Les propositions du rapport
1. Reconstruire une politique de coopération internationale réaliste et ambitieuse
Reconnaître les évolutions en cours, refonder notre approche
Proposition 1 : Abandonner l'approche compassionnelle et les tentations de repli désabusé, positionner la coopération au développement comme l'un des outils contribuant à réduire les tensions de la mondialisation et à faire émerger un modèle de croissance pour tous plus respectueux des équilibres sociaux et environnementaux.
Proposition 2 : Reconnaitre que le Nord et le Sud - qui se développera, avec ou sans nous -, sont désormais à égalité devant les défis de l'humanité et doivent co-inventer de nouveaux modèles de développement.
Proposition 3 : Sortir la coopération d'une vision qui appartient au passé et la concevoir comme un des outils pour faire émerger des solutions conjointes à ces défis.
Proposition 4 : Mettre en œuvre une politique différenciée avec des moyens adaptés selon les zones géographiques.
Faire de l'aide au développement un outil au service d'une autre mondialisation
Proposition 5 : Promouvoir dans notre action internationale une forme d'alter-mondialisation fondée non pas sur le rejet des processus de rapprochement et d'intégration mais sur la régulation des dynamiques à l'œuvre : l'aide au développement doit être le socle d'une politique publique internationale de gestion de la relation Nord - Sud dans la mondialisation.
Proposition 6 : Pour contribuer à l'émergence de solutions globales, utiliser l'aide au développement comme :
- un outil de solidarité face à la « fracture sociale planétaire » ;
- un outil de régulation permettant d'assoir des politiques publiques globales associant Nord et Sud face aux défis globaux (alimentaires, climatiques, sociaux, financiers...) ;
- mais aussi un outil de promotion des intérêts économiques et sociaux bien compris de la France, dimension qu'il faut débarrasser des approches paternalistes comme étroitement mercantilistes et de court terme, mais assumer sans complexe.
Proposition 7 : Ni l'approche compassionnelle ni l'approche mercantiliste ne pouvant définir les finalités de la politique de coopération, cet outil de solidarité et de régulation dans l'intérêt bien compris de la France doit aujourd'hui servir quatre objectifs distincts :
- œuvrer à la convergence économique ;
- préserver les biens publics mondiaux ;
- construire les prémices d'un filet de sécurité sociale mondial ;
- prévenir et gérer les crises.
Des moyens à revoir, pour plus et « mieux » d'aide au développement
Proposition 8 : Dépasser le seul concept « d'APD », rétablir la crédibilité de l'instrument de mesure de la coopération au développement en travaillant sur sa mesure et ses effets :
- revoir le périmètre des financements utilisés et la mesure de la réalité de leur coût budgétaire ; publier chaque année le coût budgétaire et le volume total de financement apporté par chaque instrument de financement du développement, qu'il soit comptabilisé en APD ou pas ;
- développer et systématiser l'analyse des effets de ces financements, en particulier par les évaluations et la mesure d'impact.
Proposition 9 : Utiliser la gamme complète d'instruments de financement du développement (dons, prêts concessionnels ou non, garanties, fonds propres) pour maximiser les impacts de nos efforts budgétaires : privilégier les instruments les plus économes en ressources budgétaires pour atteindre un objectif donné et non ceux qui produisent le plus d'APD au sens de l'OCDE.
Proposition 10 : Utiliser les instruments, modalités et canaux (bilatéral, européen, multilatéral) les plus adaptés au contexte et aux priorités. En particulier faire remonter les moyens programmables qui permettent d'agir directement sur le terrain dans les pays, plutôt que de s'attacher au ratio officiel si sa remontée ne correspond pas à des flux financiers supplémentaires réels.
Proposition 11 : Rééquilibrer les moyens bi et multilatéraux, en fixant des objectifs a priori dans la répartition des moyens et des financements entre les principaux canaux bilatéral, européen et multilatéral -objectifs révisables sur la base d'évaluations périodiques.
Proposition 12 : Concentrer les efforts additionnels, remobiliser les outils de financement du développement en se reposant sur une combinaison incluant :
- un accroissement de l'intervention en prêts concessionnels, certes modéré, mais permettant de répondre aux défis de la nouvelle relation qui sera à reconstruire avec les PRI, en particulier ceux du Bassin méditerranéen, et d'agir en faveur de nos intérêts à long terme dans les pays émergents ;
- un développement substantiel des prêts non concessionnels (qu'ils soient considérés comme de l'APD à l'OCDE ou pas), pour accroitre l'échelle de nos outils d'intervention et d'influence dans les pays émergents et en matière de Biens Publics Mondiaux ;
- simultanément, la recherche d'un accroissement des financements innovants (ressources stables assises sur une parafiscalité internationale) pour financer d'une part les BPM, d'autre part le « filet de sécurité social »; - une réduction de la part des financements budgétaires attribués aux fonds verticaux (avec substitution par des financements innovants) ;
- une réduction de la part des financements passant par la Commission européenne (en définissant un objectif en termes de ratio) ; - un transfert des ressources rendues ainsi disponibles essentiellement sur les subventions bilatérales ; - un effort budgétaire additionnel concentré sur cette partie « subventions bilatérales ».
2. Rénover le cadre d'intervention
S'inscrire dans une réelle politique de partenariat
Proposition 13 : Instaurer avec nos partenaires du Sud un dialogue ouvert, respectueux et exigeant.
Proposition 14 : Renforcer la place et le rôle des ONG et des collectivités locales comme acteur et partenaire du développement et de la régulation des défis Nord-Sud : financement de leur action de terrain, mais aussi de leur action d'éducation au développement et de sensibilisation de l'opinion publique sur les sujets Nord-Sud, et comme partenaire dans le dialogue et le débat sur les politiques.
Proposition 15: A ce titre, recréer une structure de concertation entre l'Etat et l'ensemble des acteurs de la société civile sur les questions de coopération.
Œuvrer pour une architecture internationale du développement plus efficace P
roposition 16 : Dans la mobilisation de nouveaux financements, au niveau européen ou multilatéral, éviter la création d'opérateurs additionnels et promouvoir plutôt des mécanismes financiers et institutionnels qui, en subventionnant les démarches conjointes des opérateurs existants autour d'objectifs politiques et de règles communes, favorisent des coalitions d'acteurs du Nord et du Sud et les fassent converger.
Proposition 17 : Positionner l'aide européenne sur sa vraie valeur ajoutée : centrer les missions de la Commission en matière de développement sur quatre fonctions essentielles : animer les réflexions européennes pour l'identification de principes partagés et de priorités communes permettant de mieux valoriser l'atout que représente la diversité des approches et des savoir-faire des aides bilatérales européennes ;
- être un vecteur de mise en cohérence et d'harmonisation des contributions bilatérales ;
- constituer un pôle de capitalisation et de savoir faire pour toute l'Europe ; - constituer un socle minimum de contribution pour les Etats qui n'ont pas de politique bilatérale et ceux qui désirent une action commune mutualisée ;
Proposition 18 : Structurer un véritable réseau de bailleurs européens, facilitant les cofinancements et l'optimisation de l'offre de services techniques et financiers.
Assurer au plan national un réel pilotage politique de la coopération
Proposition 19 : Créer les conditions d'un pilotage interministériel efficace : donner poids et visibilité à cette politique, mettre fin à la fragmentation et au pilotage au fil de l'eau et assurer unité de décision, autorité unique sur les différents services concernés et capacité d'arbitrage entre lignes budgétaires. Aucune solution institutionnelle n'est toutefois absolument évidente. Les auteurs du présent rapport plaident plutôt pour la désignation d'un ministre de plein exercice, chargé d'assurer la cohérence entre priorités, objectifs et moyens, à l'image du Royaume-Uni et de l'Allemagne. Cette hypothèse ne fait pas l'unanimité, et ne reflète notamment pas la position officielle de Terra Nova, mais les alternatives ne font pas l'unanimité non plus : le regroupement de l'ensemble des fonctions bi et multilatérales au sein du MAE se heurterait à un problème d'opérationnalisation lié aux résistances de Bercy mais aussi à la fonction d'objectif et aux logiques métiers du MAE. Le renforcement du rôle interministériel du ministre chargé de la coopération en le rattachant directement au Premier Ministre serait une demi-mesure qui ne résoudrait pas complètement les problèmes d'unité de décision et de capacité d'arbitrage.
Proposition 20 : Mieux équilibrer et articuler les interventions bilatérales et multilatérales : assumer le choix de disposer d'un outil bilatéral et le ramener au dessus du niveau de crédibilité minimal en dessous duquel il est tombé : - remonter significativement la part de l'aide mise en œuvre par le canal bilatéral ; - mettre en place un véritable pilotage politique de l'allocation des moyens par l'adoption d'une clé de répartition ex ante du coût budgétaire des financements mis en œuvre par les différents canaux bilatéral, européen et multilatéral.
Proposition 21 : Porter une exigence de cohérence des politiques publiques : mener dans le cadre d'un processus interministériel, mais également ouvert et participatif, un véritable travail d'amélioration de la cohérence des différentes politiques publiques avec les enjeux Nord-Sud. Dans ce cadre, notamment traiter les sujets suivants : - repenser les politiques de migration sélective pour limiter les éventuelles contradictions avec les politiques de développement ; favoriser les migrations circulaires ;mettre fin à la « conditionnalité migratoire » de l'aide au développement et aux programmes de « développement solidaire » pilotés par le Ministère de l'Intérieur ; - entamer une réflexion sur les évolutions possibles du régime de change du Franc CFA ; - proposer à nos partenaires européens une remise à plat du processus des Accordes de Partenariat Economique.
Investir dans la communication, la réflexion et les idées
Proposition 22 : Réinvestir activement dans la recherche sur le développement. Définir une stratégie qui mobilise et coordonne les différents acteurs en la matière, assumée et animée par le ministre de la coopération.
Proposition 23 : Donner à la politique de coopération refondée une formalisation et une reconnaissance par la mise au point d'un « livre blanc » sur les relations Nord-Sud (et pas seulement sur l'APD), comportant un examen approfondi de la question de la cohérence avec les autres politiques publiques, et élaboré selon un processus participatif très ouvert.
Proposition 24 : Faire adopter à échéance régulière une loi de programmation sur la coopération internationale à l'instar de ce qui existe en Grande-Bretagne et en Espagne.
Proposition 25 : Développer une politique de communication active et portée au niveau politique, reposant sur un effort important de formalisation des objectifs (« Livre blanc »), une démonstration concrète des résultats obtenus qui implique entre autres un effort accru d'évaluation, un engagement systématique de transparence et d'évaluation des actions conduites. Ce plan d'action devra être largement élaboré, mis en œuvre et suivi avec les organisations de solidarité internationale françaises, dans le cadre d'instances de débats et de dialogue à créer ou recréer.