Cumul des mandats : les oublis de la commission Jospin

Le 09 novembre 2012 la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique dite « commission Jospin » rendait son rapport (en intégralité ici)  au Président de la République (le récit de la scène par le photographe de Libération Sébastien Calvet est là) avec notamment une proposition phare sur le cumul des mandats.

Le 09 novembre 2012 la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique dite « commission Jospin » rendait son rapport (en intégralité ici)  au Président de la République (le récit de la scène par le photographe de Libération Sébastien Calvet est ) avec notamment une proposition phare sur le cumul des mandats. Alors que François Hollande terminera ses consultations sur les conclusions de ce rapport le 18 décembre prochain, il paraît essentiel de s’intéresser aux dits et non-dits de ce document sur le sujet.

 

La fin du cumul des mandats, vraiment ?

 

Pendant la campagne présidentielle, François Hollande écrivait dans l’engagement 48 de son projet « Je ferai voter une loi sur le non-cumul des mandats ». Le 16 juillet 2012, devenu Président de la République, il charge la commission Jospin « de formuler des propositions permettant d’assurer le non cumul des mandats de membres du Parlement ainsi que des fonctions ministérielles avec l’exercice de responsabilités exécutives locales ». Dans son rapport, la commission fait deux propositions pour que la France rompe « avec sa vieille habitude du cumul des mandats » (p54).

Premièrement, l’interdiction pure et simple de cumuler une fonction ministérielle avec un mandat local. Ce qui paraît, somme toute, logique au regard de l’article 20 de la Constitution de 1958 qui dit que « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». En effet, même non-élus mais nommés par le Président de la République, les membres du Gouvernement doivent déterminer et conduire la politique de la Nation toute entière(démonstration comparable à celle déjà tenue ici pour le député). Un ministre ne doit donc pas avoir d’attache locale, de quelque sorte qu’il soit, pour ne pas favoriser la commune, le département ou la région dans lesquels il serait élu.

Deuxièmement, la commission observe que « 476 députés sur 577 (82%) et 267 sénateurs sur 348 (77%) sont en situation de cumul » (p58) et propose de « Rendre incompatible le mandat parlementaire avec tout mandat électif autre qu’un mandat local simple » (p61). Elle ne préconise donc pas l’interdiction stricte du cumul des mandats pour les parlementaires (le mandat unique) mais seulement de le rendre compatible avec les mandats de conseiller régional, conseiller général ou de simple conseiller municipal tout en précisant que le parlementaire « ne percevrait, au titre de ce mandat local, aucune rémunération » (p61). La commission justifie cela par une volonté de changer la pratique en la matière mais sans brusquer les choses (paragraphe 6, page 60). De plus, la commission ne fait pas de différence de traitement entre les députés et sénateurs, car pour elle, « le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution, qui définit les missions du Parlement, ne fait aucune différence entre celles de l’Assemblée nationale et celles du Sénat » (p62). Or, dans le cas du cumul des mandats, le sujet n’est pas les missions du Parlement mais bien ce que représente les deux chambres qui le composent. L’Assemblée nationale ne doit représenter que la Nation (cf. précédent article) tandis que le Sénat, selon article 24 de la Constitution de 1958, « assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». En outre, il faut rappeler que dans un Etat unitaire comme la France, le Parlement peut n’être constitué que d’une seule chambre (comme au Portugal ou comme le prévoyait le projet de Constitution française de 1946 rejetée par référendum), la France n’ayant pas d’Etats fédérés qui justifient obligatoirement une deuxième chambre parlementaire (contrairement à l’Allemagne avec le Bundesrat). C’est pourquoi la différenciation entre l’Assemblée Nationale et le Sénat doit être d’autant plus forte. Il serait donc logique d’interdire de manière stricte le cumul des mandats aux députés et de rendre obligatoire le cumul du mandat de sénateur avec un mandat local. C’est d’ailleurs ce que dit dans son opinion séparée, le juriste Dominique Rousseau en proposant: « un Sénat refondé comme Assemblée de territoires composée de sénateurs qui sont obligatoirement des élus locaux » et un « mandat unique pour les députés et non mandat cumulé avec un mandat local » (p111).

Les deux propositions de la commission sur le cumul des mandats sont donc des propositions prudentes en la matière et peuvent sans doute être imputables à sa volonté de suivre à tout prix l’esprit de la lettre de mission de François Hollande.

 

Une réflexion inachevée

 

Sauf qu’à vouloir être au plus proche de la lettre de mission de François Hollande, la commission Jospin laisse des impensés demeurer. Sur le cumul des mandats, ils sont au nombre de deux.

Ainsi pour justifier ses propositions sur le cumul des mandats, la commission met en avant que « l’importance des fonctions électives locales soit pleinement reconnue »  (p56), argument qu’elle réitère page 60 de son rapport. Cependant, même si la commission plaide pour une reconnaissance pleine et entière du mandat local, elle ne va pas au bout de son raisonnement. En effet, la commission ne va pas jusqu’à proposer l’interdiction du cumul de deux mandats locaux. Pourtant, il n’est pas rare de voir des conseillers municipaux être aussi conseiller généraux ou régionaux. Il en existe de nombreux exemples comme celui de Jean-Paul Huchon, actuellement président de la région Île-de-France et conseiller municipal délégué de la commune de Conflans-Sainte-Honorine. La fonction que Jean-Paul Huchon y occupe est d’autant plus intéressante puisqu’en plus d’avoir dans ses attributions le « Développement de la ville », il est également chargé des « Relations avec les institutions ». La commune de Conflans-Sainte-Honorine peut donc, grâce à Jean-Paul Huchon, faire valoir ses intérêts au sein du conseil régional d’Île-de-France, une chance que n’ont pas toutes les autres communes de la région. Cette illustration permet de mieux saisir les intérêts divergents qui s’affrontent au niveau local. Le non-cumul des mandats appliqué au niveau local permettrait donc d’éviter ce genre de conflit d’intérêt et ainsi reconnaître l’importance du mandat et de la démocrate locale. Néanmoins, le fait d’être conseiller municipal et délégué communautaire ne rentre pas dans cette considération car à l’heure actuelle seuls les conseillers municipaux sont éligibles pour assurer la fonction de délégué communautaire (ce que ne prévoit pas de changer le projet de loi sur le sujet, cf. titre II chapitre II du projet). Ce qui parait logique, compte-tenu du fait qu’un conseiller municipal élu délégué communautaire va défendre les intérêts de sa commune au sein de la communauté de commune, communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole à laquelle il appartient.

Le second impensé de la commission est l’autre acception du cumul des mandats, c’est-à-dire le cumul des mandats dans la durée. La Constitution de 1958 réglemente déjà ce type de cumul pour le Président de la République en son article 6 alinéa 2: « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». Mais pour les autres mandats, la Constitution et la loi sont silencieuses sur le sujet. Pourtant aujourd’hui beaucoup d’hommes et de femmes politiques pratiquent ce type de cumul. Par exemple Jean-Marc Ayrault, actuel Premier ministre est élu et réélu sans discontinuité député depuis 1986 (y compris pour la législature 2012/2017) et a été maire de Nantes de 1989 à 2012 (devenant simple conseiller municipal depuis sa nomination à la tête de Gouvernement). En tout, Jean-Marc Ayrault aura exercé plus de trois mandats pleins en tant que maire et plus de cinq mandats pleins en tant que député. Le cas de notre actuel Premier Ministre est symptomatique du non-renouvellement du personnel politique et de la vision par la classe dirigeante de l’exercice des responsabilités politiques. En outre, la situation de Jean-Marc Ayrault montre bien le caractère pervers de cette dérive qu’il faut limiter. De nombreux autres exemples de « longévité » existent. Si une limitation des mandats dans la durée était instituée avec un maximum de deux mandats consécutifs (pour les députés, sénateurs, les maires, les conseillers généraux et les conseillers régionaux), le renouvellement de la classe politique serait sans commune mesure avec celui issu de la définition du cumul des mandats. A titre d’exemple, en interdisant aux maires des communes de plus de 2000 habitants, dont le nombre est estimé entre 4300 et 5000, de ne faire plus de deux mandats, cela créerait un « turn-over » de plus de 2000 élus tous les 6 ans. La généralisation du principe énoncé à l’article 6 alinéa 2 de la Constitution de 1958 à tous les types de mandats serait en cela une bonne chose et une mesure de salubrité publique.

La commission Jospin, bornée par une lettre de mission de François Hollande trop restrictive par rapport à la nécessaire réflexion qu’imposait son engagement de campagne, n’a donc pas voulu ou réussi à élargir les horizons de sa pensée.  Cela donne alors un rapport a minima sur le cumul des mandats comme sur les autres sujets, tel que l’introduction d’une (trop faible pour être pertinente) part de proportionnelle aux élections législatives de 2017.

 

Article publié à l'origine sur http://victorsimonnet.wordpress.com .

 

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