Arnaud Gossement
docteur en droit, avocat spécialisé en droit public et en droit de l'environnement, enseignant à l'Université Paris I
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Billet de blog 13 avr. 2017

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Le regard d’un juriste sur les promesses des candidats à la présidentielle

Les propositions des candidats à l’élection présidentielle font surtout l’objet d’une analyse économique. Pourtant, l’analyse juridique n’est pas inutile. Car ces promesses devront être traduites en règles de droit pour, un jour, s’imposer et être exécutées. Avant de voter, il est donc important de vérifier la faisabilité juridique des mesures que comportent les programmes des candidats.

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Nombre d’articles de presse sont consacrés à l’analyse et à la comparaison des programmes des candidats à l’élection présidentielle. Généralement, c’est sous l’angle économique que cette analyse est réalisée et ce sont les journalistes économiques qui semblent disposer de l’expertise la plus convaincante pour juger de la crédibilité de telle ou telle mesure. Nul besoin de rappeler le succès des « powerpoints » de M François Lenglet par exemple. En réponse, les candidats prennent soin de mettre en valeur les professeurs d’économie qui leur apportent leur soutien et d’assurer que leurs programmes sont financés et « chiffrés ». A l’arrivée, c’est donc la valeur économique des promesses des candidats qui est d’abord débattue : une promesse « sérieuse » c’est d’abord une promesse économiquement sérieuse. Dans les articles et tribunes publiées dans nombre de médias, l’analyse porte ainsi et d’abord sur le coût des propositions pour les finances publiques, leur impact sur la croissance du PIB, leur capacité à augmenter le pouvoir d’achat, à ne pas (trop) exiger une hausse des impôts, à baisser les cotisations des entreprises. Lors des débats télévisés, les candidats vont rivaliser de chiffres, de données et de statistiques au risque de passer pour des experts comptables et d’apparaître pour des gestionnaires davantage que des visionnaires.

Notre propos n’est pas de nier l’intérêt de l’analyse économique pour évaluer les promesses des candidats à l’élection présidentielle mais de proposer d’autres outils d’analyse dont l’outil juridique, en complément.

Il est en effet intéressant de souligner que les promesses des candidats devront suivre des chemins parfois longs pour être traduites en règles de droit. De nombreuses conditions devront être réunies. Nous n’allons en effet pas élire un roi tout puissant qui imposerait ses décisions par la seule force de sa volonté. Nous allons élire le chef de l’un de pouvoirs de notre république, le pouvoir exécutif. Même si la Constitution de la Vème république confère des prérogatives très importantes au président de la république, ce dernier devra généralement composer avec d’autres pouvoirs pour faire en sorte que ces promesses de campagnes deviennent, un jour peut-être, des normes : des lois, des décrets par exemple. Il faut en tenir compte pour savoir si une promesse a une chance d’être réalisée et, dans l’affirmative, comment et avec quelle efficacité.

En premier lieu, nombre de promesses de campagne ne pourront pas être traduites en décision par le président de la république lui-même mais pourront, éventuellement, l’être par d’autres pouvoirs. Ce sera bien sûr le cas lorsque tel sujet relève de la compétence, non de l’Etat mais de l’Union européenne ou de collectivités territoriales (régions, départements, communes). Le droit de l’environnement, par exemple, est d’abord composé de décisions qui sont élaborées et adoptées par les institutions de l’Union européenne et non par l’Etat français seul et encore moins par le président de la république seul. Il est donc précieux de s’assurer que les candidats ne proposent pas des mesures qui ne peuvent pas les engager mais relèvent de la compétence d’autres institutions. Proposer la suppression du principe de précaution alors qu’il faudrait modifier un traité européen pour y parvenir n’a pas grand sens.

En deuxième lieu, nombre de promesses de campagne ne pourront, qu’être proposées par le prochain président de la république à d’autres pouvoirs de prendre telle ou telle décision. Car c’est encore le parlement qui vote la loi même si ses travaux peuvent être trop souvent dirigés par le gouvernement. A supposer même que le président de la république obtienne qu’un projet de loi soit présenté au vote du parlement, il ne rédigera pas seul ce projet. Il lui faudra, avec l’intermédiaire de son gouvernement et de l’administration, consulter, négocier – par exemple avec des corps intermédiaires ou avec les composantes de sa majorité – pour pouvoir ensuite obtenir ensuite qu’une proposition soit rédigée. Les procédures d’élaboration des projets de décret ou de lois sont complexes et ont souvent pour effet que la proposition de départ n’est plus la même à l’arrivée. Elle aura subi des modifications, des ajouts, des retraits, en raison notamment de l’action de tel groupe d’intérêt ou pour tenir compte de la compétence de tel autre pouvoir. Il est donc essentiel de vérifier que les promesses des candidats peuvent passer ces filtres sans être tout à fait déformées. C’est parce qu’il avait oublié que l’Etat ne pouvait pas seul arrêter un réacteur nucléaire que François Hollande n’a jamais réussi à fermer la centrale de Fessenheim.

En troisième lieu, n’oublions pas que toute règle de droit doit respecter d’autres règles de droit. A titre d’exemple, le président de la république ne peut pas œuvrer pour qu’un décret soit pris là où une loi serait nécessaire. Une loi ne peut méconnaître les dispositions de la Constitution ou les engagements européens voire internationaux de la France. Pour simplifier et sans entrer dans les subtilités de la hiérarchie des normes, soulignons que certaines promesses ne pourront jamais être traduites en règles de droit « légales ». Elles sont donc inutiles et pourtant : les programmes des candidats comportent bien des propositions qui ne pourront jamais être légalement adoptées. Si elles l’étaient, un recours pourrait être formé, un juge pourrait être saisi. Il est donc important que la légalité des promesses des candidats soit examinée. Ce qui est très rarement fait. A titre d’exemple, proposer un moratoire sur l’éolien comme le fait Mme Le Pen reviendrait à violer nombre de règles du droit européen voire même de principes constitutionnels.

En quatrième lieu, les candidats proposent parfois des mesures qui…existent déjà. C’est notamment le cas pour les mesures relatives à la protection de l’environnement ou à l’énergie. Non seulement les candidats proposent souvent des mesures qui sont déjà inscrites en droit mais, en outre, oublient que ces mêmes mesures font déjà l’objet de travaux de révision. Ainsi, aucun candidat ne fait état des travaux en cours au sein des institutions de l’Union européenne pour réviser le cadre juridique applicable aux déchets (« paquet économie circulaire ») ou à l’énergie (« winterpackage »).

Enfin, si le président de la république est le chef du pouvoir exécutif, il peut être un chef plus ou moins puissant au sein même de ce pouvoir. Le pouvoir du président de la république à faire adopter une règle de droit dépend en grande partie de sa capacité à disposer d’une majorité cohérente et disciplinée à l’Assemblée nationale. C’est pourquoi le résultat de l’élection présidentielle dépend pour beaucoup du résultat des élections législatives, ce que nous oublions trop souvent tant l’élection présidentielle masque les élections législatives. Tout se passe en effet comme si l’élection présidentielle déterminait tout à elle seule. A titre d’exemple, il est totalement vain de deviner aujourd’hui qui sera premier ministre ou ministre en cas d’élection de tel ou tel candidat. En effet, le président de la république devra tenir compte de la majorité qui se dégagera à l’Assemblée nationale pour désigner un premier ministre puis des ministres. Or, il n’est pas impossible que le prochain président de la république ne dispose pas d’une majorité ou d’une majorité cohérente. Un président de gauche ou du centre pourrait devoir gouverner avec des députés de droite ou inversement. Le président élu devra donc composer avec cette majorité et, sans doute, abandonner ou réécrire une partie plus ou moins importante de ses promesses de campagne. Certaines ne deviendront donc jamais des lois ou des règlements. Paradoxalement, alors que le quinquennat – la réduction de la durée du mandat présidentiel de sept à cinq années – devait prévenir le risque de cohabitation, le couplage des élections présidentielle et législatives pourrait aboutir en 2017 à ce que le président de la république soit de nouveau placé en situation de cohabitation. Pourtant ce risque n’est presque jamais pris en compte dans les analyses des propositions des candidats à l’élection présidentielle. Il est temps de tenir compte des élections législatives pour évaluer la portée de l’élection présidentielle. La règle de droit ne sera pas élaborée de la même manière selon qu’une majorité présidentielle pourra ou non se former.

Voici donc quelques exemples qui démontrent qu’il serait précieux d’analyser non pas seulement la valeur économique mais aussi la valeur juridique des promesses des candidats à l’élection présidentielle. Trop de promesses n’ont aucune chance d’être un jour inscrites dans un décret ou une loi. Trop de promesses ne tiennent pas compte du droit européen ou international. A l’heure où le droit se forme de plus en plus au niveau européen sinon international, l’élection du président de la république française n’est pas la seule déterminante de notre avenir.

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