Notre-Dame des Landes : le projet de texte pour organiser la consultation locale

Le 24 mars 2016, les membres du Conseil national de la transition écologique sont appelés à émettre un avis sur le projet d’ordonnance par lequel le Gouvernement entend créer une nouvelle procédure de consultation locale des électeurs de manière à pouvoir organiser, en juin, une telle consultation, en Loire-Atlantique, sur le projet de création de l’aéroport de Notre-Dame des Landes. Analyse.

Comme cela a déjà été démontré, le droit actuel ne permet pas à l’Etat d’organiser un référendum local ou une consultation locale sur le projet de création d’un aéroport à Notre-Dame des Landes. L’Etat a donc choisi de créer une nouvelle procédure. Et le ministère de l’écologie vient de diffuser aux membres du Conseil national de la transition écologique qui se réunit ce 24 mars 2016, un projet d’ordonnance destiné à définir les conditions d’organisation de cette nouvelle procédure (texte reproduit ci-dessous).

Ce projet d’ordonnance : 

- méconnaît l’article 106 de la loi « Macron » du 6 août 2015 qui a autorisé l’Etat à organiser une procédure de consultation locale des électeurs pour les projets à venir et non pour les projets déjà autorisés ;

- ne comporte pas de garantie relative à l’information qui sera adressée aux électeurs ainsi consultés et exclut la Commission nationale du débat public ; 

- réduit l’aire territoriale à l’intérieur de laquelle les électeurs seront consultés sans tenir compte de l’aire à prendre en compte pour les effets du projet pour l’environnement

Que l’on soit pour ou contre ce projet d’aéroport, nul ne peut se satisfaire de la création d’une procédure à ce point contraire aux principes et règles du droit de l’environnement. 

Car il ne faut pas oublier que cette procédure pourra être organisée à l’endroit d’autres projets. Dès lors, ce projet d’ordonnance ne devrait pas inquiéter que les associations de défense de l’environnement mais également les entreprises, les porteurs de projets et demandeurs d’autorisations : alors même qu’un projet est déjà autorisé et qu’une maître d’ouvrage ou pétitionnaire peut donc penser avoir sécurisé son projet sur le plan du droit, l’Etat pourrait désormais organiser une consultation locale des électeurs postérieurement à la délivrance d’une autorisation administrative (permis de construire, autorisation d’exploiter etc..). Si cette procédure a été conçue sur mesure pour légitimer l’aéroport de Notre-Dame des Landes, elle compromet la sécurité juridique des projets industriels ou d’infrastructures.

Le paradoxe est le suivant : conçue pour faire passer un projet, cette nouvelle procédure pourrait devenir une arme contre les autres projets à venir. A l’avenir, on imagine sans mal les opposants à un projet, pourtant autorisé et purgé de recours en justice, exiger de l’Etat l’organisation d’une consultation locale des électeurs. 

La procédure des ordonnances de l’article 38 de la Constitution

Pour créer la procédure de consultation locale des électeurs qui sera organisée en juin à propos du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes, le Gouvernement envisage de publier une « ordonnance » laquelle comportera les règles d’organisation de cette consultation destinée un avis aux personnes ainsi interrogées. L’article 38 de la Constitution prévoit que le Gouvernement peut élaborer des ordonnances pour rédiger des règles de droit qui relèvent normalement du domaine de la loi et du vote du Parlement. Le Gouvernement ne peut adopter une ordonnance que s’il y a été autorisé par le Parlement aux termes d’une loi d’habilitation. Cette autorisation ainsi donnée, l’ordonnance peut être élaborée et publiée au journal officiel. Elle sera ultérieurement ratifiée par le Parlement, toujours par une loi. 

Il est important de souligner qu’une ordonnance, pour être légale, doit, notamment, être conforme à l’autorisation donnée par le Parlement au Gouvernement. A défaut, le juge administratif saisi d’un recours, peut annuler une ordonnance qui ne serait pas conforme au cadre de l’autorisation consentie par le Parlement (cf. arrêt du Conseil d'État du 3 juillet 1998, Syndicat des médecins Aix et région).

L’autorisation de la loi « Macron » du 6 août 2016

Pour mémoire, l'article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a autorisé le Gouvernement, dans les conditions définies à l'article 38 de la Constitution, à prendre toute mesure de nature à « moderniser » le droit de l'environnement. 

Cet article 106 précise notamment que le Gouvernement peut rédiger une ordonnance pour créer « une procédure de consultation locale des électeurs d'une aire territoriale déterminée sur les décisions qu'une autorité de l'Etat envisage de prendre sur une demande relevant de sa compétence et tendant à l'autorisation d'un projet susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement ; »

Les ordonnances que le Gouvernement prendra doivent être conformes au cadre défini par cet article 106. Or, cet article 106 autorise le Gouvernement à créer, par ordonnance, une nouvelle procédure de consultation locale des électeurs, aux conditions suivantes : 

1. Il s’agira d’une consultation locale, destinée à demander un avis et non à adopter une décision (référendum) ;

2. Les personnes consultées seront les « électeurs » d’une « aire territoriale déterminée »

3. La consultation doit porter sur une décision qui répond aux critères suivants : 

- il doit s’agir d’une décision qu’une autorité de l’Etat envisage de prendre ;

- sur une demande relevant de la compétence de l’Etat ;

- et tendant à l’autorisation d’un projet susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement.

Il convient de bien souligner que l’article 106 de la loi du 6 août 2015 autorise le Gouvernement à créer une procédure de consultation locale des électeurs pour des projets qui ne sont pas encore autorisés.

Le premier projet d’ordonnance portant création d’une consultation locale des électeurs

Sur le fondement de l’autorisation qui lui a été ainsi octroyée par l’article 106 de la loi du 6 août 2015, le Gouvernement a élaboré un premier projet d’ordonnance qui a été soumis pour avis au Conseil national de la transition écologique. 

Ce premier projet d’ordonnance prévoyait d’insérer, au sein du code de l’environnement, un article L.123-28 ainsi rédigé : 

«  Les électeurs d'une aire territoriale déterminée peuvent être consultés sur la ou les décisions que l’Etat envisage de prendre sur une demande relevant de sa compétence. Sont exclus les projets d’intérêt national. L’aire de la consultation des électeurs est déterminée en fonction de l’étendue géographique des impacts écologiques, économiques et sociaux du projet dont l’autorisation est envisagée. Elle est constituée du territoire complet des communes intéressées. Elle recouvre au minimum le territoire concerné par l’enquête publique. »

Aux termes de cet article, la consultation locale des électeurs : 

- porte sur des projets d’autorisation à venir et non sur des projets déjà autorisés ;

- ne peut porter sur des projets d’intérêt national ; 

- doit être organisée dans une aire « déterminée en fonction de l’étendue géographique des impacts écologiques, économiques et sociaux du projet dont l’autorisation est envisagée ». 

Il ne s’agissait alors pas de réduire l’aire de consultation, par principe, aux seules communes dans lesquelles une enquête publique pouvait être organisée, sans tenir aucun compte de l’incidence environnementale du projet.  

Cette procédure de consultation locale, ainsi définie par ce premier projet d’ordonnance, ne pouvait donc pas être organisée pour le projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes, principalement parce que ce projet a déjà été autorisé (DUP, police de l’eau, espèces protégées) et a, en outre, déjà fait l’objet d’un contrat de concession.

A la suite de l’annonce, par le Président de la République, d’un « référendum local » sur ce projet, l’administration a donc été appelée à modifier ce projet d’ordonnance, au risque de rédiger un texte qui ne correspond pas à l’autorisation donnée par le Parlement à l’article 106 de la loi du 6 août 2015.

Par ailleurs, on notera que ce premier projet d’ordonnance prévoyait procédure préalable d’information des électeurs consultées : 

« Article L. 123-31 Le dossier d’information adressé aux électeurs en vue de la consultation est réuni par la Commission nationale du débat public après un appel public aux contributions des personnes et associations intéressées. Ce dossier prend en compte les appréciations exprimées dans les phases précédentes d’examen du projet soumis à consultation. Si celle-ci a été précédée d’une enquête publique relative à l’ensemble ou à une partie du projet, le dossier soumis à l’enquête est rendu accessible aux électeurs. »

Aux termes de ce premier projet d’ordonnance, la Commission nationale du débat public était appelée à remplir le rôle de garant de l’information. Une garantie effacée du nouveau projet d’ordonnance. 

Le nouveau projet d’ordonnance

Le projet d’ordonnance qui a été adressé au Conseil national de la transition écologique en vue de sa réunion du 24 mars 2016 diffère très sensiblement du premier projet d’ordonnance. 

En premier lieu, en contradiction de l’article 106 de la loi du 6 août 2015, le nouveau projet d’ordonnance prévoit qu’une consultation locale des électeurs peut être organisée à l’endroit de projets déjà autorisés : 

« Art. L. 123-20. – Les électeurs d'une aire territoriale déterminée, inscrits sur les listes électorales municipales, peuvent être consultés pour avis sur tout projet d’infrastructure ou d’équipement susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement que l’Etat envisage d’autoriser ou de réaliser, y compris après une déclaration d’utilité publique."

L’ajout des termes « ou de réaliser » permet ainsi à l’Etat d’organiser une consultation locale sur les projets déjà autorisés et donc sur l’aéroport de Notre-Dame des Landes. »

En deuxième lieu, le nouveau projet d’ordonnance supprime le projet de procédure d’information préalable. Alors que le premier projet d’ordonnance conférait à la Commission nationale du débat public un rôle de garant de l’information donnée aux électeurs consultés : celle-ci a été évacuée du nouveau projet d’ordonnance. 

Tout au plus, l’ordonnance précise : « VI. – L'Etat prend à sa charge les dépenses qui procèdent de l’organisation de la consultation, notamment la mise à disposition d’informations établies par une commission indépendante à destination des électeurs concernés. »

En clair : l’ordonnance ne comporte aucune autre garantie d’information du public autre que la mise en place d’une « commission indépendante», financée par l’Etat. Le projet d’ordonnance ne donne aucune indication sur la désignation de ses membres, sur leurs conditions de travail, sur les déclarations de conflits d’intérêts, sur leurs moyens, sur le type d’information qui devra être diffusée, sur le traitement des réclamations etc.. etc.. Il faut  pourtant rappeler que l’article 7 de la Charte de l’environnement impose que la loi (ici l’ordonnance) précise elle-même les conditions d’information du public. Ici, cette information dépendra de l’administration et d’une commission ad hoc.

En troisième lieu, le projet d’ordonnance réduit fortement la surface de l’aire territoriale à l’intérieur de laquelle seront consulté les électeurs. Alors que le premier projet d’ordonnance permettait de définir cette aire en fonction de l’incidence environnementale, il n’est plus question que de se caler sur le périmètre de l’enquête publique. A la différence que, pour une enquête publique, les citoyens du monde entier peuvent s’exprimer. Ce qui ne sera pas le cas lorsque seuls certains électeurs pourront émettre un avis. S’agissant de Notre-Dame des Landes, plusieurs enquêtes publiques ont d’ores et déjà été organisés, dans un périmètre correspondant, peu ou prou, aux limites du département de Loire-Atlantique. C’est donc bien à cette échelle que seront consultés les électeurs. 

Enfin, cette ordonnance ne dit rien des suites de cette consultation locale des électeurs. Certes, si ces électeurs se prononcent contre un projet, leur vote n’aura la valeur que d’un avis que l’Etat peut ne pas suivre. On peut toutefois imaginer que l’avis exprimé sera suivi d’effet. Dans ce cas qu’adviendra-t-il des autorisations délivrées et des contrats signés ? Une autorisation administrative ne peut en effet être retirée voire abrogée qu’à certaines conditions précisément encadrées par le droit positif et la jurisprudence. Lorsque ces conditions ne sont plus réunies, que pourra faire l’Etat ? Par ailleurs, l’aéroport de Notre-Dame des Landes fait l’objet d’une procédure d’infraction engagée par la Commission européenne contre l’Etat français. Comment l’Etat tiendra-t-il à la fois compte de l’avis des électeurs et de l’issue de cette procédure d’infraction au cas où cette dernière aboutit à une condamnation en manquement ?

Conclusion

C’est au prix d’une méconnaissance : de la loi du 6 août 2015, du principe de participation du public et du principe de sécurité juridique que le Gouvernement s’apprête à créer une procédure de consultation locale des électeurs dont le seul objet est de tenter de légitimer un projet déjà autorisé. Une régression du dialogue environnemental et du droit de l’environnement que les acteurs du Grenelle de l’environnement n’auraient sans doute pas toléré. 

Au-delà de l’analyse juridique, on peut s’interroger sur l’intérêt politique d’une telle procédure : quel que soit son résultat celui-ci ne sera à l’évidence pas partagé dès l’instant où il aura été obtenu dans de telles conditions. Il serait raisonnable que l’Etat revienne sur un tel projet qui ne permettra aucun débat apaisé. 

 

_____________________________

 

République française

__________

 

Ministère de l’environnement,

de l’énergie et de la mer

___________

 

 

 

Ordonnance relative à la consultation locale

sur un projet relevant de la compétence de l’Etat, ayant une incidence sur l'environnement

 

______

 

 

NOR :

 

Le Président de la République,

Sur le rapport du Premier ministre, de la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat et du ministre de l’intérieur ;

Vu la Constitution, notamment son article 38 ;

Vu le code électoral ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d’opinion ;

Vu la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques et notamment son article 106 ;

Vu l’avis du Conseil national de la transition écologique en date du ... ;

Vu l’avis du Conseil national d’évaluation des normes en date du … ;

Le Conseil d’État entendu ;

Le conseil des ministres entendu,

 

Ordonne :

 

Article 1er

Après le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, il est inséré un chapitre III bis ainsi rédigé :

« Chapitre III bis

« Consultation des électeurs sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement

« Art. L. 123-20. – Les électeurs d'une aire territoriale déterminée, inscrits sur les listes électorales municipales, peuvent être consultés pour avis sur tout projet d’infrastructure ou d’équipement susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement que l’Etat envisage d’autoriser ou de réaliser, y compris après une déclaration d’utilité publique.

 « Art. L. 123-21. L'aire de la consultation correspond à celle de l’enquête publique prévue ou réalisée.

« Art. L. 123-22. – La consultation doit être organisée au plus tard avant le premier jour du quatrième mois précédant celui au cours duquel il est procédé aux scrutins nationaux visés aux 2°, 3°, 5° et 6° de l’article L.O. 1112-6 du code général des collectivités territoriales ou à l’élection des membres du Parlement européen ou au renouvellement général d’assemblées délibérantes de collectivités territoriales.

 « Art. L. 123-23. – Les électeurs font connaître par oui ou par non s'ils approuvent le projet qui leur est présenté.

 « Art. L. 123-24. – I. – La décision de consulter les électeurs est prise par un décret qui convoque les électeurs et fixe le jour de la consultation.

« Le décret prévu à l’alinéa précédent est publié un mois au moins avant la date de la consultation.

« II. – Sont applicables à l’organisation de la consultation régie par le présent chapitre les dispositions suivantes de la première partie du code électoral :

« 1° Les chapitres Ier, V, VI et VII du titre Ier du livre Ier, à l'exception des articles L. 51, L. 52, L. 52-3, L. 52-19, L. 56, L. 57, L. 58, du deuxième alinéa de l’article L. 68, des articles L. 85-1, L. 88-1, L. 95, des 1° à 5° du I de l'article L. 113-1 et du II du même article ;

 « Les dispositions de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion sont également applicables.

« Pour l'application de ces dispositions, il y a lieu de lire : « consultation » au lieu de : « scrutin ».

« Pour l'application du troisième alinéa de l'article L. 65 du code électoral, il y a lieu de lire : "les réponses portées" au lieu de : "les noms portés" ; "des feuilles de pointage" au lieu de : "des listes" ; "des réponses contradictoires" au lieu de : "des listes et des noms différents" ; "la même réponse" au lieu de : "la même liste, le même binôme de candidats ou le même candidat".

« Pour l'application du premier alinéa de l'article L. 66 du code électoral, il n’est pas tenu compte des mots « pour les candidats ou pour des tiers ».

« Les bulletins de vote autres que ceux fournis par l'Etat n'entrent pas davantage en compte dans le résultat du dépouillement.

Les enveloppes non réglementaires sont annexées et contresignées par les membres du bureau de vote. Chacune des enveloppes annexée porte mention des causes de l'annexion.

 « III. – Il est institué une commission de recensement siégeant dans la commune la plus peuplée du ressort territorial où est organisée la consultation et composée de trois magistrats.

« IV. – Les interdictions prévues par l'article L. 50-1 et par l'article L. 52-1 du code électoral prennent effet à compter de la date de publication du décret de convocation des électeurs.

« V. – Si la consultation a lieu dans plus d’un département, les représentants de l’Etat dans ces départements assurent la coordination de son organisation.

« VI. – L'Etat prend à sa charge les dépenses qui procèdent de l’organisation de la consultation, notamment la mise à disposition d’informations établies par une commission indépendante à destination des électeurs concernés.

 « Art. L. 123-25. – Le représentant de l’Etat dans le département notifie le décret mentionné au I de l'article L. 123-24, dans un délai de quinze jours à compter de sa publication, aux maires des communes dans lesquelles la consultation doit être organisée.

« Les maires organisent la consultation en application de l’article L. 2122-27 du code général des collectivités territoriales.

 « Art. L. 123-26. – La régularité de la consultation régie par le présent chapitre peut être contestée dans les conditions, formes et délais prescrits pour les réclamations contre l'élection des membres des conseils municipaux. »

 

Article 2

Le Premier ministre, la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, et le ministre de l’intérieur sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l’application de la présente ordonnance, qui sera publiée au Journal officiel de la République française.

Fait le

Par le Président de la République :

 

Le Premier ministre, 

La ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat,

 Le ministre de l’intérieur,

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