Politique sociale et Europe : entre bonnes intentions et contradictions

La Commission européenne a présenté hier son initiative pour l'adoption d'un Socle européen de droits sociaux. Tandis que cette initiative vise une "convergence par le haut", les risques sont grands que ce texte reste un catalogue de bonnes intentions. De plus, l’articulation avec les règles de discipline budgétaire pose la question de la cohérence de la stratégie européenne.

Evidemment, c’est un timing très politique dont use la Commission européenne en présentant son initiative ce 26 avril, entre les deux tours de l’élection présidentielle française (notamment). Elle cherche ainsi à envoyer un message : l’Union européenne (UE) tente de répondre aux angoisses sociales qui habitent les européens, et la Commission européenne n’est pas peuplée des ayatollahs de l’austérité et du néolibéralisme que décrivent les souverainistes de droite et de gauche. Cela fait également écho à la volonté du Président actuel de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, de rompre avec l’ère Barroso. Il s’agit enfin de montrer que l’UE post-Brexit peut avancer sur le terrain social.

Avant d’aborder le Socle de droits sociaux en lui-même, deux rappels sont importants. D’abord, la Commission européenne n'est pas une institution toute puissante incarnant à elle-seule toute l'UE et donc responsable de tous les maux de l'Europe, comme beaucoup le laissent sous-entendre de manière souvent caricaturale. Les commissaires étant nommés par leurs gouvernements respectifs, la Commission reflète en partie les orientations politiques globales dans l’Union, eu sein de laquelle seuls 10 Etats-membres sur 28 ne sont pas dirigés par des partis libéraux et/ou conservateurs. Cela donne une première idée de l’appétence des dirigeants européens pour entreprendre des réformes sociales.

A cela il faut ajouter que, si la Commission européenne est souvent impuissante en matière sociale, c’est également parce que les Etas-membres ont refusé, depuis une quinzaine d’années, de transférer plus de compétences vers Bruxelles, soit parce qu’ils redoutaient plus de règles et de contraintes dans le domaine social, soient parce qu’ils craignaient, au coontraire, que plus d’intervention européenne ne mène à un moins-disant social.

Enfin, parler de « politique sociale » européenne est extrêmement trompeur. En réalité, les compétences en matière sociale sont éparpillées entre niveaux régional, national et européen, les institutions européennes ne disposant, en vertu des traités, que de compétences parcellaires. Cela signifie que les instruments politiques à disposition au niveau européen sont d’une nature et d’une efficacité très inégales. L’Union européenne peut faire un peu de redistribution via Fonds social européen, notamment, mais uniquement en soutenant des projets individuels, rien de comparable à un Etat-providence. Commission, Conseil et Parlement européens peuvent user de la réglementation par le truchement de directives en matières de conditions de travail, d'égalité hommes-femmes, de santé et sécurité au travail, etc. Mais sur les « gros » sujets de politique sociale (marché de l’emploi, protection sociale, santé, éducation et formation, etc.), les institutions européennes ne peuvent que tenter d’organiser la coordination des systèmes nationaux et enjoindre les Etats-membres à faire ceci ou cela, sans pouvoir user d'instruments ayant force légale. 

C’est donc ce double contexte que reflète le Socle européen de droits sociaux. L'initiative est motivée par l'idée qu'il y a urgence à réaffirmer des valeurs de justice sociale et à apporter une réponse, même limitée, lorsque tant de maux semblent venir de l’Europe (récession, austérité, contraintes liées à la monnaie unique, concurrence au sein du marché unique, etc). Dans le même temps, l’UE dispose d’une capacité d’action très réduite, d’une part parce que ses compétences légales sont restreintes en vertu des traités, d’autre part parce que les divergences politiques sur les questions sociales la conduit souvent au blocage.

A première vue, le Socle européen de droits sociaux se présente comme un catalogue de grands principes et de bonnes intentions, relatifs à trois grands thèmes : Égalité des chances et accès au marché du travail ; Conditions de travail équitables; Protection et insertion sociales. A priori, il est difficile d’être en désaccord avec l’idée que tout le monde devrait avoir un travail rémunéré par un salaire décent, bénéficier d'une protection sociale adaptée, d'un droit à la formation, ou jouir de l'égalité des chances dans l’accès à l’emploi.

Au-delà des grands principes, la Commission européenne propose de légiférer dans les domaines où l’Union en a la compétence. La mesure phare consiste à allonger le congé parental à dix jours et à faire en sorte qu’il soit davantage utilisé par les pères. La proposition inclurait également le droit à prendre quelques jours de congés par an pour s’occuper de proches dépendants. Tout cela vise à accompagner les évolutions sociétales en créant de nouveaux droits. Mais il faut rappeler que si la Commission a le pouvoir de proposer une telle législation, ce sont le Parlement européen et le Conseil (qui réunit les ministres nationaux) qui décident. On ne peut donc pas exclure que certains pays, peu enthousiastes, ou estimant que ces nouveaux droits coûteront trop cher, tentent d’affaiblir ou de bloquer une telle initiative.

Et c’est bien là que le bât blesse. Cela semble être une goutte d’eau (qui risque même de s’évaporer) dans l’océan des problèmes sociaux auxquels doivent faire face les Européens. En outre, on peut se demander si le Socle européen de droits sociaux est cohérent avec la stratégie d’ensemble de l’Union européenne. A travers la coordination des politiques budgétaires et fiscales sur la base des règles du Pacte de Stabilité et de croissance, les gouvernements s’imposent une discipline fiscale voulue par les pays créditeurs (Allemagne, Pays-Bas, Autriche, Finlande) qui considèrent que la discipline fiscale est la garantie de la stabilité de la monnaie unique, l’Euro.

Bien que la Commission Juncker et le Conseil aient été plus coulants ces trois dernières années sur le respect des règles de discipline budgétaire (notamment evers la Francek, l'Italie ou la Belgique), une certaine schizophrénie politique reste palpable. D’un côté, on enjoint les gouvernements à faire des économies pour réduire leur déficit, de l’autre, on les appelle à moderniser leur système d’éducation et de formation, leurs services d’aide à la recherche d’emploi, leur système de santé, etc. La question de la marge de manœuvre budgétaire est cornélienne dans de nombreux pays européens, et surtout dans ceux (au Sud) qui auraient le plus besoin d’investissement social. Dès lors, la tentation est grande de parer au plus pressé et, pour rester dans les clous du Pacte de croissance et de stabilité, de se contenter de couvrir les besoins actuels (transferts), voire de faire des coupes dans certains services ou prestations.

Dernier élément, de taille: la flexibilisation des marchés de l’emploi par la déréglementation a atteint le statut de dogme incontesté tant à la Commission comme au sein des gouvernements nationaux. Cela se reflète dans l’esprit du Socle européen de droits sociaux qui stipule à la fois qu’il faut encourager l’emploi à durée non-déterminé, et qu’il faut garantir la flexibilité nécessaire aux employeurs. Or, les réformes menées au Royaume-Uni et en Allemagne, par exemple, montrent qu’un excès de déréglementation et de flexibilité menant à un temps partiel subi et à une faible protection sociale, servent souvent à transformer les chômeurs pauvres en travailleurs pauvres. Ce surplus de flexibilité est rarement compensé par les investissements nécessaires pour garantir un système de formation continue et d’aide au retour à l’emploi efficaces.

Pour conclure, si on peut saluer la proclamation de grands principes réaffirmant des valeurs de progrès social, et quelques mesures spécifiques allant dans le bon sens, le cadre général reste inquiétant, et de nombreuses questions sans réponse. Celle de la pertinence de recettes néolibérales éculées, celle de la capacité fiscale des Etats à investir dans une modernisation progressiste et non régressive de l’Etat providence, et celle de la volonté des dirigeants européens à doter l’Union des instruments de politique sociale à la hauteur des effets néfastes produits par le cadre austéritaire lié à l’Euro et par la concurrence au sein du marché unique. 

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