Crise Malienne: renforcer l'appareil d'Etat et la décentralisation

La faiblesse de l'appareil d'Etat malien face à la crise appelle à aligner l'Aide publique internationale sur la volonté du gouvernement à redéployer son administration dans les régions nord et centre. Or l'actuelle tendance à déléguer cette aide aux ONG risque d'entretenir la défiance des populations vis-à-vis d'un Etat critiqué - justement - pour son absence.

Plus de deux ans et demi après la signature de l’Accord de paix, les blocages dans sa mise en œuvre demeurent intacts. Tous les facteurs traditionnels de fragilisation sociale et politique sont réunis : crises agricoles, pauvreté endémique, revendications régionales, injustices sociales, Etat failli, élites corrompues et plus encore, tensions ethniques qui ralentissent la (re)construction nationale. Par voie de conséquence, la seule réponse sécuritaire est insuffisante, car les conflits violents prospèrent et s’alimentent de la faiblesse de l’Etat, non pas seulement de celle de ses forces armées mais du faible investissement dans les services publics et plus encore de l’absence de décentralisation réelle qui permettrait pourtant de répondre aux pressions exercées par les mouvements armés cherchant à avoir davantage de contrôle et de participation dans le processus politique. Dans ce contexte, l’actuelle tendance à la privatisation de l’"aide publique" par les ONG et les agences d’exécution internationales ne risque-t-elle pas d’alimenter le discrédit de l’Etat et d'entretenir ainsi le mal, la crise, qu’elle est censée guérir ?

Le patinage de l'Accord de paix 

Si les parties signataires ont pu, en décembre 2017, se mettre d’accord sur un chronogramme d’urgence attendu depuis juillet, son application est une fois de plus remise en question et les engagements pris risquent fort de ne pas être respectés. En témoigne le report sine die de la 24ème session (prévue les 12 et 13 février) du Comité de Suivi de l’Accord de paix (CSA), demandé par le nouveau Premier ministre faute d’avancées concrètes depuis le dernier CSA. Un report qui évitera au CSA d’enregistrer une énième fois les mêmes engagements qui se succèdent sans être respectés depuis 23 sessions. 

Pour résumer, la réforme constitutionnelle a été reportée, l’agenda des élections demeure suspendu à l’implication de mouvements signataires de l’Accord toujours autant armés et semble-t-il réticents à déposer les armes, à intégrer le processus de cantonnement ou encore à opérationnaliser les patrouilles mixtes du mécanisme opérationnel de coordination de Tombouctou et Kidal. Les mêmes mouvements qui estiment que les Autorités intérimaires (désignées d’un commun accord entre les parties signataires de l’Accord -donc non élues- en attendant les élections) n’ont pas les moyens d’être pleinement opérationnelles. Un constat qui, outre les considérations sécuritaires, freinerait la volonté des mouvements d’aller aux élections tant que leurs autorités intérimaires n’auront pas rempli leur mandat.

Parallèlement à ces blocages, les incidents sécuritaires se multiplient au Nord tandis que la situation au Centre se dégrade. Pas un jour ne passe sans son lot d’enlèvements ou d’attaques meurtrières. De 332 morts en 2016, l’année 2017 en aura enregistré plus de 542, avec une augmentation de 300% des attaques depuis 2013 selon la Minusma. Par ailleurs, la multiplication des groupes armés parfois (mais pas toujours) liées aux dissidences internes à la CMA[1] et à la Plateforme (tels la CME, CPA, CJA, CMFP2[2], etc.) alimente l’instabilité par des divisions et recompositions d’alliances infinies.

Cela est dit et répété, mais le Nord étant une zone de transit où l’on trouve principalement des narcotrafiquants et des islamistes, les groupes armés (signataires ou non de l’Accord) n’ont-ils pas plutôt intérêt à maintenir un climat d’insécurité ? N’ont-ils pas plus à perdre dans la paix qu’à gagner dans la guerre ?

Maintenant, si l’on peut souligner le succès des raids ciblés contre les bases appartenant à Iyad Ag Ghali, premier responsable de Ançardine et autres branches terroristes, on ne peut faire l’impasse sur la dégradation de la situation au Centre du pays où le bras droit de Yyad, Amadou Kouffa du Front de Libération du Macina fait régner la terreur sur l’administration publique, tout en profitant des frustrations sociales pour rallier les communautés à sa cause. Aujourd’hui, une grande partie de la région Centre est occupée par des hommes armés souvent djihadistes avec lesquels la France refuse (et avec elle le Gouvernement malien) de dialoguer, alors qu’ils font parties de la population ayant une intimité inextricable avec les communautés locales. Ce refus du dialogue et le traitement martial ciblé des djihadistes au cœur des communautés maliennes alimentent la représentation que se font les populations locales d’une France comme puissance d’occupation.

En réalité, la crise malienne est telle, que la notion même de « pays » semble ne plus exister que sur le papier. Le vide sécuritaire et administratif dans 80% du territoire fait que les frontières, les circonscriptions et les collectivités territoriales, l’administration publique au sens large et son Gouvernement, deviennent une abstraction pour des pans entiers de la population.

Dans ce contexte, peut-on encore parler de paix ? Peut-on encore attendre les fameux « dividendes » de l’Accord au profit des populations lorsqu’une « guerre invisible » perdure dans un vide sécuritaire toujours propice à la prolifération des groupes djihadistes et à leurs discours religieux ? Que fait l’Etat malien face à cette situation ? A-t-il les moyens de reprendre la situation en main et d’éviter que le Mali ne tombe, comme son voisin libyen, dans un chaos et une anarchie généralisés où seule règnerait la loi du plus fort ?  

Les tâtonnements de l'Etat 

On aimerait poser la question : que fait le Gouvernement ? Cependant il n’y a pas eu un gouvernement unitaire mais une succession, sous la Présidence d’Ibrahim Boubakar Kaïta (IBK), de cinq premiers ministres et de pas moins de sept gouvernements. Or, vu qu’un gouvernement est un outil de mise en œuvre d’une politique elle-même fondée sur une vision, ce jeu de chaise musicale ne fait qu’illustrer un pouvoir tâtonnant et l’absence d’une vision constante du Chef de l’Etat.

Toutefois, la désignation de M. Soumeylou Boubèye Maïga – spécialiste des questions de sécurité et de défense, à la tête du Gouvernement, fait penser que le Président souhaite résolument agir contre la dégradation du climat sécuritaire, notamment dans l’optique d’assurer les conditions de l’agenda électoral, dont le sien propre, soit dit en passant.

Le nouveau Premier ministre l’assure « il faut lutter contre les groupes terroristes et en même temps engager une série d’actions urgentes pour rétablir la confiance en l’Etat des habitants du Centre et du Nord ». Pour « regagner le cœur et l’esprit » des populations, le Gouvernement annonce déployer très prochainement un volume important de forces militaires et sécuritaires, le redéploiement de l’administration et l’installation de services publics pour répondre aux besoins d’éducation, de santé, de sécurité alimentaire et de justice.

Cet objectif de bon sens, pragmatique et incontestable, intervenant près de trois années après la signature de l’accord, suscite cependant des interrogations bien légitimes. Pourquoi avoir laissé la situation se dégrader avant de réaliser ces évidences et de proposer des recettes connues de tous et depuis longtemps ? Si les moyens techniques, humains et financiers sont réellement disponibles pour agir selon les orientations du nouveau Premier ministre, pourquoi ne pas les avoir déployés plus tôt ? Plus encore, quels sont les moyens effectifs de l’Etat à répondre à la crise et plus particulièrement sa capacité réelle à (re)déployer son administration et à (re)constuire ses institutions régaliennes (l’appareil d’Etat) ?

Sécurité et développement : Un Etat aux capacités rachitiques

Quelques données macroéconomiques peuvent éclairer le débat : La dépense publique malienne dans son budget 2018, avec 2 330 milliards de FCFA représente 129 444 FCFA (197 euros) par habitant et par an, avec 1 364 milliards de dépenses ordinaires (fonctionnement) et seulement 966 milliards de FCFA de dépenses en capital (investissement) qui ne représentent plus alors que 53 666 FCFA par habitant et par an, soit 81 euro.

Cette dépense publique ne représente que 12% de son PIB (1800 milliards de FCFA).  En comparaison, en France, la dépense publique représente 57% du PIB, pour une moyenne des pays de l’OCDE s’établissant autour de 45%. Et pour mesurer l’écart et les limites criantes des capacités de l’Etat malien, la France injecte l’équivalent de 17 707 euro par habitant et par an, soit 90 fois plus qu’au Mali.

Un autre indicateur mérite d’être rappelé pour comprendre la faible capacité de l’Etat à répondre au défi du (re)déploiement de l’administration et des services publics dans les régions en crise : celui du nombre de fonctionnaires. Selon le Ministère de l’économie et des finances, les 519 milliards de FCFA consacrés aux dépenses du personnel du budget 2018 servent à couvrir les salaires de 110 000 fonctionnaires d’Etat et des collectivités territoriales, tous corps de métier confondus, y compris des forces de sécurité et de défense.

Ce chiffre représente ainsi 6,1 fonctionnaires pour 1 000 habitants lorsqu’aux Etats-Unis on dénombre 79 pour 1 000 habitants, en France 88 et au Danemark 160[3]. Le Gabon en compterait 55, le Cameroun 13, le Sénégal 8, mais les chiffres, dans la plupart des pays africains, Mali compris, sont difficiles à établir en l’absence d’audit (fichiers des ministères chargés de la fonction publique souvent différents de ceux des ministères chargés de l’économie et des finances). Encore ne parlons-nous là que d'aspects quantitatifs, quand, on le sait, la vraie différence est qualitative: parmi ce peu de fonctionnaires combien sont réellement performants ? 

En conséquence, quelques soient les difficultés de déploiement des fonctionnaires, notamment du secteur de l’éducation ou de la justice sur le terrain en raison des conditions sécuritaires au Nord et au Centre du Mali, le nombre de fonctionnaires restera, avec si peu de ressources, encore et pour longtemps réduit.

Cette observation s’applique par extension aux effectifs des forces de sécurité et de défense. Le ratio idéal[4] serait de minimum 10 soldats pour 1000 habitants, alors que le Mali n’en compte (hors Barkane et Minusma) que 1,2 (soit 22 150 hommes composant –ensemble- l’Armée, la Garde nationale, la Gendarmerie et la Police).

Au cœur de ces données, la répartition même des dépenses publiques pose question. On peut s'interroger s’il est normal que le Mali consacre autant de budget à la défense et à la sécurité (13,7%) qu’à celui de l’éducation (14,4 % des dépenses) et seulement 6% (quand l’OMC en recommande 12%) au secteur moribond de la santé. Et que dire du budget consacré au Ministère de la Réconciliation nationale et de la cohésion sociale qui ne représente que 0,14 % des dépenses alors que le dialogue et la médiation, en lieu et place des armes, n’ont jamais été aussi nécessaires ? 

Cette explosion des dépenses consacrées à la sécurité contribue à ce que la dette représente en 2018 près de 14% des dépenses de l’Etat. Et pour maitriser les déficits non financés, le FMI demandera une réduction des dépenses globales. Le danger est que face au caractère incontournable des dépenses de sécurité, la conséquence de la maitrise de la dette se portera sur une baisse des dépenses sociales et de développement qui aggravera la pauvreté et fragilisera encore plus le pays. Un danger qui semble déjà se concrétiser avec une baisse des dépenses dans l’éducation (de 15,1% en 2017, elle s’établit à 14,4% en 2018) alors que la croissance démographique est de 3,6%. Avec de telles tendances, le redéploiement de l’administration devra sans doute encore attendre.

Paradoxalement aussi exorbitant que paraît le budget de la défense et de la sécurité, il demeure insuffisant. Ce qui conduit à un constat cruel : aucune des institutions régaliennes n’est aujourd’hui en mesure de faire face aux défis socio-économiques et sécuritaires et par conséquent d’apaiser les conflits qui minent de toute part le pays. 

Cette impasse est également à mettre en perspective des tendances démographiques. Que se passe t’il ? La Politique nationale de la population (PNP) qui entend diminuer ou maitriser la fécondité semble n’exister que sur le papier. Les statistiques sont pourtant alarmantes. Aujourd’hui, avec 18,8 millions d’habitants estimés en 2017, près de la moitié de la population a moins de 15 ans. Le taux de fertilité est de 6,4 enfants par femme. Or, avec un tel taux de croissance, la population malienne doublera d’ici 2035 et triplera dans les 50 prochaines années pour atteindre 56 millions.

Dans le même temps, on constate que le taux de pauvreté s’est aggravé, non seulement parce que la croissance profite essentiellement au milieu d’affaires mais surtout parce que la croissance démographique est beaucoup plus rapide que la croissance économique (il faudrait un taux de croissance de 7%, selon la Banque mondiale pour agir sur la réduction la pauvreté alors qu’il est actuellement de 5,1%). La tendance actuelle est donc à l’augmentation du nombre absolu de pauvres qui représente près de 47% de la population vivant avec moins d’un dollar par jour[5].

Recentrer l’aide sur l’appareil d’Etat et soutenir la décentralisation

Face à cette situation critique quelles sont les réponses envisageables ? Au vu des moyens limités, sans doute convient-il de recentrer l’ensemble de l’aide extérieure sur l’appareil d’Etat malien pour les responsabilités régaliennes et la décentralisation pour les services de base.

Souligner la mauvaise gouvernance de l’Etat ne suffit pas. Celle-ci est évidemment centrale et appellerait un certain nombre de réponses, dont le renforcement des conditionnalités de la communauté internationale, de la gestion des ressources humaines, des institutions de contrôle, le recours systématique à l’évaluation ex-ante et ex-post de l’action publique, etc. Toutefois, si critiquable en termes de corruption, d’efficacité ou de vision, l’Etat malien est et doit demeurer la solution incontournable et durable à la crise.

Sur ce point, il apparaît qu’hormis une certaine aide budgétaire (en baisse), notamment de l’Union européenne, la tendance générale de la Communauté internationale consiste à confier une grande partie du budget de l’aide à ses propres agences d’exécution (GIZ, AFD, PNUD, etc.) ou aux grandes ONG. Or cette tendance représente plusieurs dangers, à commencer par celui de décrédibiliser l’Etat et l’action publique de manière générale aux yeux des populations qui ne voient plus que des ONG qui, en agissant de façon parallèle aux administrations, « déligitimisent » sans le vouloir l’Etat.

D’où cette idée, de ne surtout pas perdre de vue que la construction du pays en tant qu’Etat-nation, doté de frontières, d’une Constitution, d’un ensemble de lois, d’institutions et de moyens (y compris financiers), qui organise le vivre-ensemble (sa cohésion et son développement) doit demeurer la priorité. D’où cette inquiétude qui consisterait à poursuivre l’externalisation de l’aide aux dépends des administrations maliennes, en oubliant trop vite que les réponses à la crise nécessitent la prise en compte du temps long des processus de changement.

Cette tendance à l’externalisation est d’ailleurs contraire aux principes d’efficacité de l’aide[6] basés sur le constat de l’inefficacité des approches projets et du besoin, au contraire, de renforcer et d’appuyer les institutions des pays partenaires. Pourtant, l’appropriation de l’aide internationale par les administrations locales est un fondement qui, au Mali, semble trop souvent mis à mal. Le saupoudrage de l’aide aux agences d’exécution internationales ou aux ONG, s’il est pertinent dans l’urgence et pour d’apparentes raisons techniques et de compétences, ne contribue pas à l’indispensable renforcement de l’appareil d’Etat. Il alimente au contraire une « archipélisation » technique et gestionnaire des services publics.

Pour illustrer ce propos, la communauté internationale a, par exemple, répondu aux défis du développement économique et social des régions du Nord, en finançant un catalogue de projets improprement appelé « plan d’urgence humanitaire ». Sans gouvernance ni coordination réelle dudit plan, sans analyse de la situation de départ et d’une approche basée sur les résultats, nul ne sait exactement à quoi ont servit concrètement les 281 milliards de FCFA (429 millions d’euros) utilisés. Le manque d’implication, à tous les échelons, des autorités publiques n’a en effet pas permis à l’Agence de développement des régions du Nord Mali ni au Ministère de la solidarité de rendre fidèlement compte des actions entreprises, illustrant ainsi une forme d’ingouvernabilité et de dépossession de la chose publique. La prise en charge par les ONG du salaire de 80% des enseignants[7] dans les régions Nord pose avec autant d’acuité le problème d’une dépossession de l’administration de ses services publics. Tendance qui conduit à alimenter la défiance des populations envers l’administration, alors même que le conflit du Nord trouve sa source dans la critique d’un Etat absent.

Ces observations rappellent qu’il est essentiel de renforcer l’appareil d’Etat en évitant toute forme de captation ou « privatisation » excessive des services publics par les opérateurs de la Communauté internationale dont les ONG.

Ici, le recentrage de l’aide sur l’administration publique n’est pas nécessairement un problème financier mais plutôt politique. Par exemple, sur le plan sécuritaire, équiper, former et financer pendant un an un bataillon sahélien coûte environ 15 millions[8] de dollars. Le coût de l’opération Barkhane est supérieur à 650 millions d’euros par an et celui de la Minusma de l’ordre d’un milliard. On peut alors imaginer que le renforcement des capacités d’un « bataillon » de fonctionnaires (notamment de la fonction publique territoriale) coûterait significativement moins.

Une véritable décentralisation peut-être un second levier pour favoriser la résolution du conflit et l’apaisement des tensions inter et intra-communautaires. En effet, malgré le manque de ressources, la décentralisation aurait l’avantage d’impliquer et par conséquent de mieux informer et rendre compte aux populations.

Une étude[9] vient étayer l’hypothèse que la légitimité de l’Etat ou plus généralement des administrations publiques ne se gagne qu’à condition qu’elle soit inclusive. Autrement dit, si le gouvernement (et non les ONG qui effritent la légitimité de l’Etat) n’interroge pas les populations sur leurs véritables besoins, inutile de faire des routes, hôpitaux ou écoles sans les impliquer dans les choix et contrôle des projets mis en œuvre. Cela est tout à fait logique, les populations ont besoin de trouver les solutions et moyens (même limités) à leurs problèmes.

Ainsi, la légitimité de l’Etat et la diminution des tensions résideraient presque paradoxalement dans la décentralisation administrative et le transfert effectif des ressources permettant aux autorités locales d’assumer un tant soit peu leurs rôles et responsabilités. On peut donc penser que l’apaisement du conflit ne réside pas nécessairement dans la quantité de service publics délivrés (ce qui est rassurant vu le manque de moyens soulignés plus haut) mais davantage dans l’inclusion des populations dans la gestion des affaires publiques. Les expériences du Mozambique ou de l’Ouganda sont édifiantes : la décentralisation s’est imposée comme une conséquence de longues guerres civiles. La création de collectivités locales a permis de répondre aux pressions exercées par des groupes régionaux ou ethniques cherchant à avoir davantage de contrôle et de participation dans le processus politique.

La tenue des élections locales prévue en avril 2018, suivie d’un renforcement effectif du processus de décentralisation deviennent des impératifs sans lesquels il est à craindre que le Mali ne s’enfonce irrémédiablement dans le chaos.

 

[1] L’accord de paix a été signé par trois parties : le Gouvernement ainsi que deux mouvements : la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA) et Plateforme. Ces organisations faitières sont censées représenter la diversité des groupes armés non terroristes et pro-Accord de paix.

[2] Voir la nouvelle création de la Coordination des Mouvements de l’Entente (CME) née de la volonté de deux parties (le Front Populaire de l’Azawad (FPA) et le Mouvement Populaire pour le Salut de l’Azawad (MPSA) à unir leurs efforts dans le cadre de la mise en œuvre de l’Accord. Signataires de l’Accord, le FPA et le MPSA sont toutefois supposés être représentés au Comité de Suivi de l’Accord par la CMA. Mais la création de cette nouvelle structure (la CME) illustre le manque de collaboration interne et l’éclatement du leadership de la CMA. On retrouve dans la CME d’autres mouvements tels la Coalition du Peuple de l’Azawad CPA, la Coordination des Mouvements et Forces Patriotiques de Résistance (CMFPR2), le Mouvement pour le Salut de l’Azawad (MSA), ou encore le Congrès pour la Justice dans l’Azawad (CJA).

[3] Source : OCDE, 2015

[4] Voir étude de Nomboté 2015 : Quels effectifs pour les forces de sécurité au Mali ?

[5] Source : Banque Mondiale, 2016

[6] Voir les forums internationaux de haut niveau sur l’efficacité de l’aide : Déclaration de Paris, Plan d’action d’Accra, Forum de Busan, Partenariat mondial pour l’efficacité de l’aide, etc.

[7] Source : OCHA 2018.

[8] Source : Serge MICHAILOF, décembre 2017. Sahel, Face à l’insécurité, l’aide publique au développement ne peut pas se contenter de slogans.

[9] Secure Livelihood Research Consortium, June 2017; Service delivery, public perceptions and state legitimacy.

 

 

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