Le ministre du Budget présentera ce mercredi 30 septembre le projet de loi de finances (PLF) pour 2010. Celui-ci prend acte de la plus grave dégradation des finances publiques depuis 1974. Selon Thomas Chalumeau, coordinateur du pôle "économie et finances" de Terra Nova, c'est l'inertie de la politique fiscale menée par le Gouvernement et l'effondrement des recettes qui expliquent la brutalité de la détérioration des comptes publics.
Le budget de l'Etat pour 2010 présenté mercredi au Conseil des Ministres affiche la plus grave dégradation des finances publiques en France depuis 1974. A 140 milliards d'euros (8.2% du PIB), le déficit budgétaire représente la moitié des dépenses de l'Etat.
La crise est bien sûr passée par là. Mais son impact sur les comptes publics est beaucoup plus spectaculaire que lors de la précédente récession de 1993. Il révèle l'ampleur de la destruction du tissu économique en France en cette « année 2009 cauchemar ».
Ce budget est d'abord un budget de crise, qui fait le choix de laisser filer les déficits pour éviter de prolonger la récession. Est-ce pour autant « le meilleur des budgets possibles compte tenu des circonstances » ? Probablement pas. Cinq principales critiques peuvent lui être adressées :
1. La politique de baisses d'impôts menée depuis 2002 a approfondi le déficit structurel de l'Etat de 30 milliards d'euros, soit près de 2 points de PIB. Les seules baisses d'impôts destinées aux contribuables les plus aisés représentent près de 20 milliards d'euros. Ces baisses ont limité d'autant les marges de manœuvre nécessaires pour une relance conjoncturelle en période de crise. C'est également le cas de la suppression de la taxe professionnelle en 2010, dont le coût aurait été mieux utilisé pour la relance de la consommation des classes moyennes.
2. Cette contrainte fiscale explique en grande partie la faiblesse du plan de relance décidé cette année. Elle explique également l'incapacité du gouvernement d'inscrire un second plan de relance pour 2010, pourtant nécessaire pour juguler le durcissement du chômage et de la crise sociale.
3. Le paquet fiscal est pour l'essentiel confirmé. La fiscalité des ménages restera orientée en 2010 sur l'allégement de la fiscalité du patrimoine et la baisse, ciblée socialement, de l'impôt sur le revenu. De manière symbolique, les diverses mesures « sociales » arrêtées en 2009 - dont les baisses limitées ciblées sur les plus modestes - sont supprimées de ce budget.
4. Les grandes décisions structurelles ont été une nouvelle fois repoussées. Le « verdissement » des finances publiques est entamé avec la taxe carbone mais demeure trop modeste. Les investissements dans les dépenses d'avenir sont laissées à la mission « grand emprunt ». La lutte contre les déficits structurels et le respect de la programmation pluriannuelle 2009-2012 des finances publiques, qui avaient été pourtant confirmés en juin lors du débat d'orientation budgétaire sont mis de côté : le retour des finances publiques sur une trajectoire soutenable est renvoyé à la discussion de la prochaine loi de programmation des finances publiques.
5. La hausse des prélèvements obligatoires pour restaurer les finances publiques est inévitable à terme. A défaut d une réorientation de la politique fiscale, elle risque de frapper une nouvelle fois les classes moyennes (via la hausse des prélèvements locaux et sociaux), hypothéquant, au-delà du problème d'équité, les marges de rebond de l'économie.
1 - UN BUDGET DE CRISE : LA PLUS GRAVE DEGRADATION DES FINANCES PUBLIQUES EN FRANCE DEPUIS 1974.
1.1 - LE BUDGET 2010 EST D'ABORD UN « BUDGET DE CRISE » : LA REDUCTION DES DEFICITS PUBLICS EST REPORTEE A DES JOURS MEILLEURS POUR NE PAS AGGRAVER LA RECESSION
Le déficit de l'Etat atteindra à la fin de cette année plus 140 milliards d'euros, soit 8,2% de la richesse nationale contre 3,4% l'an dernier. Un tel doublement du déficit en 12 mois n'avait pas été observé en France depuis 1974. En 3 ans, le déficit structurel sera passé de 35 à environ 50 milliards d'euros. Il représente 3,5% des 8,2% du déficit attendu cette année selon la Cour des Comptes. Au-delà de la crise, le déficit est aussi le reflet d'un poids structurellement élevé de la dépense publique.
Le budget 2010 se contente de stabiliser les déficits au niveau de 2009 (8,2 % du PIB ) en tablant sur une croissance un peu en dessus de l'équilibre (à +0.75% en 2010) légèrement plus optimiste que le consensus actuel des économistes (+0.5%). Sur cette base, le déficit de l'État serait ramené à 115 milliards d'euros à la fin de l'année 2010.
La dette publique - proche de 1.500 milliards d'euros, atteint 80% du PIB, avant même l'entrée en vigueur du Grand Emprunt, qui pourrait représenter un effort de l'ordre de 20 à 30 milliards d'euros supplémentaires.
Les déficits sociaux atteignent un nouveau record, à plus de 24 milliards d'euros, malgré l'avalanche des mesures d'urgence mis en place depuis 2007 à la charge des assurés (déremboursements, hausse du forfait hospitalier, transfert croissant de dépenses maladie à la charge des assurances complémentaires). Alors que la hausse du chômage accroît mécaniquement ces déficits, l'augmentation du forfait hospitalier et l'imposition des indemnités journalières des victimes d'accidents du travail suscitent un vif débat.
Les promesses de baisse des prélèvements obligatoires - hors effet de base lié à la crise - n'ont pas résisté à la crise. Une hausse larvée des prélèvements en 2010 semble déjà acquise (cf infra).
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1.2 - L'EFFONDREMENT DES RECETTES DE L'ETAT ET L'INERTIE DE LA POLITIQUE FISCALE EXPLIQUENT, PLUS QUE LE PLAN DE RELANCE, LA BRUTALITE DE LA DETERIORATION DES COMPTES PUBLICS
L'impact de la crise sur les comptes publics est beaucoup plus spectaculaire que lors de la précédente récession de 1993, qui s'était soldée par un déficit de 6,4%. L'effondrement des recettes - beaucoup plus brutal qu'attendu - en est la principale explication.
Le plan de relance mis en œuvre par le Gouvernement pour soutenir l'activité au printemps 2009 n'explique qu'un tiers du dérapage des déficits : 30 milliards sur plus de 80 milliards. La hausse « mécanique » de la masse salariale, des pensions et de la charge de la dette moins de 5 milliards. La politique fiscale est bien au cœur du dérapage.
Les rentrées fiscales s'effondrent et expliquent pour près de la moitié l'explosion des déficits. Jamais les recettes de l'Etat ne se sont effondrées à ce point au cours d'une exécution budgétaire. Elles resteront déprimées en 2010.
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Cet effondrement des recettes fiscales de l'Etat révèle l'ampleur de la destruction du tissu économique en France en cette « année 2009 cauchemar » mais aussi l'impact de la politique fiscale menée ces dernières années sur les recettes de l'Etat. Les baisses d'impôt décidées depuis 2006 (impôt sur le revenu, allégements contenus dans la loi Tepa, TVA sur la restauration, taxe professionnelle...) représentent ainsi 15 milliards environ de moins-values ou charges nettes pour le budget de l'Etat.
1.3 - L'EXPLOSION DES DEFICITS CONDUIT DE FACTO A UNE MISE ENTRE PARENTHESES DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DEFICITS PUBLICS 2009-2012
Alors que l'Allemagne d'Angela Merkel privilégie le retour le plus rapide possible aux déficits d'avant la crise, la France risque de se retrouver rapidement sous la pression de Bruxelles et des autres pays de la zone euro.
La moitié des dépenses de l'Etat sera financée à crédit en 2010, avec deux conséquences immédiates :
- La programmation pluriannuelle des déficits publics, qui avait été confirmée au moment du Débat d'orientation Budgétaire en juin dernier, destinée à « sécuriser » le chemin du retour vers l'équilibre des comptes publics à horizon 2012, est désormais caduque. La gestion pluriannuelle des finances publiques, pour laquelle tant d'efforts ont été accomplis depuis 2001 pour la mettre sur les rails, est mise entre parenthèses. Les finances publiques naviguent désormais à vue.
- Le budget 2010 signe l'entrée des finances publiques françaises dans l'ère de l'inconnu : avec de tels niveaux de dette et d'endettement, tout est désormais possible sur le papier : entrée dans le « cercle vicieux » infernal du déficit et de la dette, dérapage inflationniste, asphyxie complète des prochains budgets par la hausse des taux d'intérêt et le paiement des intérêts de la dette, crise de confiance des investisseurs sur les obligations d'Etat. Les Finances publiques rentrent à ces niveaux de déficits et de dettes dans un terrain inconnu.
Circonstance aggravante, nous ne sommes peut-être qu'au début de la tempête. Les taux vont repartir à la hausse, avec la reprise économique. Que se passera-t-il quand les taux d'intérêt, encore historiquement bas (2,6% à cinq ans, 3,5% à dix ans), se redresseront dans le sillage de la reprise ?
2 - LE « MEILLEUR DES BUDGETS POSSIBLES COMPTE TENU DES CIRCONSTANCES »?
2.1 - DU COTE DES RECETTES, LE BUDGET POUR 2010 FAIT A NOUVEAU LA PART BELLE AUX BAISSES D'IMPOT EN FAVEUR DES ENTREPRISES, SANS REEQUILIBRAGE SUR LA FISCALITE DES MENAGES
Les « nouvelles annonces » de baisse de la fiscalité du Gouvernement aggraveront d'environ 10 milliards d'euros le déficit et bénéficieront avant tout aux grandes entreprises.
Mesure phase du budget 2010, la suppression de la taxe professionnelle coûtera environ 12 milliards au budget de l'Etat l'an prochain et devrait se traduire par un allégement de l'ordre de 6 à 7 milliards d'euros pour les entreprises. De même, la suppression de l'impôt forfaitaire annuel (IFA) entamée l'an dernier sera étendue aux entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 15 millions d'euros, pour un coût de 700 millions d'euros.
En face, la taxe carbone sur les entreprises ne devrait faire entrer que 2 milliards (le bilan budgétaire de la taxe carbone sur les ménages sera neutre, puisqu'elle sera intégralement compensée). Quant aux mesures de durcissement de la fiscalité, finalement assez nombreuses dans le PLF 2010, elles ne devraient faire rentrer que quelques centaines de millions d'euros.
Ce nouvel allègement de la fiscalité sur les entreprises permettra-t-il de relancer l'investissement ?
Difficile de le dire à ce stade. L'impact économique de la mesure TP, difficile à mesurer, risque d'être extrêmement modéré sur la reprise de l'investissement dans les conditions actuelles. Elle bénéficiera surtout aux grandes et très grandes entreprises, alors que ce sont les PME et les très petites entreprises (TPE) qui souffrent des plus gros problèmes de financement, comme le montre la nouvelle accélération en août du rythme des défaillances d'entreprises (+23% sur un an).
S'agissant des ménages, l'essentiel de la loi TEPA est confirmé. Pas d'inflexion sur ce point central. La fiscalité des ménages reste centrée sur l'allègement ciblé de la fiscalité du patrimoine et la baisse de l'impôt sur le revenu.
2.2 - DU COTE DES DEPENSES, L'EFFORT DE RELANCE EN 2010 EST MAINTENU SANS REELLE MODIFICATION DE SON ARCHITECTURE, ET UN AJUSTEMENT STRICT SUR LES DEPENSES DE PERSONNEL DE L'ETAT EST POURSUIVI.
Un respect facial sur les dépenses du principe de leur augmentation en ligne avec l'inflation
Le Budget 2010 respecte facialement une norme de progression à « zéro volume », c'est-à-dire une progression des dépenses du Budget de l'Etat en ligne avec l'inflation. Ce résultat est toutefois obtenu en excluant de la « norme de dépenses » les dotations de la mission « Plan de relance » (plus de 12,6 milliards d'euros en 2009).
Plus de 34.000 suppressions d'emplois prévus dans les fonctions publiques
L'application dans l'ensemble des ministères du principe d'un non remplacement d'un départ en retraite sur deux dégagera en 2010 une économie de 34.000 emplois dans la fonction publique, un chiffre jamais atteint ces dernières années en France.
Plan de relance : les grandes décisions dans l'attente des détails du Grand Emprunt
Le Premier Ministre vient de l'annoncer : en 2010, « les dépenses de relance (supplémentaires) ne dépasseront pas 4 à 5 milliards d'euros » au-delà des mesures déjà annoncées.
Si certaines mesures de soutien à l'économie sont reconduites - exonération de cotisations sociales pour les petites entreprises lors d'une nouvelle embauche, remboursement anticipé de crédit d'impôt recherche (2,5 milliards d'euros) et doublement du prêt à taux zéro, l'extinction de certaines dispositions du plan de relance est annoncée : mesures de trésorerie pour les entreprises, prêts à l'automobile (6 milliards), dotation au Fonds stratégique d'investissement (3 milliards), etc. D'autres mesures seront plafonnées. Ainsi, le montant de la prime à la casse dans l'automobile sera réduit pour passer à 700 euros en janvier et à 500 au 1er juillet.
S'agissant des ménages, les diverses mesures de soutien arrêtées en 2009 - dont les baisses d'impôt ciblées sur les plus modestes - sont interrompues.
Les traits principaux de la « relance » - priorité à l'investissement, faible part accordée à l'écologie et aux dépenses sociales - ne sont donc, à ce stade, pas modifiés.
Ce choix expose le Gouvernement à une double critique :
- Le risque d'un « désarmement » trop précoce de l'effort de relance au niveau des montants déployés, alors même que l'année 2010 risque d'être marquée par la poursuite d'une forte remontée du chômage, dans le sillage d'une croissance à peine positive , et que le G20 vient de souligner la nécessité de ne pas désarmer pour l'instant les politiques de relance mises en place fin 2008. En réalité, par cette annonce, le Gouvernement renvoie les modalités du « second plan de relance » aux détails du futur Grand emprunt.
- La critique de la « fuite en avant » au niveau de ses modalités, puisque ce budget continue à privilégier les cadeaux fiscaux aux entreprises, sans revenir sur le paquet fiscal du côté des ménages.
Dans ce cadre, les décisions d'affectation du Grand emprunt mais aussi le débat sur les prochaines décisions du Gouvernement en matière fiscale (quelles hausses des impôts ? quelle révision du paquet fiscal actuel ?) n'en revêtiront que plus d'importance.
2.3 - UN « VERDISSEMENT » ENCORE BIEN TIMIDE DE LA POLITIQUE FISCALE
Le rabotage financier de certains dispositifs fiscaux passe par un certain verdissement de leurs modalités. C'est le cas notamment pour le logement avec le recentrage sur les bâtiments basse consommation des dispositifs sur la déductibilité des intérêts d'emprunt immobilier et de celui destiné à doper l'investissement locatif. C'est vrai aussi pour l'automobile avec un rééquilibrage du bonus-malus automobile.
L'ensemble reste toutefois très limité et le plan de relance n'est toujours pas rééquilibré en faveur de l'investissement dans les nouvelles technologies. Quant à la taxe carbone, elle verra le jour l'an prochain sur la base d'un niveau extrêmement faible (18 euros la tonne) ne permettant pas d'infléchir à ce niveau les comportements des ménages.
La copie écologique de ce budget est donc à revoir.
2.4 - DEFICIT DE LA SECURITE SOCIALE : LES VRAIS DECISIONS REPORTEES
Face au creusement du déficit de la Sécurité sociale, autour de 30 à 31 milliards d'euros, le Gouvernement ne prévoit que peu de mesures de recettes : CSG au 1er euro sur les plus-values mobilières, doublement de la taxe sur les retraites chapeaux et hausse du prix du tabac.
Un nouveau plan d'économies de l'assurance-maladie est annoncé, qui devrait représenter 2,2 milliards d'euros. Il comprendra notamment la hausse de 16 à 18 euros du forfait hospitalier... et la taxation des accidents du travail par voie d'amendement.
Pour mémoire, plus de 3 milliards d'euros ont été transférés sur les ménages depuis 2002 en matière de dépenses de santé (8% de leur montant total).
3 - QUELS MOYENS POUR REDRESSER LES FINANCES PUBLIQUES ?
La prochaine loi de programmation des finances publiques devra répondre au défi de la maîtrise des dépenses publiques, dans des conditions qui n'ont jamais été si difficiles.
Réduire les déficits publics d'un point par an sans politique de rigueur, nécessiterait de retrouver une croissance de l'ordre de 2,5% par an en France. Comment remédier à la dérive des finances publiques si la croissance potentielle s'affaisse en France aux alentours de 1-1.5% par an, comme l'estiment beaucoup aujourd'hui ? Tel est le dilemme posé à la politique budgétaire française.
3.1 - LA CRISE SEMBLE PRENDRE AUJOURD'HUI A REVERS LES GRANDES ORIENTATIONS FISCALES DECIDEES DEPUIS MAI 2007. A CET EGARD, CE TROISIEME BUDGET DE LA MANDATURE EST AUSSI CELUI DES MISES AU POINT :
Première leçon : L'accélération des suppressions de postes dans la fonction publique ne pallie pas l'absence d'une politique budgétaire et fiscale responsable
Jamais l'Etat n'a supprimé autant de postes de fonctionnaires : plus de 34.000 postes l'an prochain. Pour une économie encore limitée (les économies deviendront réellement substantielles dans 5 à 10 ans) : moins de 500 millions d'euros d'économies en 2010 sur 140 milliards d'euros de déficits. Quant aux économies liées à la « réforme de l'Etat » (RGPP), elles ne dégageront l'an prochain que ... 5 milliards d'économies. Moins de 5% du déficit. Raison de plus pour s'interroger sur les marges de manœuvres immédiates : la politique fiscale.
Seconde leçon : en cas de très grave récession sur l'économie, les baisses d'impôts fonctionnent un peu comme un panier percé.
Chaque annonce supplémentaire dégrade un peu plus les déficits et de la dette sans que son impact soit significatif sur l'anticipation de la relance. C'est le cas notamment des mesures en faveur de l'investissement des entreprises et de la fiscalité des ménages aisés (mesures ISF, fiscalité des donations, ...) qui n'ont pas permis de soutenir l'investissement des entreprises, lequel s'est effondré en 2008-2009.
L'impact massif du paquet fiscal (loi TEPA) sur les déficits - plus de 14 milliards d'euros dans les équilibres du budget 2010 - doit être reconsidéré à cette aune. Lancé en septembre 2007 avant la crise et centré sur les ménages les plus aisés , ce paquet justifie aujourd'hui un réexamen d'urgence : la France aurait aujourd'hui bien besoin de ces 14 milliards d'euros pour financer la relance.
3.2 - A CE NIVEAU DE DEFICITS ET DE DETTE PUBLIQUE, LA SEULE MAITRISE DES DEPENSES COURANTES DE L'ETAT NE SUFFIT PLUS
De 1997 à 2007, les dépenses publiques ont progressé de 2,2 % en volume en moyenne. L'objectif qui figurait en décembre dernier dans le programme de stabilité 2009-2012, transmis aux autorités communautaires était de diviser par deux ce rythme pour atteindre l'équilibre en 2012, dans l'hypothèse d'une croissance inchangée, pour l'amener à environ 1,1 % en moyenne, soit un effort de ralentissement des dépenses de plus de 12 milliards d'euros par an à partir de 2010, soit un total de plus de 35 milliards d'euros d'ici 2012 !
Comme indiqué, la Révision générale des Finances Publiques n'a permis d'identifier à ce stade que qu'une fraction modeste des économies impliquées par la règle du « zéro volume élargi » - 6 milliards d'euros en 2012 sur les 35 milliards nécessaires. Et les économies dégagées grâce à la réduction des effectifs de la fonction publique ne permettront, au mieux, que d'« autofinancer » l'évolution de la masse salariale dans les prochaines années. C'est dire l'ampleur du problème.
3.3 - UNE MAUVAISE NOUVELLE POUR LES MENAGES. UNE HAUSSE LARVEE DES PRELEVEMENTS EN 2010 SEMBLE DEJA ACQUISE
Premier levier : les mesures en loi de finances
François Fillon a confirmé que le crédit d'impôt pour les intérêts d'emprunt immobilier et celui concernant l'investissement locatif (Scellier) seront réduits dès 2010 si le logement n'est pas un « bâtiment basse consommation ». Le niveau de bonus automobile baissera lui aussi (de 700 à 500 euros et de 200 à 100 euros) afin que la mesure ne coûte plus rien au budget de l'État. La fiscalisation des indemnités d'accident du travail, mesure censée rapporter 150 millions d'euros, fera pour sa part l'objet d'un amendement. Quant aux plus-values mobilières, elles seront assujetties à la SG dès le premier euro.
Second levier : les mesures attendues dans le projet de loi sur les finances sociales
Depuis 2002, les prélèvements sociaux, comme la CSG et la CRDS, ont progressé de 20 milliards d'euros, soit environ 1% du PIB. Et si on ajoute les prélèvements en faveur de la Caisse d'amortissement de la dette sociale et du Fonds de réserve des retraites, la hausse réelle atteint 25 milliards d'euros.
La Cour des Comptes vient de le dire : il n'est plus possible d'exclure une augmentation des prélèvements sociaux. De nouvelles mesures sont attendues, en complément de la hausse déjà acquise du forfait hospitalier.
Troisième levier : l'accentuation des efforts sur les collectivités locales
Pour faire des économies, l'Etat consent depuis plusieurs années une très faible progression de ses dotations de fonctionnement : + 0,8% ces dernières années selon Dexia. Cette pression devrait s'accroître cette année.
A titre d'exemple, les budgets alloués par l'Etat aux départements pour financer les aides aux personnes âgées et handicapées, APA et PCH, risquent encore de se réduire, avec par exemple, pour l'APA, une progression de la part des départements à sa prise en charge à plus de 70 %, contre moins de 60% en 2003.
Problème : Du fait de la crise, les transactions immobilières, sur lesquelles est assise une partie de la fiscalité locale, chutent fortement depuis plusieurs mois. Conséquence prévisible : une hausse des impôts locaux (+3,6% attendu en 2010 sur les taux, toutes taxes et toutes collectivités locales confondues).
Quand la baisse de la pression fiscale pour quelques uns au niveau de l'Etat se retrouve dans la hausse de la fiscalité sociale et locale sur l'ensemble des contribuables...