En raison des conditions d’organisation de cette consultation locale et de l’imprécision de la question posée, il est probable qu’au soir du 26 juin 2016, aucun des deux camps ne s’avèrera convaincu par le résultat exprimé. Il est donc vraisemblable que cette consultation locale n’aura pas d’effet direct sur l’avenir du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes.
I. La légalité incertaine de la consultation locale
Le Gouvernement vient de publier les trois textes qui permettent d’organiser une consultation locale des électeurs sur l’avenir du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes :
- L’ordonnance n°2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement (JORF n°0095 du 22 avril 2016)
- Le décret n°2016-491 du 21 avril 2016 relatif à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement (JORF n°0095 du 22 avril 2016)
- Le décret n°2016-503 du 23 avril 2016 relatif à la consultation des électeurs des communes de la Loire-Atlantique sur le projet de transfert de l'aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des-Landes (JORF n°0097 du 24 avril 2016)
Il convient de rappeler qu’à la suite de l’annonce par le Président de la République de l’organisation d’un « référendum » sur le dossier de l’aéroport de Notre-Dame des Landes, le Gouvernement a été contraint d’élaborer un nouveau texte. Le droit existant ne permettait en effet pas l’organisation d’un tel référendum.
Le Gouvernement a donc élaboré une ordonnance. L’article 38 de la Constitution donne en effet le droit au Gouvernement d’élaborer une norme qui relève normalement du domaine de la loi, lorsque le Parlement l’autorise à le faire. Aux termes de l’article 106 de la loi « Macron » du 6 août 2015, le Parlement a autorisé le Gouvernement à créer une nouvelle procédure de consultation locale des électeurs sur les projets ayant une incidence sur l’environnement. Cette autorisation portait toutefois sur les projets à venir et non sur les projets déjà autorisés comme celui de Notre-Dame des Landes. Malgré un effort d’interprétation, l’ordonnance n°2016-488 du 21 avril 2016 va au-delà de l’autorisation parlementaire en permettant l’organisation d’une consultation locale sur tout projet, dés lors qu’il n’a pas fait l’objet de toutes les autorisations requises.
Outre ce problème de respect de l’autorisation parlementaire donnée à l’article 106 de la loi du 6 août 2015, la légalité de l’ordonnance n°2016-488 du 21 avril 2016 est incertaine au regard du droit à l’information du public. L’ordonnance borne l’information des électeurs consultés à la mise en ligne d’un dossier de synthèse constitué par la Commission nationale du débat public. Cette dernière ne pourra pas procéder, a fortiori dans un délai si court, à des contre expertises, à des auditions. Elle n’est pas non plus appelée à remplir un rôle de garant de la participation du public et à se prononcer sur les conditions d’organisation de la consultation.
Pour ces motifs notamment, la légalité de cette ordonnance et de ces deux décrets est incertaine. Il est particulièrement regrettable que l’analyse du Conseil d’Etat sur ce cadre juridique n’ait pas été rendue publique par le Gouvernement. Il est également regrettable que le Gouvernement n’ait tenu aucun compte de l’avis unanime par lequel le Conseil national de la transition écologique a rejeté le projet d’ordonnance qui lui était soumis.
II. L’utilité incertaine de la consultation locale
L’organisation d’une consultation locale des électeurs devait permettre à l’Etat de régler le litige relatif à la création d’un aéroport à Notre-Dame des Landes. Il n’est pas certain que ce but soit atteint.
Une question imprécise qui appelle une réponse à interprétation multiples. L’article 2 du décret n°2016-503 du 23 avril 2016 précise que la consultation locale organisée le 26 juin 2016 portera sur la question suivante :
« Etes-vous favorable au projet de transfert de l'aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des-Landes ? »
Cette question a manifestement été formulée dans le souci d’encourager un vote « oui ». L’aire de la consultation a en effet été réduite au département de la Loire-Atlantique. Or, plus la focale est réduite, plus les sondages réalisés indiquent qu’un vote favorable au transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique vers Notre-Dame des Landes, peut l’emporter. Il est évident que plus l’on se rapproche du site d’implantation de l’aéroport actuel de Nantes-Atlantique plus les riverains de cette infrastructure peuvent – légitimement – être favorables à son transfert.
Cette question est cependant formulée de manière si imprécise que la réponse apportée sera susceptible d’interprétations multiples. En effet, la question ne porte pas sur un projet en particulier mais sur le seul principe d’un transfert d’un aéroport d’un lieu à un autre. La question ne porte pas précisément sur le projet d’aéroport tel que déclaré d’utilité publique le 9 février 2008. Elle ne porte pas davantage sur le projet recommandé par un récent rapport d’experts remis à la ministre de l’environnement. La question ne porte que sur un projet de déménagement, pas sur un projet de travaux.
Ainsi, il est tout à fait possible que des électeurs votent oui au déménagement sans toutefois être favorables au projet d’aéroport dans sa configuration déclarée d’utilité publique en 2008.
Ainsi, le soir du 26 juin 2016, deux hypothèses peuvent être formulées.
- Si le oui l’emporte : les partisans du non pourront (notamment) faire valoir que les conditions d’organisation de la consultation n’étaient pas satisfaisantes, que l’information délivrée était insuffisante, que l’aire de consultation limitée à la Loire-Atlantique était trop réduite, que la question posée était imprécise, que les électeurs ont voté pour un transfert, pas pour un aéroport « surdimensionné », que la procédure d’infraction engagée par la Commission européenne est toujours en cours.
- Si le non l’emporte : les partisans du oui pourront (notamment) faire valoir que ce résultat est lié à l’impopularité du Président de la République, que cette seule consultation locale ne peut remettre les nombreuses consultations passées, que ce projet a déjà fait l’objet de plusieurs autorisations et contrats, que l’Etat ne peut pas retirer sa signature de ces autorisations et contrats, que la majorité peut changer en 2017.
Une réponse qui ne s’imposera pas. A la différence d’un référendum, l’Etat ne sera juridiquement pas tenu de donner une suite au vote qui sera exprimé le 26 juin 2016 par les électeurs du département de Loire-Atlantique. Surtout, le Gouvernement n’a jamais indiqué comment il compte procéder si le non l’emporte. En effet, des autorisations ont été délivrées et des contrats ont été signés. Et la signature de l’Etat ne peut pas aussi facilement être effacée. Les bénéficiaires d’une autorisation ou d’un contrat signé par l’Etat ont des droits lorsqu’ils sont devenus définitifs, les délais de retrait ou d’abrogation ayant été dépassés et les recours rejetés. Comment l’Etat compte-t-il revenir sur ces droits ? Il ne l’a jamais indiqué.
Conclusion. Organiser un référendum ou une consultation locale sur un sujet complexe a pour premier inconvénient de le simplifier. Cette opération polarise déjà le public en deux camps : celui du oui et celui du non. Ce faisant, la campagne référendaire qui s’ouvre va amener chaque camp à se radicaliser et à asséner, dans un délai très court, des arguments simplifiés mais que l’on espère convaincants.
Ainsi, non seulement aucun des deux camps ne s’avèrera convaincu par le résultat de cette consultation locale mais cette dernière aura au contraire, accentué le clivage et radicalisé les positions de chacun. Il est donc particulièrement regrettable que le Gouvernement soit passé outre l’avis unanime des acteurs de la commission – le Conseil national de la transition écologique - qui prolonge le dialogue noué lors du Grenelle de l’environnement. Le Gouvernement aurait été mieux avisé de conserver la méthode privilégiée par la ministre de l’environnement : commander un rapport indépendant et réunir les corps intermédiaires pour renouer un dialogue apaisé.
Enfin, cette consultation locale va créer un précédent qui nuit à tous les projets à venir. Nul doute que les opposants à un projet d’infrastructure ou d’équipement pourront demander désormais à l’Etat d’organiser une consultation locale si celui-ci est autorisé. Dans l’autre sens, les partisans d’un projet dont l’autorisation aura été rejetée pourront également solliciter une consultation locale.
Dans tous les cas, le dialogue environnemental en sort affaibli.