Le débat français sur l'Europe est souvent des plus frustrants. La publication du petit ouvrage co-signé par par Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste et Antoine Vauchez ouvre un débat rafraichissant sur un terrain qui oppose souvent de manière binaire et sans relief les « pro-européens » naïfs aux « anti-européens » primaires, ne laissant que peu d’espace à une critique radicale du fonctionnement de l’Union Européenne qui serait néanmoins profondément pro-européenne dans son inspiration. Cet ouvrage s’inscrit dans cette tradition naissante et il offre un contrepoids assumé et nécessaire à ceux qui détenaient jusque-là le monopole de la contestation radicale mais dont l’analyse ne menait le plus souvent qu’à une impasse intellectuelle et politique.

Les auteurs partent d’un constat important qui est que la politique et la crise institutionnelle de zone euro surdétermine la politique économique. Il n’y a en somme pas de politique économique nouvelle, pas de relance, pas de gestion de crise, pas de mutualisation des dettes, ou de révision des règles budgétaire possibles sans refondation démocratique. C’est un point de départ fondamental qui contraste avec les analyses dominantes et qui explique largement pourquoi les démarches technocratiques de reconstruction de l’Union Economique et Monétaires (i.e Livre blanc de la Commission, Rapport des 5 Présidents) sont chacune dans des impasses. Les auteurs poursuivent en dressant un bref tableau, peu précis mais séduisant, du déficit démocratique qui s’est creusé pendant la crise suite à l’émergence d’une gouvernance de la zone euro de plus en plus puissante mais de moins en moins saisissable. Ils proposent d’y remédier par un Traité de Démocratisation de l’Europe (T-DEM) instituant une nouvelle chambre parlementaire de la zone euro constituée de parlementaires nationaux et de parlementaires issus du Parlement européen.

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L’idée de ce regroupement est de procéder à une socialisation européenne des parlementaires nationaux autour d’identités partisanes en espérant rompre avec les choix qu’impose le fonctionnement opaque de la gouvernance de la zone euro actuelle. On comprend l’intuition car ces dernières années ont en effet fait émerger des défis nouveaux et mis en lumière des pratiques brutales opposant les parlements nationaux entre eux par le truchements des programmes d’assistance financière (à l’avantage systématique du Bundestag allemand), marginalisant le Parlement européen qui ne joue un rôle que secondaire, sans pouvoir réel dans la gouvernance de la zone euro, transformant le Conseil européen d’un conseil des sages - comme le voulait le Traité de Lisbonne - en instance de délibération exécutive ultime, et enfin imposant l’Eurogroupe - comité des ministres des Finances sans existence formelle dans les Traités Européens - en centre névralgique de la politique économique européenne et de ses errements.

Les parlements nationaux pour gouverner la zone euro : un faux remède

Le constat du déficit démocratique du système actuel, bien que largement correct, mène à une proposition qui pèche cependant par des manques nombreux.

D’abord, la motivation affichée des auteurs d’aboutir à une majorité « progressiste » dans le gouvernement de la zone euro peut difficilement justifier en soi une réforme institutionnelle. Une telle réforme, pour être acceptable, devrait pouvoir être pensée « sous le voile d’ignorance », sans avoir comme objectif de donner le pouvoir à un groupe politique particulier. Une Assemblée de la zone euro dont le seul but serait de faire advenir une majorité progressiste, pour faire advenir une certaine politique (comme la mutualisation des dettes ou l’harmonisation fiscale) est un subterfuge qui serait dénoncé comme tel et la rendrait impossible. Par ailleurs, c’est mal connaître les démocraties parlementaires du nord de l’Europe que de penser qu’un accord de coalition SPD-CDU en vigueur en Allemagne par exemple pourrait être contourné par l’Assemblée parlementaire de la zone euro.

Ensuite, si le déficit démocratique est incontestable et bien décrit dans cet ouvrage, il existe en symétrique, un déficit exécutif qui force l’union dans ces bricolages institutionnels permanents, et qui en retour alimente le déficit démocratique. C’est parce que la Commission européenne ne dispose pas du pouvoir réel de gouverner l’euro, ne dispose pas d’un budget ou des prérogatives nécessaires que la nébuleuse de « la gouvernance de la zone euro » s’impose avec toutes les conséquences que l’on connait.  Aussi, le problème n’est pas tant que l’Eurogroupe soit maintenu hors du contrôle parlementaire national ou européen (nous y reviendrons), mais l’absence de réel exécutif de la zone euro, qui impose de fait un mode de prise de décision dans lequel chaque État membre (en plus de la Commission, de la BCE et souvent du FMI) dispose d’un quasi droit de veto.

C’est donc largement le déficit d’exécutif européen qui force ce simulacre, selon l’idée contestable que la somme d’exécutifs nationaux est capable de prendre des décisions dans l’intérêt général européen. En somme, nos auteurs proposent soit de maintenir l’Eurogroupe mais de tacher de le contrôler sans pour autant changer ses prérogatives ni son fonctionnement selon les règles corrosives de l’unanimité, soit d’instaurer de fait un régime de nature parlementaire sur le modèle de la IIIème République. Cet ouvrage semble enfermé dans cet espoir et donc résigné à une gouvernance de nature inter-gouvernementale, préférence française par excellence. Mais la logique et la méthode de ce mode de gouvernement ne sont aucunement remises en cause. Il suffirait donc de « démocratiser le réseau bureaucratique intergouvernemental qui s’est constitué depuis dix ans » (p. 10) plutôt que de le défaire.

Par ailleurs, l’idée selon laquelle les parlements nationaux seraient nécessairement, presque par construction, plus légitimes que le parlement européen pour assurer le contrôle démocratique de cette gouvernance est injustifiée pour des compétences qui dépassent les strictes compétences budgétaires nationales. En réalité, cette hypothèse de supériorité de la légitimité nationale est rejetée empiriquement. Les enquêtes Eurobarometre (1) montrent une perte de confiance profonde dans les institutions européennes depuis le début de la crise - validant ainsi le constat des auteurs - mais la perte de confiance dans les parlements nationaux est encore plus grande que dans le parlement européen, en particulier dans les pays du Sud.

Cet enthousiasme pour les parlements nationaux trouve à mon sens sa source dans la faiblesse du parlementarisme français. Plutôt que de contrôler plus directement le Président de la République et le ministre des Finances quand ils représentent la France à Bruxelles, ce qui est le cas de nombreuses démocraties parlementaires du nord de l’Europe, les auteurs préfèrent contourner les faiblesses de la Vème République et y répondre au niveau européen. C’est une approche curieuse car si nous nous résignons à conserver un mode de gouvernance inter-gouvernementale comme le T-DEM le suggère, la méthode la plus simple pour augmenter le contrôle parlementaire national est de renforcer les pouvoirs de l’Assemblée Nationale dans ces domaines, imposant un mandat parlementaire contraignant au ministre des Finances et au Président de la République. De la même manière qu’on imagine le désastre d’un gouvernement fédéral américain constitué de la somme des gouverneurs de chaque État ayant chacun un droit de véto (l’équivalent de l’Eurogroupe ou du Conseil européen), on n’imagine pas que le gouvernement fédéral américain puisse être contrôlé par une assemblée mêlant législateurs des Etats fédérés et de la Chambre des Représentants.

Enfin, et c’est un problème plus fondamental si l’on souhaite établir les fondements d’une démocratie parlementaire pour la zone euro, ce T-DEM établit un nouveau législateur (contrôlant un pouvoir exécutif qui n’en n’est pas un) mais il n’introduit aucun ordre juridique car c’est le droit européen et la Cour européenne de justice qui demeure souveraine. On voit bien comment cet enchevêtrement de vrais et faux exécutifs, de vrais et faux législateurs, sur des périmètres géographiques différents, mais tenus par un ordre juridique commun sanctionné par une cour de justice unique, ne peut être que la source de confusion plus grande et de frustrations démocratiques plus profondes. Par ailleurs, sur les politiques de mutualisation des dettes ou de fiscalité qui sont l’objectif politique central des auteurs, une assemblée parlementaire de droit international ne saurait supplanter l’ordre juridique de nature constitutionnel qui fournit un cadre prescriptif avec notamment l’article 125 (clause de non renflouement) ou les articles 113, 114 et 115 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) qui imposent l’unanimité des Etats Membres sur les questions liées à la fiscalité. Aussi, si l’ouvrage explique bien la méthode légale de création d’une telle assemblée reposant sur la jurisprudence de la Cour Européenne de Justice, il serait en réalité impossible de lui donner le moindre pouvoir réel, sans changements plus profonds des traités européens.

Une autre voie de réformes

Ce livre dresse un constat utile et largement partagé qui contribue à lancer en France un débat institutionnel et constitutionnel nécessaire et qui fait écho à d’autres initiatives en Europe, soit plus aboutie comme le Protocole de Francfort proposé par Andrew Duff [2], ou plus embryonnaire comme le mouvement pour la démocratisation de l’Europe (DiEM 25) proposé par Yanis Varoufakis . Cependant, comme les technocrates qui pensent qu’un simple ministre des Finances de la zone euro aux prérogatives floues suffirait à résoudre les travers de la gouvernance de la zone euro, les auteurs du T-DEM imaginent qu’une assemblée parlementaire de la zone euro ainsi constituée pourrait répondre au déficit démocratique.

Ces deux erreurs symétriques doivent nous pousser à réfléchir à une alternative remettant en cause le statu quo tout en refusant de s’inscrire dans le sillon des réformes institutionnelles des dernières années. L’objectif premier serait à la fois de faire entrer dans le droit communautaire tous les instruments et Traités inter-gouvernementaux qui ont étendu le champs de la gouvernance par l’unanimité et profiter de l’acceptation naissante d’une Europe à plusieurs vitesse (un bénéfice collatéral du Brexit), pour institutionnaliser une assemblée parlementaire de la zone euro constituée de membres  du parlement européen. Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG, également nommé « pacte budgétaire européen ») a été doté d’une clause de révision qui permettrait de le faire rentrer dans l’ordre juridique européen. Le Mécanisme Européen de Stabilité (MES) devrait également être communautarisé et son rôle étendu pour qu’il serve d’embryon de budget de la zone euro. Chacune de ces reformes peut être lancée aujourd’hui à traité constant, mais pour qu’elles dépassent le registre du symbole, il faut également procéder à des reformes de l’exécutif, l’Eurogroupe (qui est également le conseil d’administration du MES) qui devrait être présidé par le commissaire européen en charge des affaires économiques et monétaires pour affaiblir les règles de l’unanimité. Il devrait dans l’attente d’une reforme plus profonde s’engager à rendre des comptes et à se soumettre aux décisions du parlement européen réuni en formation zone euro.

Si les rendements décroissants de la méthode des petits pas et le discrédit général jeté sur les élites et les institutions européennes ont rendu difficile une réforme des traités plus ambitieuse, on ne peut en tout état de cause pas faire l’économie d’une réflexion plus profonde sur l’organisation du fédéralisme budgétaire européen, sur le partage des compétences entre le niveau national et européen. On pourrait alors imaginer que les gouvernements nationaux, de la même manière qu’ils le font vis à vis des collectivités locales, céderaient des prérogatives et de la base taxable au niveau européen, offrant ainsi au gouvernement de la zone euro la clarté et les ressources dont il manque cruellement aujourd’hui. Un processus de fédéralisation de la gouvernance de la monnaie unique de ce type est nécessaire mais comme les histoires du fédéralisme américain, ou allemand nous l’enseignent, il ne peut s’inscrire que dans la durée. Sans cette perspective, de la même manière que le Traité de Maastricht s’avère avoir accouché d’une monnaie unique ingouvernable, source de frustrations immenses, le T-DEM ne ferait que préserver un statu quo intergouvernemental dysfonctionnel en lui apposant une démocratisation de façade.

[1] Silvia Merler, Is there a path to political union, Bruegel Blog, Août 2014.

[2]  Andrew Duff, The Protocol of Frankfurt: a new treaty for the Eurozone, European Policy Centre, 12 January 2016.

Shahin Vallée a été conseiller d'Emmanuel Macron à Bercy, et auparavant, du président du Conseil européen Herman Van Rompuy à Bruxelles. Il est spécialiste des questions économiques européennes et internationales, et conseille aujourd'hui George Soros.

Thomas Piketty, qui conseille Benoît Hamon durant la campagne présidentielle, est venu à Mediapart présenter le T-DEM lors d'un débat le 29 mars avec Eric Coquerel (La France insoumise).

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Tous les commentaires
  • 20/04/2017 17:25
  • Par Zakfa
En fait, c'est comme chez mémé : il suffit de demander poliment et avec le sourire pour être exaucé. C'était si simple! Vite, en marche...