Le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation vient d’être déposé à l’Assemblée nationale. Certes, toute révision de la Constitution n’est pas qu’un acte juridique mais aussi un acte politique. Il n’en demeure pas moins que l’acte juridique devrait être étudié avant que l’acte politique ne soit critiqué. Au cas présent, si le projet de loi constitutionnelle est adopté en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat puis par le Congrès, la rédaction du troisième alinéa de l’article 34 de la Constitution de la Vème république devrait être la suivante :
« La loi fixe les règles concernant :
(…)
– la nationalité, y compris les conditions dans lesquelles une personne née française qui détient une autre nationalité peut être déchue de la nationalité française lorsqu’elle est condamnée pour un crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ; »
Très précisément, cette révision de la Constitution ne permettra pas, à elle seule de définir les nouveaux cas de déchéance de la nationalité française, en plus de ceux déjà prévus par le code civil, aux articles 25 et 25-1.
Cette révision de la Constitution permettra uniquement au législateur de modifier le régime de la déchéance de la nationalité française, de manière à ce qu’il puisse également prévoir une telle déchéance pour une personne née française et détenant une autre nationalité « lorsqu’elle est condamnée pour un crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ». Il reviendra donc à la loi de préciser quels sont les crimes « constituant une atteinte grave à la vie de la Nation » qui peuvent amener à une déchéance de la nationalité pour les personnes nées françaises et détenant une autre nationalité. Ce que la loi peut prévoir, elle peut aussi – souvent - ne pas le prévoir. En d’autres termes, le Parlement peut refuser demain de donner une suite à cette révision de la Constitution et ne donner aucune portée à cette nouvelle disposition de l’article 34 de la Constitution, ainsi rédigée.
Tant que la loi n’aura pas précisé quels sont les crimes pour lesquels cette perte de nationalité peut être prononcée, le régime actuel de déchéance de la nationalité tel que défini par le code civil demeurera inchangé, révision constitutionnelle ou pas. Soulignons-le : cette révision de la Constitution ne donne qu’un nouveau droit au Parlement et non un devoir : celui d’étendre le régime de la perte de nationalité française.
Quel est le régime actuel de « perte » ou de « déchéance » de la nationalité française ?
Sur le plan du droit, il convient tout d’abord de distinguer le régime de la « perte » de la nationalité française, du régime de la « déchéance » de la nationalité française.
Les articles 23 à 23-9 du code civil définissent les cas pour lesquels la perte de la nationalité française est possible, soit à la demande de la personne elle-même, soit par à titre de conséquence d’un comportement précis qui peut entraîner cette perte de la qualité de français, même sans l’accord de la personne intéressée.
Premier cas, l’article 23 du code civil autorise une perte « volontaire » de la nationalité française, par « déclaration » de la personne, résidant à l’étranger et ne souhaitant plus la détenir : « Toute personne majeure de nationalité française, résidant habituellement à l'étranger, qui acquiert volontairement une nationalité étrangère ne perd la nationalité française que si elle le déclare expressément, dans les conditions prévues aux articles 26 et suivants du présent titre. »
Deuxième cas, l’article 23-3 du code civil organise une perte « volontaire » de la nationalité française par « répudiation » à l’initiative de la personne née hors de France et ne souhaitant plus la détenir. Ainsi, un enfant né hors de France d’un seul parent français peut répudier sa nationalité française à sa majorité. L’article 23-5 du code civil permet aussi, à certaines conditions, à un français qui se marie avec un étranger de répudier sa nationalité française.
Troisième cas, l’article 23-4 du code civil prévoit une perte « volontaire » de la nationalité française sur « autorisation » du Gouvernement, pour une personne, même mineure mais ayant une autre nationalité.
Quatrième cas, l’article 23-6 du code civil dispose que la perte de la nationalité française peut être constatée par jugement « lorsque l'intéressé, français d'origine par filiation, n'en a point la possession d'état et n'a jamais eu sa résidence habituelle en France, si les ascendants, dont il tenait la nationalité française, n'ont eux-mêmes ni possession d'état de Français, ni résidence en France depuis un demi-siècle. »
Cinquième cas, l’article 23-7 du code civil précise que « Le Français qui se comporte en fait comme le national d'un pays étranger peut, s'il a la nationalité de ce pays, être déclaré, par décret après avis conforme du Conseil d'Etat, avoir perdu la qualité de Français. »
Enfin, septième cas, l’article 23-8 du code civil dispose que « Perd la nationalité française le Français qui, occupant un emploi dans une armée ou un service public étranger ou dans une organisation internationale dont la France ne fait pas partie ou plus généralement leur apportant son concours, n'a pas résigné son emploi ou cessé son concours nonobstant l'injonction qui lui en aura été faite par le Gouvernement. »
Pour leur part, les articles 25 et 25-1 du code civil organisent la "déchéance" de nationalité pour un individu qui a acquis la nationalité française et en détient une autre.
Aux termes de l’article 25, la déchéance de la nationalité française est prononcée par décret pris après avis du conforme du Conseil d’Etat dans les cas suivants :
« L'individu qui a acquis la qualité de Français peut, par décret pris après avis conforme du Conseil d'Etat, être déchu de la nationalité française, sauf si la déchéance a pour résultat de le rendre apatride :
1° S'il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme ;
2° S'il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit prévu et réprimé par le chapitre II du titre III du livre IV du code pénal ;
3° S'il est condamné pour s'être soustrait aux obligations résultant pour lui du code du service national ;
4° S'il s'est livré au profit d'un Etat étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France. »
L’article 25-1 du code civil ajoute d’autres conditions pour que la déchéance de nationalité française puisse être prononcée par décret pris après avis conforme du Conseil d’Etat :
« La déchéance n'est encourue que si les faits reprochés à l'intéressé et visés à l'article 25 se sont produits antérieurement à l'acquisition de la nationalité française ou dans le délai de dix ans à compter de la date de cette acquisition.
Elle ne peut être prononcée que dans le délai de dix ans à compter de la perpétration desdits faits.
Si les faits reprochés à l'intéressé sont visés au 1° de l'article 25, les délais mentionnés aux deux alinéas précédents sont portés à quinze ans. »
Aux termes de ces dispositions, la déchéance de la nationalité française n’est pas autorisée à l’endroit d’une personne née française.
Fallait-il réviser la Constitution pour que la loi puisse étendre les cas de déchéance de la nationalité française aux personnes nées françaises ?
Le projet de loi constitutionnelle propose d’étendre le régime de la déchéance aux personnes nées françaises et détenant une autre nationalité. En effet, la déchéance ne sera jamais possible pour une personne ne détenant que la nationalité française, sauf à la rendre apatride. Fallait-il réviser la Constitution pour « permettre » au législateur de prévoir la déchéance de nationalité d’une personne née en France ? C’est ce que soutient l’exposé de motifs du projet de loi constitutionnelle :
« En deuxième lieu, dans sa décision n° 2015-439 QPC du 23 janvier 2015, le Conseil constitutionnel a écarté le grief tiré de l’atteinte à une situation légalement acquise : « en fixant les conditions dans lesquelles l’acquisition de la nationalité peut être remise en cause, les dispositions contestées ne portent pas atteinte à une situation légalement acquise ». Ce raisonnement n’apparaît pas transposable pour la déchéance de la nationalité d’origine qui constitue une atteinte à une situation légalement acquise. La nationalité française attribuée dès la naissance confère en effet à son titulaire des droits fondamentaux dont la privation par le législateur ordinaire pourrait être regardée comme une atteinte excédant ce qu’autorise la Constitution. »
Dans son avis sur ce projet de loi constitutionnelle, daté du 11 décembre 2015, le Conseil d’Etat précise également qu’une révision de la Constitution était nécessaire pour déchoir de sa nationalité une personne née française :
« Le Conseil d'Etat considère que si devait être instituée la déchéance de la nationalité française pour des binationaux condamnés pour des faits de terrorisme, le principe de cette mesure devrait être inscrit dans la Constitution, eu égard au risque d'inconstitutionnalité qui pèserait sur une loi ordinaire. »
Dans quelles conditions, à la suite de cette révision de la Constitution, la loi pourra-t-elle prévoir la déchéance de la nationalité française pour des personnes nées françaises ?
A supposer que le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation soit adopté par le Congrès, le législateur ne pourra pas pour autant étendre, comme bon lui plairait, les cas de déchéance de la nationalité française pour les personnes nées françaises.
En premier lieu, il lui faudra respecter les conditions fixées par l’article 34 de la Constitution. C’est ainsi que seules les personnes détenant une autre nationalité que la nationalité française pourront être déchues de la nationalité française. Par ailleurs, seules les personnes ayant fai l'objet d'un type précis de condamnation définitive pourront être concernées par cette déchéance de nationalité : "lorsqu’elle est condamnée pour un crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation".
Dans son avis du 11 décembre 2015, le Conseil d’Etat a, par avance, borné l’intervention à venir du législateur : « Il appartiendrait au législateur de préciser quelles sont les infractions qui entrent dans ce champ, étant entendu qu’il ne pourrait s’agir que de crimes en matière de terrorisme et, éventuellement, des crimes les plus graves en matière d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. »
En deuxième lieu, tant la loi organisant ainsi ce nouveau régime de déchéance devra être conforme que le décret prononçant la déchéance de nationalité devront être conformes, tant aux autres dispositions de la Constitution qu’aux engagements internationaux de la France. Et ce sous le contrôle, du juge national mais aussi européen.
L’avis du Conseil d’Etat du 11 décembre 2015 précise sur ce point : « Enfin, la Cour européenne des droits de l’homme pourrait, ainsi qu’il vient d’être dit au point 6, juger que, dans certains cas, la déchéance de la nationalité française ou l’expulsion de la personne ainsi sanctionnée porte une atteinte excessive à sa vie privée ou familiale ou qu’elle expose cette personne à subir des traitements inhumains ou dégradants (au sens de l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme ) dans l’Etat dont elle aurait conservé la nationalité, comme la Cour l’a jugé par un arrêt Daoudi c. France du 3 décembre 2009 (n° 19576/08). »
On peut donc imaginer qu’il ne soit pas possible de déchoir de la nationalité française un terroriste binational né en France, contrairement à l’objectif recherché par cette révision constitutionnelle. En effet, si ladite déchéance de nationalité a pour conséquence de rendre impossible le maintien sur le territoire français de cette personne et son renvoi vers un pays où elle subir des traitements inhumains ou dégradants, ladite déchéance deviendrait elle-même contraire à la Convention européenne des droits de l’homme.
Cette révision de la Constitution était-elle nécessaire (sur le plan du droit) ?
Nous quittons ici, progressivement, le terrain de l’analyse juridique pour celui de l’analyse politique. Sur le plan du droit, la portée de cette nouvelle disposition de l’article 34 de la Constitution sera très limitée comme le relève le Conseil d’Etat lui-même : « Il est vrai qu’une telle mesure aurait une portée pratique limitée. ». L’efficacité de cette révision constitutionnelle pour la lutte contre le terrorisme est donc très incertaine et ne peut justifier à elle seule une révision de la Constitution.
Dans son discours de présentation du projet de loi constitutionnelle, le Premier ministre a lui-même indiqué que l’efficacité n’est pas le motif de cette mesure :
« L’efficacité, ici, – et tout le monde l’aura compris – n’est pas l’enjeu premier. C’est une mesure – je l’ai déjà dit – à caractère hautement symbolique. C’est une sanction lourde que la Nation est légitimement en droit d’infliger à celui qui la trahit au plus haut point. »
Pour le Premier ministre, cette révision de la Constitution est justifiée par le principe d’égalité :
« Aujourd’hui – c’est un fait consacré dans notre droit ! – la déchéance de nationalité en cas d’acte terroriste existe et s’applique déjà. Mais elle ne concerne, parmi les Français binationaux, que ceux nés étrangers. Il y a, de fait, une atteinte au principe d’égalité. »
Ainsi, contrairement ce que beaucoup peuvent penser, cette révision constitutionnelle n’est pas motivée par le souci de créer un régime de déchéance de la nationalité française pour les terroristes, lequel existe déjà en grande partie. Le motif officiel est tiré du principe d’égalité : les terroristes binationaux nés en France doivent être traités également que les terroristes binationaux ayant acquis la nationalité après la naissance.
Or, qu’écrit le Conseil d’Etat dans son avis du 11 décembre 2015 ? Que la révision de la Constitution ne peut être justifiée par le seul risque d’atteinte au principe d’égalité :
" 5. Le Conseil d'Etat considère que si devait être instituée la déchéance de la nationalité française pour des binationaux condamnés pour des faits de terrorisme, le principe de cette mesure devrait être inscrit dans la Constitution, eu égard au risque d'inconstitutionnalité qui pèserait sur une loi ordinaire.
Ce risque ne provient pas d’une éventuelle méconnaissance du principe d’égalité.
Certes, la mesure envisagée par le Gouvernement ne concernerait que les Français disposant d'une autre nationalité, mais ceux-ci ne sont pas, au regard de cette mesure, dans la même situation que les personnes qui ne détiennent que la nationalité française, car déchoir ces dernières de leur nationalité aurait pour effet de les rendre apatrides.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a jugé que les personnes nées françaises et celles ayant obtenu la qualité de Français par acquisition étaient dans la même situation au regard du droit de la nationalité. Dès lors, en élargissant aux personnes nées françaises la sanction de la déchéance déjà autorisée par le code civil pour les personnes devenues françaises par acquisition, la disposition envisagée ne crée pas non plus une rupture d’égalité entre ces deux catégories de personnes. »
En d’autres termes, le risque de violation du principe d’égalité ne peut justifier à lui seul que la Constitution soit révisée pour que la loi puisse ensuite étendre les cas de déchéance de nationalité aux terroristes bi-nationaux nés en France. Et l’égalité de fait que réclame le Premier ministre ne sera pas réalisée par ce projet de loi constitutionnelle : tous les français nés en France ne seront pas traités comme tous les français nés étrangers, au regard du régime de la déchéance de nationalité pour crime de terrorisme. Les personnes nées françaises ne seront en effet pas traitées également selon qu’elles disposent ou non d’une autre nationalité ou selon qu’elles ne pourraient pas faire l’objet d’une expulsion vers un pays dans lequel elles pourraient subir un « traitement inhumain ou dégradant ». A ce stade, la portée de la mesure devient si réduite qu’elle n’en est même plus symbolique.
La conclusion du Conseil d’Etat doit retenir l’attention :
« Pour autant, la mesure proposée répond à un objectif légitime consistant à sanctionner les auteurs d’infractions si graves qu’ils ne méritent plus d’appartenir à la communauté nationale. La circonstance que les effets pratiques de cette mesure seraient limités n’a pas paru au Conseil d’Etat suffisante pour lui permettre de conclure qu’elle ne serait pas opportune ou qu’elle ne serait pas appropriée à l’objectif poursuivi par le Gouvernement. »
Pour le Conseil d’Etat, l’objectif poursuivi par le Gouvernement est « légitime » même si le moyen retenu – cette révision constitutionnelle – est « limité ». Ce que l’on pourrait encore traduire par « beaucoup de bruit pour pas grand chose ». Passée l’analyse juridique, à chacun désormais de se forger sa propre conviction politique. Avec cette autre question : le bilan coût/avantage de cette révision peut-il la justifier ?
