Evaluer une politique est aussi une question... politique

Au-delà de l’injure, peu favorable au débat, le dernier livre de Pierre Cahuc et d’André Zylberberg, Le négationnisme économique, a déjà suscité de nombreuses réactions, essentiellement de leurs collègues économistes. Députée, rapporteure de la commission d'enquête parlementaire sur les 35 heures, dont les auteurs ont mis en cause le sérieux, je souhaitais également apporter ma contribution.

Au-delà de l’injure, peu favorable au débat, le dernier livre de Pierre Cahuc et d’André Zylberberg, Le négationnisme économique, a déjà suscité de nombreuses réactions, essentiellement de leurs collègues économistes. Députée, rapporteure de la commission d'enquête parlementaire sur les 35 heures, dont les auteurs ont mis en cause le sérieux, je souhaitais également apporter ma contribution à la discussion.

Les réponses plus construites ont permis, de façon claire et argumentée, à l’image de celle d’André Orléan, de mettre au jour les grandes confusions épistémologiques qui traversent l’ouvrage, qui prétend séparer d’un trait net et définitif ce qui relèverait de « la science » et ce qui ne serait qu’imposture. Il n’est, me semble-t-il, aucune science, même parmi celles qui se considèrent comme les plus « dures », qui soit assez sûre d’elle-même pour penser que ses méthodes sont définies une fois pour toutes et qui cherche ainsi à se mettre à l’abri, par des procédures figées, de toute remise en cause venue de l’extérieur.

La méthode expérimentale, dont Cahuc et Zylberberg font l’alpha et l’oméga de l’évaluation des politiques publiques, permet bien de mesurer, dans des conditions très spécifiques, l’impact d’une mesure déterminée, sur une variable déterminée, au sein d’une population spécifique. Plusieurs professionnels de l’évaluation des politiques publiques ont déjà amplement souligné que cette méthode n’est applicable que dans certaines situations seulement (si des données sont disponibles, si l’on peut construire un « groupe témoin » satisfaisant…) et qu’il est, le plus souvent, nécessaire de recourir à d’autres procédés lorsqu’on veut, au sujet des conséquences d’une politique, interroger les faits. Ainsi, il ne me paraît pas déplacé de considérer que la variété et la complémentarité des méthodes d’évaluation sont toujours souhaitables.

Plus fondamentalement encore, quelle que soit la méthode ou l’ensemble des méthodes choisies pour évaluer l’impact d’une décision, il me semble qu’une telle évaluation économique ne pourra jamais évaluer autre chose que l’impact d’une mesure sur une variable. Or une politique ne se réduit jamais à une seule mesure, et son impact ne se résume jamais à la variation d’un seul indice.

Effets des 35 heures sur la vie des Français

Lorsque j’ai été élue rapporteure de la commission d’enquête sur la réduction du temps de travail, son objet était bien « l’impact social, sociétal, économique et financier » de cette politique, qui a été mise en œuvre de différentes façons au cours du temps. Le titre du rapport qui a été adopté par la commission était « Emploi, économie, modes de vie : réalités de la RTT ». Souligner cela, c’est rappeler que, pour comprendre les effets d’une politique sur la vie des Français, il est essentiel de prendre en compte les différentes dimensions dans lesquelles ces effets se déploient. Les 35 heures ont eu des effets sur l’emploi, sur la productivité, sur les finances de l’État et de la Sécurité sociale, sur la capacité des salariés à articuler vie professionnelle et vie personnelle, sur l’intensité des rythmes de travail, sur l’égalité entre les hommes et les femmes, sur les représentations du travail, et sur bien d’autres aspects encore.

Pour autant, la multiplicité des effets d’une politique n’exonère pas de rechercher la plus grande rigueur possible. C’est ce que s’est efforcé de faire le rapport que j’ai présenté, lorsqu’il s’est intéressé aux effets sur l’emploi des lois Aubry : sur plusieurs dizaines de pages, il expose les différentes approches ayant amené les experts de la Dares, de l’OFCE, de l’Ires, mais aussi ceux de COE-Rexecode ou encore l’universitaire Stéphane Carcillo, à formuler leurs réponses à la question du nombre d’emplois liés aux 35 heures. Compte tenu de l’ampleur de la population concernée, mais également de la complexité des mesures engagées et du caractère progressif de leur mise en œuvre, aucun travail de nature expérimentale n’a permis de construire un jugement définitif sur le lien entre la réduction du temps de travail et l’emploi – et il est difficile de dialoguer avec des auteurs qui considèrent qu’une étude unique, portant sur la moindre réduction du temps de travail, de 20 minutes par semaine, en Alsace-Moselle, clôt le débat…

Par conséquent, pour évaluer cet impact, il est nécessaire de passer par des modélisations macroéconomiques, permettant de comparer la situation que la France a connue avec les lois Aubry par rapport à ce qu’elle aurait été sans ces mesures, mais aussi sans une partie de ces mesures (sans réduction du temps de travail mais avec les allégements de cotisations patronales, par exemple). Et l’ensemble des études menées de cette façon aboutissent à la conclusion d’un effet de plus de 300 000 emplois dus aux lois Aubry, pendant la période où elles étaient pleinement mises en œuvre.

Arbitrages politiques

On peut donc tenter d’évaluer de différentes façons l’impact d’une politique sur l’emploi, sans que cette évaluation épuise les critères à l’aune desquels juger cette politique. Prenons ici l’exemple du salaire minimum : de nombreux économistes s’appuient sur des travaux pour expliquer que telle variation du SMIC à la hausse aurait tel ou tel impact sur l’emploi des travailleurs peu qualifiés. C’est en effet une information importante à avoir, si l’on est en mesure de la rapporter à la situation présente de la France. Mais cela ne suffit pas à déterminer le « bon » niveau du SMIC, car le salaire minimum n’est pas seulement, ni sans doute d’abord, un outil des politiques d’emploi : c’est aussi un outil de répartition des gains de productivité, de lutte contre la pauvreté, de soutien à la consommation…

Dans la mesure où toute politique est faite de plusieurs mesures articulées entre elles et où elle produit des effets sur plusieurs plans à la fois, il importe, pour l’évaluer, de prendre en considération cette pluralité d’effets, dont certains peuvent être considérés comme négatifs et d’autres comme positifs. Sans compter que ces effets ne sont pas toujours uniformes sur l’ensemble d’une population : telle ou telle réforme peut dégrader les conditions de travail d’une partie des salariés et améliorer celles d'autres salariés.

Dès lors, il faut pondérer ces effets, considérer que ce que l’on gagne sur tel plan (l’emploi, les inégalités, l’environnement…), justifie ou non ce que l’on perd sur tel autre plan (les conditions de travail, l’égalité hommes-femmes, la croissance... ou l’inverse). Et à ces questions, aucune expertise économique ne nous donnera de réponse : ces choix relèvent d’une décision politique, c’est-à-dire qu’ils reviennent aux citoyens.

L’évaluation des politiques publiques doit donc éclairer le citoyen sur la façon dont telle ou telle mesure permet d’atteindre des buts qui lui importent, sans prétendre lui dire ce qui serait, dans l’absolu, désirable. Les élus ne doivent pas esquiver ce débat : il est de la responsabilité des représentants du peuple de s’intéresser aux évaluations disponibles, afin de les prendre en compte dans les décisions qu’ils prennent. Cette pratique devrait se développer au cours des prochaines années, notamment grâce à la fin du cumul des mandats qui permettra aux parlementaires de se consacrer davantage aux missions d’évaluations. Et ce serait d’autant plus le cas si le Parlement était davantage en mesure de commander des travaux d’évaluation, dans le cadre d’une procédure transparente, à des équipes de recherche indépendantes, susceptibles alors de répondre plus précisément aux questions que lors d’une simple audition. C’est sur ces bases que pourrait se nouer un dialogue plus serein entre experts et politiques, qui serait de nature à éclairer les citoyens dans leurs choix.

Barbara Romagnan

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