors que celui ayant cotisé deux semaines de plus pouvait être indemnisé presque deux fois plus longtemps (23 mois).

 

Le projet d'accord substitue à cet écheveau de règles complexes un système plus lisible et plus juste sur le principe 1 mois cotisé = 1 mois indemnisé : la durée d'indemnisation est désormais égale à la durée de cotisation préalable, calculée sur une période de référence de 28 mois, avec toutefois un plafond de 24 mois d'indemnisation. Il devrait ainsi permettre une légère augmentation de la durée d'indemnisation (un peu moins d'un mois) pour plus d'un million de demandeurs d'emploi. Cette « filière unique » se double toutefois du maintien d'une filière « seniors » permettant une indemnisation plus longue pour les plus de 50 ans (même principe de 1 pour 1, mais calculé sur une période de référence de 36 mois, avec un plafond d'indemnisation à 36 mois).

 

- un élargissement de l'accès à l'indemnisation, d'une ampleur toutefois limitée

Le projet d'accord se traduit également par un assouplissement de la durée minimale de cotisation nécessaire pour se voir ouvrir des droits : celle-ci sera désormais de 4 mois sur les 28 derniers mois, contre 6 sur 22 dans la précédente convention.

 

Ce sont près de 150 000 nouveaux demandeurs d'emploi qui devraient ainsi devenir éligibles à l'indemnisation par l'assurance chômage, notamment parmi les jeunes et les salariés précaires, jusqu'ici les plus pénalisés par la nécessité de cotiser 6 mois. Si l'on doit se féliciter de cet élargissement, deux bémols doivent être apportés :


- les organisations patronales sont en partie revenues sur cette amélioration, puisque celle-ci n'est valable « qu'une fois » : le projet d'accord prévoit ainsi que « l'ouverture d'une nouvelle période d'indemnisation, dans les 12 mois suivant la première ouverture de droits lorsque celle-ci a été effectuée sur la base de 4 mois d'affiliation, est subordonnée à une nouvelle durée d'affiliation de 6 mois ». Ainsi les salariés ayant les trajectoires les plus précaires resteront-ils mal couverts ;


- comparée aux effectifs de chômeurs actuellement non indemnisés (1,5 million), cette amélioration reste particulièrement modeste, puisqu'elle ne concerne que 10% d'entre eux.

 

L'accord présente cependant des limites et n'a pas traité plusieurs points importants

 

Si le projet de texte permettra d'élargir l'accès à l'indemnisation pour les chômeurs ayant peu cotisé, il se traduira également pour d'autres chômeurs par une diminution des durées maximales. En effet, afin de compenser le coût de la diminution de la durée minimale de cotisation de 6 à 4 mois, et dans l'objectif affiché par le Medef de faire baisser le montant des cotisations, les droits de nombreux chômeurs seront réduits par rapport à ce dont ils auraient pu bénéficier dans le système actuel. Près de 400 000 nouveaux chômeurs verraient ainsi leur durée d'indemnisation maximale réduite par rapport à celle qu'ils auraient pu avoir dans le système existant, pour des durées souvent relativement faibles, mais pouvant aller jusqu'à 9 mois.

 

Cette diminution des droits, qui aurait pu se justifier par les améliorations apportées à l'indemnisation des plus précaires, semblait déjà difficile à accepter en temps normal, et est apparue d'autant plus choquante qu'elle avait pour but déclaré de diminuer les cotisations. Elle devient proprement inopportune dans le contexte de crise, puisqu'elle va frapper des salariés touchés de plein fouet par la montée du chômage et l'absence de perspectives d'emploi à court terme.

 

Sur le volet cotisations, en prévoyant un dispositif de baisse régulière des cotisations sous certaines conditions d'équilibre financier, le projet d'accord a fait droit aux revendications du Medef, mais a laissé de côté ce qui constitue pourtant une revendication des organisations syndicales depuis plusieurs années, et a fait l'objet de recommandations dans plusieurs rapports publics : la prise en compte du comportement des entreprises (recours aux contrats précaires, licenciements) pour déterminer le montant de leurs contributions à la prise en charge du chômage.

 

Enfin, l'accord ne traite pas le sujet des moins de 25 ans, qui restent les grands oubliés de l'indemnisation, qui demeurent largement exclus de l'indemnisation par l'assurance (45% environ d'entre eux sont indemnisés, contre 55% pour les 24-49 ans), tout en n'étant pas éligibles, en fait (ASS) ou en droit (RSA), aux mécanismes de solidarité. Un temps envisagé lors des négociations, le projet - pourtant bien modeste - de « prime forfaitaire » de 300 euros pour les jeunes ayant cotisé moins de 4 mois est passé à la trappe.

 

Les moins de 25 ans restent donc, alors qu'ils sont les premiers frappés par la crise (fin décembre 2008, le nombre de moins de 25 ans inscrits à l'ANPE avait progressé de 20% contre 10% pour les 24-49 ans), durablement exclus des différents systèmes d'indemnisation : le modèle social français et ses stabilisateurs automatiques ne démarrent qu'à 25 ans. La faute en revient toutefois ici avant tout à l'Etat, qui a notamment refusé que le mécanisme du RSA soit ouvert aux moins de 25 ans.

 

3 - LES INCOHERENCES DE LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE

 

Ces faiblesses du projet d'accord expliquent le peu de succès qu'il a rencontré parmi les organisations syndicales représentatives : à l'exception de la CFDT, qui a jugé qu'il était préférable de signer pour « engranger » les avancées permises par le projet, les syndicats ont refusé de signer cet accord.

 

Le refus de signature de quatre des cinq syndicats représentatifs n'a pas empêché, après une valse-hésitation gouvernementale, le président de la République de se réjouir, le 4 février dernier en Conseil des ministres, "de l'issue de la négociation sur la convention d'assurance chômage", déclarant que l'accord constituait « une avancée importante pour les chômeurs dans une période difficile puisque elle va permettre une meilleure indemnisation aux demandeurs d'emploi et simplifier les règles d'indemnisation ».

 

L'accord sera donc agréé par le gouvernement :

 

- alors même qu'il n'est signé que par une seule organisation syndicale : si ce choix est juridiquement conforme à la lettre de la loi pour ce type d'accord, on est toutefois loin de l'esprit du « principe majoritaire » vanté par le gouvernement depuis la loi « portant rénovation de la démocratie sociale » votée à l'été 2008 ; agréer un texte signé par une seule organisation syndicale qui représente moins de 30% des suffrages, après avoir fait pression sur les autres pour éviter que trois syndicats fassent opposition à l'accord, semble une curieuse conception de la démocratie sociale ;


- alors même qu'il vient d'en reconnaitre les insuffisances : le président de la République lui-même a souligné, lors de son intervention télévisée du 5 février, les insuffisances de l'indemnisation du chômage des salariés précaires, ayant perdu leur emploi suite à une fin de CDD ou de mission d'intérim, et de celles des jeunes qui n'ont pas assez cotisé pour s'ouvrir des droits.

 

Le gouvernement a d'ailleurs été rapidement pris au piège de ses incohérences : contredisant à la télévision le 5 février ce qu'il déclarait au Conseil des ministres la veille, il a été forcé par la mobilisation du 29 janvier de mettre ces sujets sur la table de la négociation du 18 février, ce qu'il s'était gardé de faire lors de la négociation de décembre, laissant les partenaires sociaux en face à face. Or, si la négociation sur l'Unedic relève bien des compétences paritaires, l'indemnisation du chômage ne saurait se résumer à la seule intervention des partenaires sociaux : il est temps que l'Etat y reprenne sa place, qu'il a progressivement abandonnée depuis 25 ans. Ce ne sont pas les annonces chiches du 18 février, une prime forfaitaire pour les nouveaux chômeurs n'ayant pas cotisé les 4 mois nécessaires, qui permettront de régler le problème et de donner enfin à notre pays les moyens d'une réelle prise en charge de ce fléau qu'est le chômage de masse. En effet, si la mesure annoncée par le Président de la République devrait concerner environ 300 000 personnes, celles-ci ne seront aidées que le mois de leur entrée au chômage, mais ne percevront rien pendant le reste de leur épisode de chômage, alors que celui-ci pourrait s'avérer très long en raison de la dégradation du marché de l'emploi.

 

4 - DES ORIENTATIONS POUR UNE INDEMNISATION DU CHOMAGE PLUS JUSTE ET PLUS EFFICACE : RESPONSABILISATION DES ENTREPRISES, RENFORCEMENT DE L'ACCOMPAGNEMENT, REENGAGEMENT DE L'ETAT ET ACCES DES JEUNES A UNE INDEMNISATION DURABLE DE LA RECHERCHE D'EMPLOI

 

Il est possible de pointer les limites du projet d'accord Unedic et les réticences du Medef - obnubilé par les baisses de cotisations - à financer un niveau de droits satisfaisant pour les chômeurs, y compris dans la situation particulièrement difficile provoquée par la crise. On peut alors formuler des propositions relevant du champ de l'assurance chômage et qui devraient être financées par elles.


Mais l'essentiel des limites du système d'indemnisation du chômage en France s'explique aujourd'hui par le désengagement de l'Etat, qui se contente d'abjurer les partenaires sociaux de négocier, tout en évitant soigneusement de s'engager lui même. Or il n'est ni efficace économiquement ni souhaitable socialement que l'indemnisation du chômage - d'autant plus en situation de crise - soit financée par les seules cotisations sur les salaires : il est légitime que tous les revenus participent à l'effort de solidarité nationale que nécessite une prise en charge juste et efficace des conséquences du chômage.


Deux types de mesures peuvent donc être envisagées pour une indemnisation du chômage plus juste et plus efficace :

 

Les premières sont des mesures de nature conjoncturelle destinées à faire face à la situation nouvelle provoquée par la crise ; elles pourraient trouver leur place dans un « plan de relance sociale » conciliant justice et efficacité :

 

- la première urgence est de prolonger la durée d'indemnisation pour tous les demandeurs d'emploi ayant droit à de faibles durée d'indemnisation, alors que leurs chances de retrouver un emploi seront fortement réduites dans un contexte dégradé. Ce type de mesures est inclus dans les plans de relance de plusieurs des pays développés (Etats-Unis, Espagne, Allemagne notamment). En France, les partenaires sociaux et l'Etat pourraient cofinancer cette mesure : à titre d'exemple, l'Unedic pourrait prolonger de trois mois la durée d'indemnisation des personnes arrivant en fin de droit en 2009 et 2010. L'Etat pourrait quant à lui ouvrir pour une durée d'un an le bénéfice de l'ASS à tous ceux dont les droits à l'Unedic arriveront à terme en 2009, en suspendant temporairement la condition de durée de cotisation préalable. Ces mesures, temporaires mais d'ampleur, contrairement à la prime unique proposée par le gouvernement, permettraient de soutenir véritablement le pouvoir d'achat de ceux qui seront le plus fragilisés par la crise ;


- au-delà de cette mesure de garantie du pouvoir d'achat, les politiques de l'emploi doivent mieux accompagner les chômeurs dans une période particulièrement difficile en termes de retour à l'emploi. Pour cela, il est impératif de renforcer les moyens du service public de l'emploi pour faire face à l'afflux de chômeurs à accompagner : Pôle emploi, déjà en difficulté en raison de la fusion entre les réseaux de l'Anpe et des Assedic, doit faire face à une explosion du nombre de chômeurs à accueillir, indemniser et accompagner. La encore, à l'image de ce qu'ont prévu plusieurs de nos voisins, un programme de recrutements est nécessaire pour maintenir des taux d'encadrement suffisants. Il est également nécessaire, comme le préconise la CFDT, de lancer un programme exceptionnel de formation pour les demandeurs d'emploi, en mobilisant les ressources issues des différents acteurs responsables. Si les partenaires sociaux ont fait un premier pas avec la création d'un Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, qui vise à permettre la formation de 200 000 demandeurs d'emploi, les financements envisagés, de l'ordre de 200M€, restent insuffisants. Aux financements durables permis par la mobilisation des obligations légales de financement des entreprises, qui pourraient s'élever à 1Md€ au lieu des 200M€ envisagés, il convient d'ajouter les financements disponibles des régions, puisque la formation des demandeurs d'emploi est de leur compétence, mais également de l'Etat et de ses opérateurs (Pôle emploi, AFPA). Ces derniers pourraient fournir, en sus de leurs moyens « ordinaires », une enveloppe exceptionnelle de 500M€ en 2009 et 2010.

 

Au-delà de ces actions destinées à faire face aux conséquences de la crise, des mesures plus structurelles doivent permettre d'améliorer la prise en charge des demandeurs d'emploi en France. Elles passent par une amélioration de certaines règles de l'assurance chômage, mais aussi et surtout par un réengagement de l'Etat :

 

- les entreprises doivent être davantage responsabilisées en fonction de leur comportement d'embauche : il s'agit en particulier de différencier les taux de cotisations à l'Unedic selon la durée des contrats. En effet, les contrats les plus courts et les plus précaires sont à la fois les plus pénalisants pour les salariés et les plus coûteux pour la collectivité. Le montant des cotisations pourrait ainsi être modulé selon la durée du contrat : tout en conservant un niveau total de cotisations identique à l'existant, les taux de cotisations seraient par exemple dégressifs durant la première année d'ancienneté du travailleur, puis fixes au-delà. Une autre solution envisageable serait la création d'une taxe sur les ruptures de contrats (ruptures à l'initiative de l'employeur, y compris fins de CDD ou de missions d'intérim et ruptures conventionnelles) d'un montant modéré (de l'ordre de 2 ou 3% de la masse salariale versée dans les deux dernières années). Cette taxe, dont le produit pourrait être proche d'1Md€, permettrait de financer les mesures d'accompagnement proposées par ailleurs (cf. infra) ;


- l'indemnisation pourrait être rendue plus juste et plus incitative par l'introduction d'une mesure de baisse mesurée et progressive du plafond d'indemnisation ; la France se caractérise en effet par le plafond d'indemnisation le plus élevé en Europe (l'indemnisation maximale est proche de 5500€ nets par mois, contre des plafonds européens plus proche de 1000€, et au maximum de l'ordre de 2000€ - en Allemagne ou au Danemark). Ce plafond très élevé se justifie par le caractère assurantiel du régime (les cotisations sont prélevées jusqu'à un plafond de salaire équivalent) et par la nécessité que la perte d'emploi ne s'accompagne pas d'un décrochage trop brutal du niveau de vie. Il apparait cependant à la fois peu incitatif, coûteux et difficilement justifiable de verser des sommes aussi élevées pendant des durées pouvant aller jusqu'à deux à trois ans. Une solution pourrait donc être de mettre en place un système de diminution progressive du plafond d'indemnisation dans le temps : à titre d'exemple, le plafond pourrait passer à 3000€ au bout de six mois, puis 2000€ après un an d'indemnisation ; cette mesure permettrait de dégager de l'ordre d'1Md€ par an, également utilisés au renforcement de l'accompagnement ;


- il apparait enfin nécessaire d'étendre les outils d'accompagnement renforcé mis en place pour les seuls salariés licenciés économiques à d'autres types de pertes d'emploi, en particulier aux fins de CDD et de missions d'intérim ; si le projet de convention prévoit une amélioration de la convention de reclassement personnalisé (CRP) (durée prolongée à 12 mois, dont 8 mois indemnisés à 80 % de l'ancien salaire), l'élargissement de son champ passe nécessairement par un financement supplémentaire, qui pourrait être apporté par les deux mesures précédentes ;


- enfin, l'accès des jeunes de moins de 25 ans à une indemnisation en cas de recherche d'emploi doit être élargi ; cette responsabilité relève avant tout de la solidarité nationale : en effet, si la réduction de la durée de cotisation préalable pour l'accès à l'assurance chômage devrait permettre d'élargir leur couverture par l'Unedic, celle-ci restera limitée dans le temps, et laissera de côté une majorité de moins de 25 ans. Il n'est pas possible de laisser les jeunes, entrants sur le marché du travail ou confrontés à la précarité et au chômage, sans ressources, les exposant ainsi à la pauvreté (le taux de pauvreté des 18-25 ans en France est près de deux fois supérieur à celui des autres catégories). Les moins de 25 ans en recherche d'emploi devraient se voir ouvrir l'accès au RSA ou à un dispositif similaire de garantie de ressources, couplé à un accompagnement renforcé dans leur recherche d'emploi. La France rejoindrait ainsi ses partenaires européens, en cessant de faire de ses jeunes les exclus de son modèle social. Si l'on estime à 300 000 le nombre de bénéficiaires potentiels de cette mesure, une garantie de ressources de l'ordre de 350 euros mensuels pourrait nécessiter un effort financier de l'ordre d'1Md€ par an. Il pourrait être financé par le relèvement à 2% du taux de la taxe instaurée pour financer le RSA, parallèlement à la sortie de cette taxe du champ du bouclier fiscal.

 

Si les deux types de mesures sont à prendre tout de suite, les premières n'ont pas vocation à durer, contrairement aux mesures structurelles. Celles-ci sont donc présentées dans le cadre d'un plan de financement équilibré et assis sur des recettes pérennes. Les mesures conjoncturelles devraient quant à elles plutôt reposer sur un financement exceptionnel. Plusieurs sources de financement peuvent être envisagées pour cela : prélèvement sur les « superprofits » des compagnies pétrolières ou sur les dividendes des entreprises aidées par l'Etat, contribution exceptionnelle des plus hauts revenus ménagés par la crise (il pourrait par exemple être envisagé à ce titre une majoration temporaire du taux de la CSG de 1 point pour les revenus du patrimoine, et pour la fraction des autres revenus dépassant le plafond de la sécurité sociale).

 

Au-delà de ces premières propositions, il est nécessaire de repenser l'ensemble du système de prise en charge du chômage en France, avec l'objectif d'offrir à chaque personne à la recherche d'un emploi un droit à une indemnisation et à un accompagnement. Cette réforme d'ensemble ne sera toutefois possible que si l'Etat réunit tous les acteurs concernés (partenaires sociaux, collectivités, et bien sur l'Etat lui-même et ses opérateurs), afin de définir leurs champs de responsabilités respectives et de mettre en cohérence leur intervention. Elle ne sera juste et efficace que si la nation reconnait que lutter efficacement contre ce fléau qu'est le chômage nécessite des ressources accrues et un financement ne reposant pas sur les seuls salariés mais sur l'ensemble des revenus, à l'image de ce que pratiquent les pays nordiques.

 

 

__________

PROJET D’ACCORD NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DU 23 DECEMBRE
2008 RELATIF A L'INDEMNISATION DU CHOMAGE
Préambule
Considérant l’article 20 de l’accord du 22 décembre 2005 relatif à l’aide au retour à l’emploi et à
l’indemnisation du chômage, qui a prévu une remise à plat du régime d’assurance chômage,
- « qui ne remette pas en cause sa nature paritaire
- et garantisse une cohérence d’actions avec l’ensemble des autres intervenants sur le marché du travail
et qui se traduise par un effort de simplification et de transparence du dispositif tant pour les salariés
privés d’emploi que pour les entreprises » ;
Considérant les articles 15 et 16 de l’accord du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail
qui déterminent, notamment, des principes d’attribution des allocations d’assurance chômage aux
personnes involontairement privées d’emploi, dans l’objectif de participer à la sécurisation de leurs
parcours professionnel ;
Considérant l’importance qui s’attache à une conjugaison étroite des nouvelles règles d’indemnisation
mises en place ci-après avec un accompagnement renforcé des personnes privées d’emploi afin de
faciliter leur retour à l’emploi ;
Considérant la nécessité d’adapter le dispositif en élargissant le nombre de ses bénéficiaires ;
Considérant l’intérêt de limiter l’impact sur les entreprises, les salariés et les personnes involontairement
privées d’emploi, du caractère pro-cyclique du dispositif ;
Les parties signataires sont convenues des dispositions ci-après.
Article 1 – Bénéficiaires des allocations du régime d'assurance chômage
Sont considérés comme involontairement privés d'emploi pour bénéficier d'un revenu de remplacement
servi par le régime d'assurance chômage, les salariés dont la cessation du contrat de travail résulte :
- d'un licenciement;
11
- d'une rupture conventionnelle au sens de l'article L.1237-11 du code du travail;
- d'une fin de contrat de travail à durée déterminée dont notamment les contrats à objet défini;
- d'une démission considérée comme légitime ;
- d'une rupture de contrat de travail résultant de l'une des causes énoncées à l'article L.1233-3 du code du
travail.
Article 2 – Indemnisation
a/ Les 4 filières mises en place par l'article 14 de l'accord national interprofessionnel du 22 décembre 2005
sont remplacées par une filière unique qui respecte les principes suivants :
- l'ouverture aux droits à indemnisation est subordonnée à une condition de durée minimum d'affiliation au
régime d'assurance chômage ;
- la durée d'indemnisation est égale à la durée d'affiliation au régime d'assurance chômage dans la limite
d’un plafond qui varie selon que les bénéficiaires ont plus ou moins 50 ans lors de l’ouverture de leurs
droits ;
- les durées d'indemnisation ne peuvent pas dépasser les durées d'affiliation au régime d'assurance
chômage ;
- les durées d'affiliation au régime d'assurance chômage servant à déterminer la durée de versement des
allocations sont calculées sur une période de référence fixe.
b/ Sur ces bases :
- la durée d'affiliation au régime d'assurance chômage ouvrant droit à indemnisation est fixée à 4 mois.
L'ouverture d'une nouvelle période d'indemnisation, dans les 12 mois suivant la première ouverture de
droits lorsque celle-ci a été effectuée sur la base de 4 mois d'affiliation, est subordonnée à une nouvelle
durée d'affiliation de 6 mois ;
- la durée maximale d'indemnisation est fixée à 24 mois à l'exception du cas des seniors visé à l'article 3
ci-dessous ;
- la période de référence est fixée à 28 mois pour les salariés de moins de 50 ans et à 36 mois pour les
salariés âgés de 50 ans et plus ;
- la réduction à 4 mois de la durée d'affiliation ouvrant droit à indemnisation et la fixation à 28 mois de la
période de référence sont notamment destinées à satisfaire les dispositions de l'article 3 d) de l'accord
national interprofessionnel du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail visant à la mise
en place d'un dispositif pour les jeunes de moins de 25 ans involontairement privés d'emploi.
Article 3 – Cas particulier des seniors
La durée maximum d'indemnisation est maintenue, pour la durée du présent accord, à 36 mois pour tous
les salariés âgés de 50 ans et plus à la date d'ouverture de leurs droits, et remplissant les conditions pour
bénéficier des allocations du régime d'assurance chômage. A l'issue du présent accord, il sera procédé à
une évaluation de cette disposition pour en mesurer l'impact sur l'emploi des seniors.
L'âge à partir duquel les allocataires en cours d'indemnisation peuvent, s'ils en remplissent les autres
conditions, garder le bénéfice du versement de leurs allocations jusqu'à la date de liquidation de leur
retraite à taux plein et au plus tard jusqu'à l'âge de 65 ans, est porté à 61 ans au 1er janvier 2010.
Article 4 – Chômage saisonnier
Le chômage saisonnier est pris en charge par le RAC dans les conditions antérieures à celles fixées par
l’accord national interprofessionnel du 22 décembre 2005.
Article 5 – Activités réduites
Un groupe de travail paritaire examinera les aménagements susceptibles d'être apportés aux règles des
activités réduites pour maintenir le caractère de revenu de remplacement du dispositif.
Article 6 – Aides au reclassement
6.1 - aide différentielle de reclassement
Les dispositions de l'article 8 de l'accord national interprofessionnel du 22 décembre 2005 sont
maintenues pour les allocataires de plus de 50 ans ou indemnisés depuis plus de 12 mois.
6.2 - aide à la création ou à la reprise d'entreprise
Les dispositions de l'article 10 de l'accord national interprofessionnel du 22 décembre 2005 sont
maintenues.
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Article 7 - Contributions
Les taux des contributions des employeurs et des salariés au financement du régime d’assurance
chômage seront réduits à effet du 1er janvier et du 1er juillet de chaque année si le "résultat d’exploitation
semestriel" du semestre précédent est excédentaire d'au moins 500 millions d'euros. Cette disposition
pourra produire ses effets à compter du 1er juillet 2009.
Pour calculer la réduction de taux, le montant du résultat d’exploitation semestriel excédant 500 millions
d'euros sera divisé par le montant des contributions encaissées sur la même période puis converti en
pourcentage. Ce pourcentage viendra ensuite réduire les contributions du semestre suivant au prorata de
la part employeur et de la part salarié.
Si, sur la durée du présent accord, l’endettement net de l’UNEDIC vient à descendre en dessous de
l’équivalent d’un mois de contributions le taux de contribution sera également réduit de façon à laisser
l’endettement net à ce niveau.
La réduction des taux de contribution résultant des dispositions de cet article ne peut avoir pour effet de
diminuer de plus de 0,5 point le taux global des contributions par année civile.
Article 8 – Durée, conditions d'application et entrée en vigueur de l'accord
Le présent accord est conclu pour une durée de 2 ans à l'issue de laquelle il cessera de plein droit de
produire ses effets. Il s'applique aux salariés involontairement privés d'emploi au sens de l'article 1er du
présent accord dont la date de fin de contrat est postérieure au 31 décembre 2008.
La situation des salariés compris dans une procédure de licenciement engagée antérieurement au 1er
janvier 2009 reste régie, concernant les règles d'indemnisation du chômage, par les dispositions en
vigueur au 31 décembre 2008.
Les dispositions en vigueur au 31 décembre 2008 ainsi que les textes d'application non affectés par les
dispositions du présent accord, régissant le régime d'assurance chômage, demeurent applicables.
Les mesures d'accompagnement autres que celles prévues par le présent accord sont abrogées.
Les parties signataires du présent accord se réuniront au cours du mois de janvier 2010 pour dresser un
premier bilan de son application, afin notamment d'apprécier les effets de la filière unique d'indemnisation
sur le nombre de demandeurs d'emploi indemnisés et d'examiner la situation financière du régime
d'assurance chômage.
Fait à Paris, le 23 décembre 2008

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