Du Référendum d'initiative citoyenne (RIC) au Référendum local d'initiative citoyenne

Le Président de la République devrait annoncer la modication de la procédure de référendum local pour répondre à la demande de création d'un "Référendum d'initiative citoyenne" (RIC) par le mouvement des "Gilets jaunes". Mais la proposition du Président de la République d'élargir la procédure du référendum local pourrait ne pas contenter les auteurs de la proposition de RIC.

I. Les catégories de référendums

Le droit prévoit d'ores et déjà plusieurs procédures de référendum ou de consultation directe des citoyens.

Une première distinction peut être opérée selon que la procédure permet ou non aux citoyens de s'exprimer sur des sujets d'ordre général ou strictement local : 

- Les référendums nationaux : ils permettent aux citoyens de s'exprimer sur des sujets d'ordre général. Le référendum législatif défini à l'article 11 de la Constitution ou le référendum constitutionnel prévu à l'article 89 de cette même Constitution appartiennent à cette catégorie

- Les référendums locaux : ils permettent aux citoyens de s'exprimer sur un sujet qui relève de la compétence de la collectivité territoriale organisatrice de ce vote. Ils sont prévus à l'article 72-1 de la Constitution. 

Une deuxième distinction peut être opérée selon que le référendum aboutira ou non à la création d'une nouvelle norme : 

- Les référendums décisionnels : ceux-ci permettent l'adoption d'une nouvelle norme. C'est le cas des projets de loi adoptés par le référendum législatif prévu à l'article 11

- Les référendums non décisionnels : ceux permettent uniquement l'expression d'un avis que l'Etat ou une collectivité territoriale ne seront pas tenus de suivre. A titre d'exemple, l'Etat peut organiser, comme il l'a fait su le dossier de l'aéroport de Notre Dame des Landes, une "consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement". Aux termes de l'article L.123-20 du code de l'environnement :"L'Etat peut consulter les électeurs d'une aire territoriale déterminée afin de recueillir leur avis sur un projet d'infrastructure ou d'équipement susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d'une autorisation relevant de sa compétence, y compris après une déclaration d'utilité publique."Il s'agit d'une consultation locale d'électeurs organisée par l'Etat sur un sujet qui peut être national. Cette consultation aboutit à un avis qui se s'impose pas à l'Etat. Il ne s'agit donc pas d'un référendum à caractère décisionnel. 

Une troisième distinction peut être opérée selon que le référendum ou la consultation est organisée à l'initiative d'une personne publique ou de citoyens.

- les référendums à l'initiative des seules personnes publiques. Il en va ainsi de la Consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement (article L.123-20 du code de l'environnement)

- les référendums à l'initiative des citoyens. Dans certains cas et à certaines conditions, un référendum peut être organisé à la suite d'une demande formulée par des électeurs. Toutefois, même dans ces cas, les citoyens ne peuvent jamais imposer la tenue du référendum souhaité. 

II. Les référendums à l'initiative des citoyens

Le Référendum d'initiative partagée. Il est prévu à l'article 11 de la Constitution et peut être organisé depuis 2015. Des parlementaires d'opposition tentent actuellement d'organiser un tel référendum pour s'opposer à la privatisation d'Aéroports de Paris.

L'article 11 de la Constitution précise en effet : "Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an."

La Consultation des électeurs. L'article L.1112-15 du code général des collectivités territoriales permet à une collectivité territoriale d'organiser une consultation des électeurs sur un sujet relevant de sa compétence. Il s'agit d'une procédure locale et non décisionnelle. L'article 1112-16 du code général des collectivités territoriales dispose que cette consultation peut être organisée sur demande des électeurs : "Dans une commune, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs, peuvent demander à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée."

Toutefois, la collectivité territoriale à qui est adressée cette demande de consultation n'est pas tenue d'y donner suite. L'article 1112-16 précité précise en effet que "La décision d'organiser la consultation appartient à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale." Cette procédure présente donc plusieurs limites. Les électeurs peuvent demander et non imposer l'organisation d'une consultation des électeurs. Si cette consultation est organisée, elle ne pourra porter que sur un sujet d'ordre local et ne pourra pas aboutir à la création d'une nouvelle norme. 

III. Le Référendum d'initiative citoyenne (RIC)

La création de la procédure de référendum d'initiative citoyenne est l'une des principales revendications du mouvement des "Gilets jaunes".

Le libellé de cette proposition est le suivant : "Création d’un site lisible et efficace, encadré par un organisme indépendant de contrôle où les gens pourront faire une proposition de loi. Si cette proposition de loi obtient 700 000 signatures alors cette proposition de loi devra être discutée, complétée, amendée par l’Assemblée nationale qui aura l’obligation (un an jour pour jour après l’obtention des 700 000 signatures), de la soumettre au vote de l’intégralité des Français."

Le contenu de cette proposition de RIC est donc le suivant

- création d'un "organisme indépendant de contrôle"

- création d'un "site lisible et efficace" encadré par ledit organisme

- dépôt d'une proposition de loi ;

- collecte de signatures : si le nombre dépasse 700 000, la proposition de loi devra être examinée par l'Assemblée nationale dans un délai d'un an puis soumise au référendum. 

Cette proposition appelle les observations suivantes : 

- Il s'agit d'une proposition de référendum national et législatif ;

- Elle suppose une révision de la Constitution et, plus spécialement, des articles 11 et 39 de celle-ci. Dans les circonstances actuelles et à la lumière de la dernière tentative de révision de la constitution, il est peu probable qu'une révision de la Constitution sur le seul référendum d'initiative citoyenne ainsi présenté, puisse aboutir. 

- Elle remet en cause le bicamérisme et le rôle du Sénat puisque seule l'Assemblée nationale serait ici associée à cette procédure. Ce qui compliquera d'autant une éventuelle tentative de révision de la Constitution pour y introduire le référendum d'initiative citoyenne sans le Sénat.

- Elle aboutira à une proposition de loi qui pourra avoir été modifiée par l'Assemblée nationale et qui ne pourra pas contrevenir à des règles de droit de valeur supérieure (Constitution, droit de l'Union européenne, droit international) : le résultat final de cette procédure pourra donc ne pas correspondre au souhaite de ceux qui en auront été à l'initiative. 

A noter : des parlementaires ont déposé une proposition de loi tendant à traduire juridiquement cette demande d'une procédure de référendum d'initiative citoyenne.

Le 28 février 2019 M. Joachim Son-Forget et Mme Sophie Auconie ont déposé une proposition de loi constitutionnelle "pour un référendum citoyen et participatif et une procédure de consultation généralisée". Cette proposition de loi tend notamment à modifier l'article 11 de la Constitution pour réduire le nombre d'électeurs à atteindre pour soutenir une demande d'organisation d'un référendum par des parlementaires. 

IV. Le Référendum local d'initiative citoyenne

En définitive, le Président de la République pourrait annoncer une révision de la Constitution pour prévoir que le référendum local soit organisé sur demande d'électeurs. Une modification du texte de l'article 72-1 de la Constitution serait alors nécessaire.

La proposition du Président de la République pourrait s'écarter de celle des partisans du RIC sur plusieurs points. Ainsi le référendum ne porterait pas sur des sujets nationaux mais sur des sujets relevant de la compétence des collectivités territoriales concernées. En outre, le référendum local, sauf révolution, ne peut être organisé contre l'avis des élus locaux.

Il est à craindre que cette annonce ne satisfasse pas les auteurs de la proposition d'un référendum d'initiative citoyenne sur des sujets nationaux. Et pour cause : quelle que soit l'opinion que l'on peut avoir du Référendum d'initiative citoyenne, le projet de réforme du Président de la République s'en éloigne beaucoup. Il n'est en effet plus question de coproduire la loi mais uniquement de s'exprimer sur certains sujets locaux. 

Arnaud Gossement

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.