Révision constitutionnelle : l’écologie réduite aux symboles

Le Gouvernement vient de déposer un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace ». Ce texte prévoit d’inscrire « l’action contre les changements climatiques » à l’article 34 de la Constitution. Une mesure qui présente plusieurs inconvénients. Une nouvelle illustration de la tentation du Gouvernement de réduire l’écologie aux symboles.

La proposition

L’article 2 du projet de loi constitutionnelle prévoit de modifier la rédaction de l’article 34 de la Constitution de 1958. Pour la clarté du débat précisons tout d’abord que la Constitution de 1958 est un des éléments du « bloc de constitutionnalité » soit un ensemble de textes et de principes fondamentaux situés au sommet de notre Droit et auxquels l’ensemble des autres règles de droit interne doit être conforme. Dans ce « bloc de constitutionnalité » figure également la Charte de l’environnement « adossée » à la Constitution de 1958 aux termes d’une loi constitutionnelle du 1er mars 2005. Jusqu’à présent, l’ensemble des droits et devoirs afférents à la protection de l’environnement a été réuni au sein de cette Charte de l’environnement. Une référence à l’environnement existe toutefois à l’article 34 de la Constitution. Cet article a pour fonction de préciser quel est le domaine de la loi.  Pour simplifier, le Parlement ne peut voter de lois, généralement sur proposition du Gouvernement, que dans les matières énumérées à l’article 34, le reste relevant du domaine du règlement et donc du seul pouvoir de décision du Gouvernement. Cette répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire est une des caractéristiques les plus importantes de la Constitution de 1958 et donc du fonctionnement des institutions de la Vème République.

Si l’article 2 du projet de loi constitutionnelle était adopté en l’état, l’article 34 de la Constitution de 1958 serait ainsi rédigé : « La loi détermine les principes fondamentaux : (..) - de la préservation de l'environnement « et de l’action contre les changements climatiques ». L’article 34 de la Constitution préciserait donc que la loi peut avoir pour objet l’action contre les changements climatiques. Ce qui est en réalité déjà le cas puisque le climat est une composante de notre environnement.

Les motifs de la proposition

L’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle précise les raisons pour lesquelles le Gouvernement souhaite inscrire « l’action contre les changements climatiques à l’article 34 de la Constitution :

« L’article 2 répond à l’un des enjeux les plus importants de notre temps. Deux séries d’engagements internationaux participent distinctement, d’une part, de la préservation de l’environnement, avec notamment la déclaration de Rio de 1992 et la convention d’Aarhus de 1998 et, d’autre part, de la lutte contre les changements climatiques avec la convention cadre sur les changements climatiques de 1992 qui a connu un prolongement éminent avec la COP 21. Lors du sommet de Paris en 2015, la France a pris la tête des nations entendant agir contre les changements climatiques. Il est important que notre Loi fondamentale puisse traduire ce choix de la Nation en confiant au législateur la responsabilité de définir les principes fondamentaux de l’action contre les changements climatiques. »

L’objectif du Gouvernement est un objectif  diplomatique : l’exposé des motifs n’énonce aucun autre objectif. L’inscription d’une référence au climat dans la Constitution, même purement symbolique, a pour seul objet d’attester au reste du monde que la France est « à la tête des nations entendant agir contre les changements climatiques ». Cette modification de sa Constitution est destinée à démontrer que notre pays s’applique à lui-même ce qu’il prône pour les autres. Elle donnera une nouvelle occasion de communiquer sur le « leadership climatique » de la France et le volontarisme de son Président L’inscription d’une référence au climat à l’article 34 de la constitution est donc assumée comme étant symbolique et à but strictement politique. Aucun effet juridique n’est attendu de cette mesure. La question est cependant de savoir si cette mesure ne sera que symbolique ou si, à l’inverse, elle est susceptible de constituer une régression du droit de l’environnement.

Une proposition symbolique

Avant que ce projet de loi constitutionnelle ne soit présenté en conseil des ministres, il a été soumis pour avis au Conseil d’Etat. Voici ce qu’écrit ce dernier à l’endroit de l’article 2 de ce texte :  

« 12. Le projet complète l’article 34 de la Constitution en inscrivant « la lutte contre les changements climatiques » au nombre des matières dont la loi détermine les principes fondamentaux.
Le Conseil d’Etat observe que cette disposition aura sans doute peu d’incidence sur les compétences respectives du législateur et du pouvoir réglementaire, qui sont l’objet de l’article 34 de la Constitution. Il la retient cependant, eu égard au caractère primordial de l’action contre les changements climatiques et à l’intérêt qui s’attache à ce que ses principes fondamentaux soient décidés par la représentation nationale, le Conseil d’Etat propose cependant d’en modifier la rédaction et de mentionner à l’article 34 de la Constitution « l’action contre les changements climatiques ».

De l’avis même du Conseil d’Etat « cette disposition aura sans doute peu d’incidence », ce qui signifie qu’elle n’en aura aucune. Concrètement, pour le Conseil d’Etat, la mention des « changements climatiques » à l’article 34 de la Constitution n’aura pas pour effet d’étendre le domaine de la loi ni de réduire celui du règlement. Le Parlement pouvait déjà voter des lois relatives au changement climatique : il pourra continuer de le faire.

Il est donc acquis que l’article 2 du projet de loi constitutionnelle ne modifiera pas les attributions du Parlement. Comme le note justement le Conseil d’Etat, cette mesure permettra uniquement de mettre en exergue « le caractère primordial » de l’action contre les changements climatiques. Non seulement cette mesure n’aura pas d’effets sur le domaine de la loi mais elle n’aura pas non plus d’effets sur le travail du juge. Ce dernier ne vérifiera pas si une norme est ou non conforme à cette référence au climat insérée à l’article 34 de la Constitution. En d’autres termes : il s’agit bien d’une mesure symbolique. Toutefois, le Conseil d’Etat aurait pu aller plus loin et pousser son analyse : cette mesure n’est-elle que symbolique ou, au contraire, peut-elle produire des effets négatifs ?

Le risque d’une conception morcelée de l’environnement et de sa politique

Autre inconvénient de cette référence mal rédigée au climat à l’article 34 de la Constitution : elle impose une conception morcelée de l’environnement. La Charte de l’environnement de 2005 précise bien que « Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ». De cette manière, la Charte grave aussi dans le marbre constitutionnelle cette idée que l’environnement forme un tout : un seul et même patrimoine non divisible en plusieurs éléments. Plus important encore : la Charte ne propose pas de protéger certains éléments de l’environnement plutôt que d’autres. Elle ne propose pas davantage de privilégier certaines démarches de protection et de valorisation plutôt que d’autres. Elle procède de ce constat que la politique environnementale de l’Etat doit être menée sur tous les fronts sans en délaisser aucun. L’Etat doit agir contre le changement climatique mais aussi contre la dégradation des milieux naturels, la disparition des espèces animales et végétales, la production de déchets, etc.. La Charte de l’environnement ne propose pas à l’Etat de choisir parmi les enjeux de la protection de l’environnement : tous doivent être traités.

Juristes et scientifiques savent que traiter un enjeu plutôt que d’autres peut s’avérer contreproductif pour le traitement de tous les enjeux. Il est nécessaire d’étudier avec rigueur les risques d’une approche de l’environnement conçu comme la simple réunion d’éléments détachables les uns des autres. Cela aura-t-il une incidence sur la manière dont le juge constitutionnel ou administratif contrôle le respect par les personnes publiques de l’objectif de lutte contre le changement climatique ? Le risque existe que l’article 2 du projet de loi constitutionnel contribue à ce que le juge adopte lui aussi une conception morcelée de l’environnement.

Prenons un exemple. Par une décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, le conseil constitutionnel a déclaré conformes aux articles 1, 2 et 4 de la Charte les dispositions de l'article L.480-13 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques. Ces dispositions limitent l'action en démolition de constructions illégales à certaines zones seulement. Pour le conseil constitutionnel, le législateur « a veillé à ce que l'action en démolition demeure possible dans les zones présentant une importance particulière pour la protection de l'environnement ». Ce qui revient à partager l’environnement entre zones présentant une importance plus ou moins « particulière ». En sortant le climat de l’environnement, en distinguant « la préservation de l'environnement » de « l’action contre les changements climatiques », le Gouvernement prend le risque d’abandonner une conception globale de l’environnement et de sa gestion. La politique climatique serait désormais pensée comme détachable des autres branches de la politique environnementale. Avec le risque d’adopter des mesures « carbo-centrées » c’est-à-dire définies en fonction du seul critère de la réduction des émissions de dioxyde de carbone. Ce qui s’avèrera contreproductif, y compris pour le climat.

Le risque du "carbo-centrisme"

Ce risque du « carbo-centrisme » doit être considéré avec d’autant plus de sérieux que le conseil constitutionnel a pu réduire la lutte contre le changement climatique à au seul impératif de réduction des émissions de dioxyde de carbone. Par une décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000, le conseil constitutionnel a déclaré non conformes à la constitution l'article 37 de la loi de finances rectificative pour 2000. Cet article étendait la taxe générale sur les activités polluantes à l'électricité et aux produits énergétiques fossiles. Le motif de cette décision du Conseil constitutionnel tient à ce que la mesure serait contraire à l’objectif même poursuivi par le législatif :

"37. Considérant, d'autre part, qu'il est prévu de soumettre l'électricité à la taxe, alors pourtant qu'en raison de la nature des sources de production de l'électricité en France, la consommation d'électricité contribue très faiblement au rejet de gaz carbonique et permet, par substitution à celle des produits énergétiques fossiles, de lutter contre l'" effet de serre " ;"

Ce considérant témoigne d’une analyse « carbo-centrée ». Or, encourager la production d’énergie nucléaire au motif qu’il faut donner la priorité à la réduction de nos émissions de gaz à effet de serre revient à ignorer le problème de la gestion à très long terme des déchets radioactifs. Insistons sur ce point : lutter contre le changement suppose, non d’en faire une priorité isolée des autres mais d’agir dans un même temps contre toutes les causes de pollution et de dégradation de l’environnement. Depuis plusieurs années, faute de consacrer des moyens suffisants à l’environnement, l’Etat procède par priorité et s’est fixé pour priorité la lutte contre le changement climatique. Avec pour résultat une augmentation de nos émissions de gaz à effet de serre en 2016 (+3,6%) par rapport au plafond annuel indicatif. C’est cette approche – fragmentée – de l’environnement et des politiques publiques qui sont consacrées que le Gouvernement s’apprête à consacrer dans la Constitution au risque d’une contradiction avec, notamment, la Charte de l’environnement.

Le risque de l’inventaire à la Prévert

Pour « compenser » cette approche « carbo-centrée » du Gouvernement, certains députés de la majorité proposent de « compléter » la référence au climat par une mention de la biodiversité. Le remède pourrait cependant s’avérer pire que le mal. Nous sortirions alors tout à fait d’une conception globale et cohérente de l’environnement pour une liste des éléments qui appellent une vigilance plus particulière de la part de l’Etat. La liste ne manquera pas de s’allonger au fil des débats parlementaires de telle sorte que sa longueur la rapprochera du bavardage. Nous serons alors passés d’une mesure symbolique à une mesure symbolique et bavarde.

Le droit de l’environnement mérite d’être pris un peu plus au sérieux. Ajouter le terme « biodiversité » à côté des termes « changements climatiques » et placer le tout à l’article 1er plutôt qu’à l’article 34 n’aura aucun effet juridique et serait contraire à la vocation même de cet article 1er. Le seul mérite de cette opération serait de contenter un plus grand nombre de personnes au risque de mettre en relief l’affaiblissement de la Charte de l’environnement. Cette dernière demeure en effet curieusement absente de ce débat.

Le risque d’asymétrie entre la constitution et le code de l’environnement

Pour le juriste, la mesure proposée par le Gouvernement présente un autre inconvénient : elle créée une asymétrie entre la constitution et le code de l’environnement. Il convient en effet de souligner que l’objectif de lutte contre le changement climatique existe déjà, notamment en droit interne. L’article L.110-1 du code de l’environnement précise :

« III. - L'objectif de développement durable, tel qu'indiqué au II est recherché, de façon concomitante et cohérente, grâce aux cinq engagements suivants : 1° La lutte contre le changement climatique ; (…)"

Ainsi, dans le code de l’environnement, la « lutte contre le changement climatique » est un « engagement » destiné à réaliser l »objectif de développement durable. Si l’article 2 du projet de loi constitutionnelle était adopté en l’état, nous passerions de la « lutte contre le changement climatique » à « l’action contre les changements climatiques : la première est un sous-objectif connecté à l’objectif de développement durable, la deuxième est un critère surabondant de définition du domaine de la loi, sans lien avec l’objectif de développement durable.

La constitution et la code de l’environnement traiteraient donc du changement climatique de deux manières différentes. La première réduit cette action à un symbole quand le deuxième impose à l’Etat de lutter contre le changement climatique pour atteindre l’objectif de développement durable qui suppose d’interroger l’ensemble des politiques publiques. Pour leur part, les rédacteurs de la Charte de l’environnement s’étaient attachés à ce qu’il n’y ait pas de contradiction entre son contenu et celui du code de l’environnement. Nul besoin de souligner qu’il importe que les objectifs et principes directeurs du droit de l’environnement soient présentés de manière identique en droit de l’Union européenne, dans la loi, dans la Constitution. Le principe de précaution ou le principe pollueur-payeur doit être interprété et appliqué de la même manière par les différents juges saisis de leur violation éventuelle. On me répondra sans doute que ce risque d’asymétrie n’est pas préoccupant dès l’instant où la référence au climat dans la constitution est purement décorative. C’est précisément ce qui devrait nous préoccuper : l’urgence écologique autorise-t-elle une réponse symbolique de la part de l’Etat ? Le temps consacré à ce débat ne serait-il pas mieux consacré à la définition et à la mise en œuvre des règles existantes du droit de l’environnement ?

Les autres propositions de révision de la Constitution

Le projet de loi constitutionnelle qu’il présente comporte ainsi deux mesures symboliques : la mention du climat à l’article 34 de la Constitution (article 2) et le toilettage des attributions du conseil économique, social et environnemental appelé à devenir « la chambre de la participation citoyenne » (article 14). Les conditions de désignation des membres de cette chambre censée représenter la « société civile » n’étant pas connues, il est délicat d’apprécier la portée de cette deuxième mesure.

D’autres propositions ont été formulées pour conforter la place de l’écologie dans la constitution : elles méritent d’être débattues. La première avait été défendue en  2006 par Nicolas Hulot dans son « pacte écologique » : la création d’un « vice premier ministre en charge du développement durable ». Cette mesure pourrait permettre, grâce à une modification de la structure du pouvoir exécutif, de placer l’écologie au cœur des politiques publiques, place qu’elle n’a toujours pas malgré la compétence et la notoriété du ministre actuel en charge de l’écologie. Autre proposition, principalement défendue par le Professeur Michel Prieur : l’inscription du principe de non régression au sein de la Charte de l’environnement. Le Conseil constitutionnel n’ayant pas souhaité donner toute sa portée au préambule et à l’article 6 de la Charte, l’inscription de ce principe se justifie pleinement, d’autant plus depuis la décision récente par laquelle le Conseil d’Etat en a fait application (arrêt n°404391 du 8 décembre 2017)

Conclusion. Ce projet de loi constitutionnelle constitue malheureusement une nouvelle illustration de la manière dont le Gouvernement gère trop souvent l’écologie : par des symboles. Or, l’écologie et le droit de l’environnement méritent mieux que des symboles. A l’heure où l’environnement connaît une dégradation historique, l’honneur du politique n’est pas de multiplier discours et symboles mais d’agir. Inscrire une mesure inutile dans la constitution n’est pas agir mais diffuser l’idée – fausse - que l’écologie pourrait se contenter de symboles.

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