Les principes indispensables pour la taxe carbone

Pierre Radanne, président de l'association 4D et Bettina Laville, présidente du mouvement Vraiment Durable, présentent les enjeux majeurs de la contribution énergie-climat («taxe carbone») et proposent quelques principes pour une lutte contre le changement climatique cohérente, efficace, et juste.

Pierre Radanne, président de l'association 4D et Bettina Laville, présidente du mouvement Vraiment Durable, présentent les enjeux majeurs de la contribution énergie-climat («taxe carbone») et proposent quelques principes pour une lutte contre le changement climatique cohérente, efficace, et juste.



Les objectifs de la France en matière de réduction des gaz à effet de serre (GES) sont clairement posés : les émissions doivent être divisées par quatre d'ici 2050. Quant à l'Union européenne, elle s'est donné jusqu'en 2020 pour réduire de 20 % ses émissions de 1990, ou 30 % en cas d'accord à la conférence de l'ONU de Copenhague en décembre.
Dans ce contexte, le débat porte sur les instruments disponibles pour atteindre les objectifs affichés, entres autres la contribution fiscale dite « climat-énergie » ou « taxe carbone ». En France, cette initiative doit être concrétisée dans le budget 2011. Alors que le monde est plongé dans une grave crise économique et financière, il convient d'établir les principes qui doivent guider l'élaboration d'une contribution énergie-climat cohérente, efficace et juste. Dans la perspective de la conférence d'experts organisée conjointement par le Ministère de l'Economie et des Finances et le Ministère du Développement Durable sous la Présidence de Michel Rocard, les 2 et 3 juillet 2009, cette note propose six principes d'action :
- La France doit faire preuve de volontarisme et ainsi renforcer le rôle précurseur de l'Europe en matière de lutte contre le changement climatique dans les négociations internationales à venir ;
- Le taux de taxation carbone doit être suffisamment fort pour donner un signal clair qui donne un attrait particulier aux technologies à moindre impact sur le climat ;
- La contribution climat-énergie doit être mise en place progressivement, afin de donner aux acteurs la capacité de s'adapter aux changements qu'elle doit entraîner ;
- Elle doit s'appuyer sur un mécanisme fiscal à contre-cycle des prix du pétrole, pour assurer la lisibilité à long terme des prix de l'énergie ;
- Elle doit être équitable, et permettre un basculement du poids de la fiscalité depuis le travail vers les ressources ;
- Il faut enfin associer les collectivités territoriales à sa mise en œuvre, et leur donner un intérêt financier direct dans la lutte contre le changement climatique.

1 - LES ENJEUX


Les scientifiques du Groupe International de Experts du Climat ont en 2007 clairement défini les conditions indispensables à la stabilisation du climat terrestre : un réchauffement qui devra rester inférieur à 2°C et donc pour une division des émissions mondiales de gaz à effet de serre par deux entre 1990 et 2050. Cela correspond pour la France à une division par quatre de ses émissions d'ici 2050. Cet objectif a été inscrit dans la loi en 2005 et fortement réaffirmé par le Grenelle de l'environnement.
Les divers instruments de cette politique doivent être mis en place avant 2013, date du nouveau régime international de lutte contre le changement climatique. Après un objectif européen de réduction de 8% des émissions de gaz à effet de serre pour la période 1990-2012, l'objectif fixé pour 2020 par l'Union Européenne sera maintenant compris entre 20 à 30% pour l'ensemble de la période 1990-2020.
Après la généralisation des plans climat territoriaux décidée lors du Grenelle de l'Environnement et l'adoption du paquet climat-énergie européen en 2007, le débat porte maintenant sur l'instauration d'une contribution fiscale dite « climat-énergie ».
Cette initiative vient concrétiser la politique climatique française et anticiper les engagements français dans le cadre du prochain accord. De plus, la fin d'année sera marquée en décembre par la conférence de l'ONU de Copenhague, qui devra élaborer un nouveau traité sur le climat prolongeant et renforçant la Convention de Rio et le Protocole de Kyoto.
Le processus de mise en place d'une contribution carbone-énergie (ou taxe carbone) est lancé, avec pour objectif sa mise en place effective pour le budget de 2011.
Comme la mise en place de la taxe carbone intervient dans une situation de grave crise financière et économique -et donc d'aggravation du chômage et des déficits publics- il convient d'être extrêmement attentif aux décisions qui seront prises dans un tel contexte. Rien ne serait pire que d'associer la lutte contre le changement climatique à un alourdissement généralisé de la fiscalité, notamment celle pesant sur les ménages les plus modestes.
Ainsi, à l'amorce de ce débat, avant même qu'un projet de texte ne soit émis par le Gouvernement, il convient de poser clairement les principes qui conditionneront le succès de la démarche.

2 - LES PRINCIPES

2.1 - EFFICACITE ENVIRONNEMENTALE


L'objectif premier de cette contribution climat-énergie est évidemment qu'elle doit inciter à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Elle devra donc porter sur tous les gaz à effet de serre au prorata de leur responsabilité au changement climatique.
Donner un signal clair quant à la nécessité de lutter contre le changement climatique
En pratique, cette contribution concernera les consommations de combustibles fossiles (pétrole, gaz naturel, charbon), les sources d'émission de méthane (mise en décharge des déchets organiques et certaines pratiques agricoles), les sources d'émission d'oxyde nitreux (ses émissions par l'industrie et les engrais azotés) et les sources d'émission de gaz fluorés. Cette contribution devra en outre porter sur les autres sources d'énergie non renouvelable, à savoir le nucléaire, pour éviter que la lutte contre le changement climatique ne se traduise que par une substitution de risque alors qu'il faut avant tout améliorer l'efficacité de l'utilisation des ressources.
Son niveau ne devra pas être symbolique, avec un taux de taxation trop faible, car elle doit modifier les arbitrages économiques en offrant un réel attrait aux technologies et aux investissements qui induisent moins d'émissions de gaz à effet de serre.
Mieux, cette contribution climat-énergie constitue une avancée déterminante puisqu'elle couvrira à la fois la question du changement climatique, mais cherchera également à accroître l'efficacité des différents usages de l'énergie en aidant à réduire toutes formes de pollutions de l'air et de risques en incluant notamment le recours au nucléaire.

2.2 - EFFICACITE AU PLAN INTERNATIONAL ET EUROPEEN


Ce qui précède nécessite en effet trois avancées décisives :
Le renforcement de la crédibilité de la France à l'orée de la négociation décisive de Copenhague sur le régime post 2012
La négociation pour la conférence de l'ONU de Copenhague de décembre prochain s'engage très difficilement. Avec cinq points majeurs de désaccord : les objectifs à adopter pour stabiliser le climat mondial pour 2050, l'acceptation d'engagements internationaux de réduction des émissions encore contestés par les Etats-Unis, le niveau des réduction des émissions des pays industrialisés pour 2020, le mode d'intégration des pays émergents dans l'action et les formes d'association des pays en développement les plus pauvres moyennant un soutien financier des pays industrialisés. Dès lors, toute initiative française qui contribue à renforcer la réduction des émissions va dans le sens d'accroître la crédibilité de la négociation.
La mobilisation européenne.
Cette fiscalité nouvelle doit pouvoir être étendue à l'ensemble de l'Union Européenne afin d'éviter les distorsions économiques et sociales qui découlent de régimes fiscaux divergents. Si l'Union Européenne est l'acteur majeur le plus en pointe dans la négociation climatique, la réduction encore faible obtenue par l'Union repose sur un faible nombre de pays, en premier lieu l'Allemagne et la Grande-Bretagne et, dans une moindre mesure la France, tandis que de nombreux pays font preuve d'un passage à l'action évident comme l'Italie et l'Espagne. La mise en place d'une contribution climat-énergie par la France ne peut que renforcer cette mobilisation collective, surtout si elle tend à être étendue à toute l'Union.
Elaborer un dispositif qui puisse s'étendre dans le cadre de l'Union Européenne
En outre, pour que la contribution climat-énergie puisse être étendue au plan européen, elle doit d'abord s'inspirer des systèmes existants, prendre en compte le système européen d'échange de quotas d'émissions et évidemment faire l'objet de discussion avec les autres pays avant sa mise en place. En outre, elle doit porter sur toutes les énergies non renouvelables pour ne pas creuser les disparités entre Etats-membres. En parallèle, il faudra mettre en œuvre une taxation sur l'électricité d'origine nucléaire au titre de ses propres risques et impacts environnementaux et sanitaires.

2.3 - EFFICACITE ECONOMIQUE


Deuxième principe, la contribution climat-énergie doit faciliter la mutation des divers secteurs de l'économie.
Orienter les choix des entreprises et des ménages
Cela signifie clairement qu'il faut éviter de donner à la fiscalité un rôle punitif qui, d'ailleurs, ne ferait que transférer les activités industrielles émettrices de gaz à effet de serre vers des pays n'ayant pas d'obligations internationales de réduction de leurs émissions. Pour cela, la mise en place de la contribution climat-énergie doit respecter trois règles. D'abord, avoir une montée en régime progressive sur plusieurs années afin de permettre aux acteurs économiques de s'y préparer et ainsi de mettre en place les investissements nécessaires pour réduire leurs émissions. Cela signifie donc ensuite que cette contribution ne constitue pas une fiscalité ayant pour but le gain maximum pour le budget de l'Etat mais au contraire la diminution de ce qu'elle taxe, c'est-à-dire les émissions néfastes de gaz à effet de serre. Enfin, la mise en place de cette contribution doit être associée à diverses mesures également indispensables à la mutation enclenchée, qu'un effet prix seul ne pourrait atteindre : un renforcement des programmes de recherche et d'innovation, un accès facilité à l'expertise et à la formation continue et une communication et des conseils dispensés en direction des ménages.
Donner un signal prix plus stable que celui déterminé par les cours du pétrole
L'année 2008 a été lourde d'enseignement en ce qui concerne les variations des prix du pétrole et leurs effets économiques et sociaux nocifs. Des prix élevés des énergies n'induisent guère des comportements rationnels d'investissements d'économie d'énergie si l'on s'attend à des fluctuations aussi fortes qu'imprévisibles. Or l'objectif recherché de la contribution climat-énergie n'est pas de lever un impôt supplémentaire mais bien de générer des choix technologiques et économiques et des comportements adéquats de la part des entreprises, des collectivités et des ménages. Le but est d'élaborer un mécanisme fiscal à contre-cycle : c'est-à-dire que chaque décision qui sera dorénavant prise s'adossera à une rentabilité assurée par un prix plancher du pétrole générée par une taxation plus forte quand les cours du pétrole sont conjoncturellement bas tandis que la fiscalité doit s'effacer quand les prix du pétrole sont anormalement hauts et entraînent des sinistres économiques et sociaux. Ce réglage de cette fiscalité à contre-cycle des prix du pétrole sera à discuter dans l'année qui vient.

2.4 - EFFICACITE SOCIALE


Troisième principe, la contribution climat-énergie devra être équitable.
Transférer une partie de la fiscalité, qui pèse sur l'emploi, vers la consommation de ressources
Pour éviter d'alourdir la charge de la fiscalité sur les entreprises et les ménages, le Président de la République a proposé que cette taxe carbone soit compensée par la réduction d'autres impôts. L'idée n'est pas neuve. Elle fut largement débattue au début des années 90 lors de la conférence de Rio. Elle consiste à réduire la fiscalité sur l'emploi en contrepartie de la mise en place de la fiscalité relative à l'environnement. Il s'agit, d'un côté, de réduire la charge fiscale sur ce que chacun veut voir facilité, à savoir l'accès à l'emploi, et de l'autre côté, de pousser à réduire la consommation de ressources épuisables et les sources d'émission des polluants et de gaz à effet de serre (c'est-à-dire les combustibles fossiles notamment le pétrole). Cette réforme fiscale a déjà été opérée, avec une ampleur variable, dans plusieurs pays européens.
La proposition est maintenant faite de supprimer la taxe professionnelle dont l'effet est évidement défavorable à l'emploi. Si cette solution était retenue, il faudrait compenser les recettes fiscales qu'elle constitue pour les collectivités locales. Cette solution n'est pas la seule possible. Si l'on veut réduire plus directement les coûts salariaux, c'est une réduction des charges sociales qu'il faudrait opérer.
Parer aux effets sociaux négatifs
Comme la part du budget consacrée aux consommations d'énergie pour le chauffage et les déplacements pèse proportionnellement plus lourd pour les ménages modestes que pour les ménages aisés, des contreparties sociales devront venir soulager le poids de la contribution climat-énergie pour ces ménages, tout en les incitant à réduire leurs émissions.
De nombreuses dispositions visant à réduire cette pression fiscale sont envisageables : une réduction de l'impôt sur le revenu des tranches inférieures, une augmentation du niveau du revenu de solidarité active ou de l'aide au logement. Le débat qui s'ouvre pour l'année qui vient devra permettre d'arbitrer sur cet aspect fondamental. Les dispositions fiscales visant à plus d'équité devront ainsi être mises en place simultanément à celles de la contribution climat-énergie.

2.5 - EFFICACITE TERRITORIALE


Enfin, comme la lutte contre le changement climatique doit associer les collectivités territoriales qui mettent en œuvre ou coordonnent une large part des investissements concernant les bâtiments, les réseaux de transports, la valorisation des énergies renouvelables, la gestion des déchets (...), les mécanismes économiques mis en place devront avoir un effet incitatif sur ces collectivités.
Donner aux collectivités locales un intérêt financier direct à mettre en œuvre les plans climat territoriaux
Cette question serait d'autant plus à traiter que la mise en place de la contribution climat-énergie serait accompagnée d'une suppression de la taxe professionnelle.

3 - LES DISPOSITIONS A ARTICULER DANS LE CADRE DE LA CONTRIBUTION CLIMAT-ENERGIE


A partir de ce qui précède, la contribution climat-énergie devra comprendre :
- Une montée en régime progressive de la taxation des émissions de gaz à effet de serre et des énergies non renouvelables ;
- La modulation de cette contribution de façon à amortir les variations erratiques des prix du pétrole pour donner un signal économique clair ;
- Une réduction en contrepartie de la fiscalité qui pèse sur l'emploi ;
- La mise en place simultanée de compensations sociales dans un souci d'équité ;
- Un intéressement des collectivités territoriales à l'action.

4 - UN ACCORD LE PLUS LARGE POSSIBLE


L'efficacité de cette contribution climat-énergie ne va pas seulement résulter d'une décision formelle initiale mais découlera de la plus large acceptation possible quant à la cohérence des choix d'assiette et de montant, à la détermination des autres impôts à réduire et surtout quant à la montée en puissance graduelle. Dès lors, se donner un an pour conclure cette contribution climat-énergie ne sera pas de trop. Il faudra rechercher l'accord du patronat, des entreprises, des ONG, des collectivités locales, bref et tous les partenaires du Grenelle de l'environnement. La mise en place de cette contribution climat-énergie dans le cadre d'une indispensable réforme fiscale et avec en toile de fond une négociation internationale décisive est une occasion unique pour convenir d'un principe politique simple. Les réformes qui réussissent sont évidemment celles qui recherchent le soutien public le plus large possible.

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