Ombres et lumières sur la protection de l’enfance
Les associations la Voix de l’enfant, Innocence en danger et Enfance et partage, parties civiles au procès des parents de la petite Marina, ont déposé plainte, l’une contre X pour non-assistance à personne en danger, les autres contre l’Etat pour faute lourde. Si ces plaintes sont instruites, gageons qu’elles apportent une autre lumière que celle, passionnelle et confuse, portée sur le dispositif de protection de l’enfance aux assises de la Sarthe. Les éclairages de l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) et de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) sont bienvenus pour mesurer les conséquences de la loi du 5 mars 2007 sur le transfert de compétence du parquet au conseil général et sur les moyens mis en œuvre pour ce faire, ainsi que l’évolution quantitative et qualitative de l’aide sociale à l’enfance depuis cette réforme.
L’Enquête nationale Informations préoccupantes de l’ONED [1] date d’octobre 2011. On y apprend, s’agissant de la Cellule de recueil des informations préoccupantes (CRIP) mise en place par la réforme que : « Aujourd’hui, les 101 départements français disposent d’un dispositif de recueil, d’évaluation et de traitement des informations préoccupantes. (…) La composition des CRIP est variable d’un département à l’autre :
- 93 CRIP comptent au moins un cadre administratif et 94 CRIP comptent un ou plusieurs agents administratifs (ces agents sont en général les principaux préposés à la saisie des IP et de leurs suites) ;
- 56 CRIP comptent au moins un travailleur social ou un professionnel de terrain ;
- 11 au moins un inspecteur enfance ou cadre ASE ;
- 8 au moins un médecin ou personnel membre du corps médical ;
- 7 au moins un psychologue.
Les compétences humaines regroupées au sein des CRIP dépendent des choix réalisés par les Conseils généraux en fonction de leur taille et de leurs nécessités organisationnelles, mais également des possibilités qui leurs sont allouées, notamment financières ».
Ces indications sont pour le moins surprenantes au regard des moyens dont sont dotés les Services d’investigation et d’orientation éducative (SIOE) qui, jusqu’à la réforme, traitent les signalements parvenant au parquet, lesquels sont pour la plupart orientés aujourd’hui vers les CRIP. Ces SIOE, outre le personnel cadre administratif et éducatif, disposent pour chaque mesure judiciaire d’investigation éducative d’un travailleur social, d’un psychologue et d’un médecin psychiatre, l’intervention des deux premiers étant systématique.
Deux après le décès de Marina, près de la moitié des CRIP restent des instances purement administratives et plus de 90 % d’entre elles sont dépourvues de personnel psy. Comment comprendre ce déficit de moyens au lendemain de la réforme, déficit qui semble perdurer pour être institué, le rapport n’en faisant aucune critique ?
Il faut savoir, d’une part, que le Fonds national de financement de la protection de l’enfance, intégré en dernière minute à la loi de 2007 à hauteur de 150 millions d’euros et destiné à compenser les dépenses résultant de la réforme, les CRIP notamment, n’a été doté que tardivement et partiellement, et seulement après que l’Assemblée des départements de France (ADF) eut saisi le Conseil d’Etat (janvier 2010) pour obtenir son décret d’application. En attendant, et dans nombre de département encore aujourd’hui, les conseils généraux font fonctionner les CRIP avec les moyens dont ils peuvent ou veulent bien se doter, ceux-ci demeurant en deçà de ceux dont disposait la protection de l’enfance avant 2007.
Il faut savoir encore que les SIOE dépendent du secteur associatif habilité et que leur vocation première est de traiter des mesures d’investigation et d’orientation éducative ordonnées par les juges des enfants au civil (enfance en danger). Ces mesures sont financées par l’Etat (Protection Judiciaire de la Jeunesse). Les SIOE ont été amené progressivement à faire des mesures au pénal (mineurs délinquants) et la proportion civil/pénal, de l’ordre de ¾ - ¼ jusqu’en 2007, tend aujourd’hui à s’inverser. Dans son Projet stratégique national, la PJJ annonçait en 2009 : « 0% de mesures civiles en 2011 ». L’activité au civil de la PJJ correspond(ait), d’une part, aux mesures d’assistance éducative en Foyer ou en famille (AEMO) pour des jeunes ayant été suivis précédemment au pénal (ceci afin de ne pas créer de rupture dans la prise en charge institutionnelle et/ou éducative), et à ces mesures d’IOE. Financièrement, l’activité au civil de la PJJ représentait 323 millions d’euros et 1800 postes en 2006, et déjà plus que 90 millions d’euros en 2008… On imagine la charge que représente pour les départements cette « déjudiciarisation » - leitmotiv de la réforme - et l’enjeu de sa contrepartie, la « contractualisation », qui laisse à chacune des parties l’appréciation des besoins, comme des moyens...
Il est difficile de ne pas faire de rapprochement entre le fait qu’en 2009 et pour la première fois depuis 2003, les dépenses d’aide sociale à l’enfance baissent de 2% [2] alors que les dépenses de RSA, de PCH (prestation compensatrice du handicap) et d’APA (allocation aux personnes âgées), moins compressibles, augmentent respectivement de 27%, 44% et 45% [3].
Du point de vue qualitatif, le dernier rapport annuel de l’ONED [4] observe :
- en milieu ouvert, une augmentation de la proportion d’AED (contractuelle) / AEMO (justice) de 25,1% à 29,4% ;
- en accueil, une augmentation de la proportion contractuel / justice de 11,4% à 12,4%.
Le recul entre 2007 et 2009 est court pour mesurer une évolution mais des tendances apparaissent, qui iront s’accentuant comme l’annonce l’ONED : « La loi du 5 mars 2007 vient clarifier [à vrai dire redéfinir] les règles de transmission des situations à l’autorité judiciaire. Logiquement, ceci devrait s’illustrer par une diminution des mesures judiciaires parmi l’ensemble des mesures ». Pour conclure : « La mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 n’a pas, au 31 décembre 2009, encore entraîné de modifications sensibles ».
S’agissant des circuits par lesquels les Informations préoccupantes parviennent à la CRIP, l’ONED note que « Sur les 27 départements étudiés, 18 déclarent que l’Education nationale est leur 1er pourvoyeur d’IP, 7 que le parquet est leur 1er pourvoyeur d’IP et 2 que d’autres institutions que l’Éducation nationale et le parquet sont leurs 1er pourvoyeurs d’IP. Le parquet apparaît comme un pourvoyeur important d’informations préoccupantes puisqu’il fait partie des trois premiers pourvoyeurs d’IP dans 81% des cas (22 départements sur 27). Cette prépondérance laisse penser que le parquet transmet un nombre important de soit-transmis qualifiés d’IP par la suite au niveau des CRIP ou des territoires. Quoiqu’il en soit, la prépondérance du parquet parmi les trois premiers partenaires pourvoyeurs d’IP interroge sur les pratiques et l’application de la loi de 2007 : on peut émettre l’hypothèse que l’orientation des signalements vers les parquets n’est pas encore adéquate, puisqu’une grande partie d’entre eux est retournée pour compétence au dispositif départemental. [c’est une première hypothèse]
Ce constat interroge également sur le rôle de tri du parquet : les parquets souhaitent-ils, dans le souci d’exhaustivité qui présidait à la création de la loi de 2007, renvoyer aux dispositifs l’ensemble des informations dont ils disposent et qui ne vont pas faire l’objet d’une procédure judiciaire ? [c’est une seconde hypothèse ; mais comment le parquet peut-il considérer que l’information ne fera pas l’objet d’une procédure judiciaire sans être évaluée ?] La loi du 5 mars 2007, parce qu’elle a prévu que le Conseil général est la porte d’entrée pour l’évaluation des situations de danger ou de risque de danger, et par sa volonté d’éviter de passer à côté d’une situation grave a probablement amené le parquet (lorsque la situation ne justifie pas l’intervention judiciaire) à ne plus classer sans suite et à renvoyer une information au Conseil général » [c’est une troisième hypothèse. Il en existe une quatrième : le décalage, régulièrement pointé, entre les besoins pressentis par les professionnels qui signalent au parquet et les pratiques récentes de ces derniers. Les auteurs du rapport se gardent de la formuler. Est-ce révélateur du formatage des rapporteurs ou du formatage attendu du rapport ?].
Concernant « Les périmètres de l’information préoccupante », l’ONED observe que « Par rapport à l’ensemble des critères de délimitation de l’IP étudiés, il faut noter que les quatre types d’informations (les copies de signalement direct, les demandes des familles, les accueils d’urgence et les soit-transmis du parquet) ne sont comptabilisés de manière systématique et conjointement que par trois départements, ce qui donne une appréciation de l’extrême variabilité de ce périmètre de l’IP. Ces chiffres permettent de rendre compte du fait que les départements ont construit une définition empirique de l’information préoccupante. En effet la mise en place de bornes délimitant un périmètre pratique (que comptabilise-t-on et que ne comptabilise-t-on pas comme information préoccupante ?) vient se surajouter aux définitions des textes dont les départements se réclament, ce qui amène une diversité dans la mise en œuvre départementale ». [pour une loi qui prétendait « sortir du flou de la notion de danger» , « clarifier la ligne de partage entre les mesures administratives et judiciaires », « redéfinir et harmoniser les critères d’intervention de l’aide sociale à l’enfance»… Etait-ce vraiment son but ?]
Concernant « Les évolutions chiffrées du nombre des IP entre 2007 et 2010 :
Des données quantitatives concernant l’évolution des chiffres des informations préoccupantes entre 2007 et 2010 sont disponibles pour 32 départements (les autres départements n’ayant pas communiqué leurs chiffres pour ces années).
(…) Cet histogramme permet de constater que sur ces 32 départements, seuls six ont connu une diminution du nombre d’informations préoccupantes entre 2007 et 2010 alors que 26 ont connu une augmentation globale du chiffre de leurs IP.
Lorsque les départements ont fourni des chiffres témoignant d’une augmentation du nombre d’informations préoccupantes, cette augmentation est très importante : pour 11 d’entre eux l’augmentation est de plus de 30% et pour 20 d’entre eux elle est de plus de 20% sur les quatre années.
Par ailleurs, les chiffres des hausses peuvent atteindre des niveaux très élevés : cinq départements constatent des augmentations de plus de 50%, l’augmentation la plus élevée atteignant 77,3% ».
Concernant « Les évolutions du nombre d’informations préoccupantes entre 2007 et 2010 et les explications données par les responsables des CRIP :
Afin de compléter les données chiffrées manquantes, l’enquête a mené une analyse qualitative du ressenti des responsables des CRIP quant à l’évolution du nombre des informations préoccupantes. Seuls 19% d’entre eux ont répondu « ne sait pas » à la question posée : « avez-vous observé un changement dans le nombre d’IP reçues depuis l’entrée en vigueur de la loi de 2007 ? »
(…) La raison invoquée dans 62% des cas concerne la meilleure identification de la CRIP et le développement de partenariats. Pour les raisons externes, on remarque que les responsables ont invoqué majoritairement l’augmentation des problématiques socio-économiques et familiales liées à une augmentation de la précarité dans les départements (11%). Dans 9 % des cas, la réponse invoquée est «l’impact de la loi de 2007».
[Ces chiffres sont à mettre en parallèle avec les situations qui ne sont plus traitées par la justice, ce qui, à lire les explications données et hormis les 9 % de « l’impact de la loi de 2007 », semble demeurer étranger aux responsables des CRIP : ne pas avoir lieu d’être parlé ou pensé].
Concernant « Les évolutions chiffrées du nombre des signalements [à la justice] entre 2007 et 2010 et les explications données par les responsables des CRIP :
Concernant les signalements, l’enquête menée n’a pas permis de recueillir des chiffres suffisamment précis et nombreux pour pouvoir établir des comparaisons et des tendances sur les quatre années. Ainsi, l’enquête ne peut produire de chiffres, et doit s’en remettre au ressenti des responsables de CRIP, et aux explications qu’ils donnent : 26% des 101 responsables de CRIP interrogés dans le cadre de l’enquête IP ont signalé une hausse des signalements émis par la CRIP et 11% une diminution. L’unique raison évoquée pour expliquer la diminution des signalements est l’application de la loi de 2007, qui préconise un traitement administratif des situations, et non judiciaire dès lors que le Conseil général obtient l’accord de la famille.
(…) Parmi les 32 départements ayant constaté une augmentation du nombre des signalements émis par la CRIP, 3 principales explications sont données :
- pour 42 % : les effets pervers de la loi de 2007, cause de l’augmentation du nombre des signalements émis par la CRIP : l’application de la recherche du consentement des familles jusqu’à ses limites extrêmes a pu conduire à une dégradation des situations et à un effet retour sur les dernières années menant de nombreuses affaires très dégradées au niveau judiciaire ;
- pour 32 % :l’augmentation des IP est à l’origine d’une augmentation mécanique des signalements ;
- pour 26 % : l’augmentation de problématiques socio-économiques et familiales dans le département peut également mener à une augmentation des signalements ».
[Conclusion que personne ne tire ou énonce, du moins dans le rapport : dans 100 % des cas, l’enfant eut été autrement protégé si la situation avait été traitée d’emblée par la justice]
Au moment de s’interroger sur l’éventuelle responsabilité pénale des professionnels ou civile de l’Etat dans une défaillance de protection pour la petite Marina, ce serait ajouter à l’intolérable que de ne pas questionner le bien-fondé de la « déjudiciarisation » engagée par la loi du 5 mars 2007 : interroger son opportunité, son efficacité comme ses fondements. Faisant écho aux déclarations du directeur général adjoint chargé de la solidarité au CG de la Sarthe « Nous avons estimé qu’un travail été possible avec la famille. Aaucun moment elle n’a refusé de collaborer », je reviens sur ce propos du sous-directeur de la PJJ dans mon précédent billet : « La notion d’adhésion [des parents] est au cœur de la redéfinition du champ d’intervention. C’est elle - et non plus le danger - qui semble marquer la frontière entre protection administrative et protection judiciaire, même dans des situations de danger avéré » [5]. La réforme fait de cette adhésion la préoccupation centrale du traitement de l’information préoccupante. Adhésion à laquelle se mesure désormais la « bonne pratique » du professionnel, comme celle des parents... Ou sur le propos du directeur adjoint de l’Observatoire décentralisé de l’action sociale (ODAS) : « Le verbe ‘‘adhérer’’ semble particulièrement équivoque : pour de nombreuses familles franciliennes interrogées dans le cadre d’un accueil de jour multifamilial, ‘‘adhérer’’ paraît signifier ‘‘se soumettre à quelque chose que l’on ne comprend pas, que l’on a pas discuté’’» [6]. Ou encore celui de la présidente de l’Association française des magistrats de la jeunesse et de le famille (AFMJF) faisant état de tensions entre les CRIP et les parquets comme entre les travailleurs sociaux et leur encadrement sur l’appréciation du danger, pour déplorer « une recrudescence des saisines tardives conduisant à des placements rapides dans des conditions plus dégradées » [7]. Enfin celui la directrice générale adjointe chargée du pôle Enfance et Famille au CG du Val-de-Marne, en 2006 : : « Le principe de déjudiciarisation de la protection de l'enfance semble acquis, sans qu'il ait jamais été clairement énoncé, ni élaboré à partir d'une évaluation du dispositif. (...) Celui-ci vient questionner la primauté entre le droit des parents à exercer leur autorité parentale et le droit de l'enfant à la protection. (...) La primauté de la protection de l'enfant sur tout autre droit ne peut exister que si les garanties procédurales (indépendance de l'autorité décisionnelle, existence de voies de recours, débat contradictoire) existent. Si le dispositif administratif territorialisé devient la réponse principale à la protection de l'enfance, ces garanties qui organisent le respect des libertés individuelles n'existent plus. Le risque de constitution d'une police administrative n'est donc pas à négliger. (…) Paradoxalement, la famille n'a jamais été autant à l'honneur dans la définition du dispositif de protection de l'enfance (...) Le texte du projet de loi signe la construction du dispositif autour de la place des parents et non plus autour de la place de l'enfant. La protection de l'enfant (...) s'efface. Il n'est ainsi fait aucune mention de l'intérêt de l'enfant, sujet de droit, qui peut être incompatible avec l'intérêt de ses parents. (...) La famille est sacralisée » [8].
Pour avoir travaillé 20 ans dans des services d’évaluation de la protection de l’enfance avant 2007, j’ai connu plus de situations de recours tardifs que hâtifs à la justice : il y avait autant voire davantage lieu de "décontractualiser" que de "déjudiciariser". Ce gauchissement de la protection de l’enfance intervient au moment - tournant historique de la protection sociale - où l’expertise des besoins passe des mains de professionnels à celles de politiques. Moment où il est « vain d’opposer droits des parents et droits de l’enfant » au nom de la Famille, pour reprendre le propos Philippe Bas présentant sa réforme, comme d’opposer droits de l’employeur et droits de l’employé au nom de l’Entreprise. Sachant que c’est cette opposabilité qui, jusqu’en 2007, fonde la saisine du juge des enfants, il ne s’agit pas tant de « déjudiciariser » que de déréglementer. Ce dépaysement de la protection de l’enfance s’inscrit dans une logique de délocalisation. Il faut appeler les choses par leur nom. A défaut d’être dites, les choses sont agies, agies pour n’être pas pensées. L’inversion des responsabilités, à coup de non-dits, donne dans la perversion [9], telle la maltraitance. Curieux miroir.
Le propos n’est pas de dédouaner l’éventuelle responsabilité des professionnels dans les manquements observés, notamment lors des deux premiers signalements, mais de tenter d’expliquer le rapport possible entre la réforme de la protection de l’enfance et le traitement en quelque sorte ‘‘aveugle’’ du troisième signalement, les agents du conseil général de la Sarthe arguant d’avoir « appliqué la loi du 5 mars 2007 telle qu’elle s’impose à eux » a défendu, non sans raison, leur président. Ceci afin de ne pas ajouter à la perte de vue du danger qui résulte de la loi, la myopie quant aux intérêts, autres que ceux mis en avant de l’enfant, qui l’animent.
J’invite à lire la récente livraison de l’Association nationale des assistants de service social (ANAS) : « Réforme de la protection de l’enfance : quelle protection pour les mineurs ? », La revue française de service social, n° 243, décembre 2011. Et j’incite les professionnels à prendre connaissance de la formation « La protection de l’enfance dans l’après coup de la réforme » proposée par PSYCHASOC, Institut européen Psychanalyse et Travail social
http://www.psychasoc.com/Formations/La-protection-de-l-enfance-dans-l-apres-coup-de-la-reforme
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[1] http://oned.gouv.fr/docs/production-interne/chiffres/enquete_ip_v15.pdf
[2] Cette baisse de 2 % n’est pas étrangère à la campagne de dénigrement du dispositif de protection de l’enfance orchestré par la ministre délégué à la Famille (2000-2002) pour lancer son plan de réforme de l’Aide sociale à l’enfance (« 50 % de placements en moins », lançait-elle. « 99,99 % d’enfants en danger en plus » répliquait l’Association nationale de personnels de l’aide sociale à l’enfance) - coup d’envoi de la réforme de 2007 - largement relayé par la presse.
[3] Rapport de la DREES sur les bénéficiaires de l’action sociale des départements http://www.drees.sante.gouv.fr/IMG/pdf/er787.pdf
[4] http://oned.gouv.fr/docs/production-interne/rapports/rapport%20oned%202011_v13.pdf
[5] « Protection de l’enfance. Un nouveau rapport aux familles ? », Actualités Sociales Hebdomadaires, N° 2673, 10 septembre 2010, p. 29.
[6] Ibid.
[7] Ibid.
[8] Nouveau dictionnaire critique d’action sociale, dir. Jean-Yves Barreyre et Brigitte Bouquet, Bayard, 2006, « Protection de l’enfance », pp. 465-468.
[9] "La perversion dans la Cité commence par la fraude des mots", Platon, La République.