Pour (ou contre) un parlement de la zone euro ?

La construction européenne est un cimetière de traités mort-nés. Le projet de traité proposé par Benoît Hamon survivra-t-il à la campagne présidentielle ?

Dans une tribune publiée sur son blog durant la campagne présidentielle, Thomas Piketty nous invite à débattre de sa proposition de créer un « parlement de la zone euro ». Depuis plusieurs années, l’économiste défend cette idée, de tribunes en émissions, et, désormais, avec le concours de Stéphanie Hennette, Guillaume Sacriste et Antoine Vauchez, sous forme de traité. Une idée peut-elle se bonifier par la grâce d’un traité ? C’est peu probable.

Cette proposition de traité porte en elle la plus importante régression démocratique qui puisse être envisagée dans le cadre de l’Union européenne : le retour au suffrage universel indirect. Ce parlement de la zone euro serait en effet désigné par les parlements nationaux, revenant ainsi à un état institutionnel antérieur à 1979, lorsque le Parlement européen était composé de parlementaires nationaux. Originellement relégué à un rôle subalterne, le Parlement européen a, de fait, mis 25 ans à conquérir, péniblement, son élection au suffrage universel direct.

Affiche italienne pour les premières élections directes du Parlement européen © cvce.eu by uni.lu Affiche italienne pour les premières élections directes du Parlement européen © cvce.eu by uni.lu

Un traité de démocratisation peut-il aujourd’hui proposer un tel retour en arrière ?

Au moins avons-nous une expérience historique à laquelle nous référer pour juger de la pertinence d’une telle proposition. Parmi les nombreuses apories du suffrage universel indirect, la plus importante était sans conteste la discontinuité. Même limité à six ou neuf États membres, le Parlement européen était en renouvellement constant, pour une raison simple (et démocratique) : les élections. Après chaque élection, dans chaque État membre, de nouveaux parlementaires nationaux étaient désignés au Parlement européen, de sorte que d’une année sur l’autre, ou même d’une session sur l’autre, sa composition changeait.

À 19 États membres de la zone euro, avec des législatures de 4 à 5 ans, sans compter, ni les chambres hautes, ni les dissolutions, le rythme de croisière électoral est de l’ordre de 3 à 4 élections législatives par an. En 2017, la Tweede Kamer der Staten-Generaal (Pays-Bas), l’Assemblée nationale (France) et le Bundestag (Allemagne) ont été ou seront renouvelés. Sans trop entrer dans le détail de la vie parlementaire, qui a ses propres rythmes, qui font que des délégués de parlements nationaux auraient un agenda contraint (par les congrès, les sessions, les commissions, etc.), un parlement de la zone euro aurait un temps de travail effectif de quelques jours par an pour se consacrer effectivement, sinon efficacement à sa mission. Or quelle serait la principale mission de ce parlement intérimaire ? Ni plus ni moins que de lever l’impôt sur les sociétés pour abonder un budget de la zone euro. Cette régression démocratique s’accompagnerait donc d’un transfert massif de souveraineté nationale.

Projet de futur billet européen Pays-Bas, 1949 Reproduction International Institute for Social History, Amsterdam (Pays-Bas) © Maison de l'histoire européenne Projet de futur billet européen Pays-Bas, 1949 Reproduction International Institute for Social History, Amsterdam (Pays-Bas) © Maison de l'histoire européenne

La promesse explicite contenue dans les attendus de cette proposition de traité, qui justifierait cette double entorse, est que ce parlement de la zone euro serait… « à gauche » ! Ô miracle. Le Parlement européen est au contraire « à droite » : le total des forces de droite surpasse en effet le total des forces de gauche depuis 1979, hormis une brève parenthèse dans la décennie 1989-1999, et, depuis 1999, le total des forces de droite dépasse même les 50% des sièges. La réalité du Parlement européen est, certes, plus complexe, mais disons que « la droite », d’autant plus cohérente que les questions budgétaires et financières sont en débat, y détient aujourd’hui 58% des sièges. Dans ces conditions, un parlement de la zone euro élu dans les mêmes conditions que le Parlement européen aurait lui aussi une majorité de droite, voire même un peu plus à droite que celle du Parlement européen. C’est pour contourner cette dure réalité qu’il est donc proposé de revenir au suffrage universel indirect. Le « problème » serait-il pour autant résolu ?

Au Parlement européen, la « gauche » minoritaire ne vote pas de concert, tiraillée entre des groupes parlementaires hétéroclites, en désaccord sur des points majeurs. Dans les États membres, les coalitions parlementaires varient en fonction que l’on se trouve dans un système majoritaire ou consociatif, avec des gouvernements de grande coalition (Allemagne) et des gouvernements multicolores (Belgique), de sorte que les notions de « gauche » et de « droite » y sont très relatives. Dans le cas particulier de la France, la « gauche » semble ainsi de plus en plus clivée entre macronistes et mélanchonistes (sans oublier les socialistes). Malgré cela, la « gauche » voterait comme un seul homme au sein du parlement de la zone euro ? Si tant que cela soit le cas, étant donné le renouvellement électoral constant dont le parlement de la zone euro serait le produit, il est difficile de prévoir aujourd’hui si la balance pencherait demain à droite ou à gauche. Suggérons avec prudence que les majorités pourraient changer au gré des élections.

En revanche, il est certain que le mode de calcul proposé pour arriver à cette promesse de gauche n’est pas le bon. La proposition de traité prévoit en effet que le parlement de la zone euro serait composé de « parlementaires que les parlements nationaux désignent en leur sein », « au prorata des groupes qui les composent », « selon une procédure fixée par chaque État membre ». Nonobstant la lettre de la proposition de traité, les projections en siège qui l’accompagnent partent du principe que les membres du parlement de la zone euro seraient désignés par les parlements nationaux suivant une des variantes de la représentation proportionnelle (plus fort reste, plus forte moyenne). Dans la réalité, les choses se passent de manière différente. Les États membres, qui fixent les procédures de désignation, et les parlements nationaux, qui désignent en leur sein leurs délégués, sont souverains.

Ainsi, il existe une autre assemblée européenne, très peu connue il est vrai, qui est l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Les membres de cette assemblée sont désignés au suffrage universel indirect. Or, la délégation française n’est pas désignée à la proportionnelle des groupes parlementaires, de sorte que (à la veille des dernières législatives) il n’y avait pas 11 représentants de gauche et 9 représentants de droite (55%-45%), comme le voudrait la projection suggérée pour les 20 membres français du parlement de la zone euro, mais 9 représentants de gauche et 9 représentants de droite (50%-50%) pour les 18 membres de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Dans la même logique, la notion de « parlement national » est différemment appréciée par les États membres. Ainsi, la délégation allemande comprend 18 représentants issus du Bundestag, la délégation française, 12 représentants issus de l’Assemblée nationale et 6 représentants issus du Sénat, et la délégation italienne, 9 représentants issus de la Camera dei Deputati et 9 représentants issus du Senato della Repubblica.

Il est vrai que le Statut du Conseil de l’Europe est légèrement moins contraignant que la proposition de traité, dans la mesure où il prévoit explicitement que la désignation des membres de l’Assemblée parlementaire se fait au sein de chaque parlement national « selon une procédure fixée par celui-ci », sans mentionner de prorata. En d’autres termes, un traité ne pourrait prévoir qu’un parlement de la zone euro soit composée « au prorata des groupes » qui composent les parlements qu’en restreignant les souverainetés parlementaires. En l’état actuel des choses, les États membres et les parlements nationaux restent libres de désigner leurs représentants dans les assemblées supranationales comme bon leur semble et un traité qui restreindrait encore un peu plus la souveraineté parlementaire serait mal accueilli, surtout dans la perspective d’un transfert de souveraineté nationale.

En tout état de cause, les distorsions de représentation des citoyens européens introduites par le système de désignation proposé dans le traité seraient gigantesques. Une des vertus du suffrage universel direct est en effet d’avoir progressivement favorisé une harmonisation des modes de scrutin pour les élections européennes dans les différents États membres. Les élections européennes se déroulent aujourd’hui au scrutin proportionnel, avec quelques variantes, y compris dans les rares pays au régime électoral majoritaire, comme la France. Dans un parlement de la zone euro désigné par les parlements nationaux, il y aurait, d’un côté, des parlementaires indirectement élus à la proportionnelle dans une circonscription unique et, d’un autre côté, des parlementaires indirectement élus au scrutin majoritaire dans plusieurs centaines de circonscriptions. Bref, les citoyens allemands et français, slovaques et lituaniens, seraient très inégalement représentés.

Enfin, pour parvenir à un traité dans les meilleurs délais, il est explicitement proposé, en suivant le funeste exemple du TSCG (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance), de contourner les règles de modification des traités prévus dans le cadre de l’Union européenne, quand bien même ces règles offrent aux États membres la faculté de recourir à la souveraineté populaire par référendum. La gauche proposerait ainsi de passer en force avec un parlement de la zone euro, puis la droite ferait de même avec un parlement de l’espace Schengen, et ainsi irait la vie des traités européens, droit dans le mur, mais plus vite.

Le « parlement de la zone euro » est une des idées phares, avec le « revenu universel », qui ont conduit le candidat du Parti socialiste à réaliser le score sans précédent de 6,36% des suffrages exprimés. Il faut en tirer toutes les conséquences, aurait dit Lionel Jospin. Économistes, juristes et politistes devraient pouvoir trouver dans le cadre des institutions existantes les leviers pour mettre fin aux extraordinaires inconséquences du régime politique, juridique, économique (et fiscal) de l’Union européenne, plutôt que de proposer d’en ajouter de nouvelles.

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Lire aussi, du même auteur : Le régime politique de l’Union européenne, Paris, La Découverte (« Repères »), 2014. Plus d'informations ici.

Thomas Piketty était venu défendre son projet de traité pendant la campagne présidentielle, dans les locaux de Mediapart. A regarder ici.

Côté Club de Mediapart, Shahin Vallée, un ancien conseiller d'Emmanuel Macron à Bercy, aujourd'hui conseiller de George Soros, a également livré son analyse plutôt critique du projet de traité : c'est ici.

Enfin, Mediapart avait déjà réalisé un entretien avec Antonin Cohen, notamment sur les influences américaines du projet européen, début 2017 : c'est à lire ici.

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