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Billet de blog 2 nov. 2022

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COP27 : La justice climatique au cœur des négociations

La COP27 s’ouvre le 6 novembre à Charm el-Cheik, en Egypte. Elle est attendue comme un sommet « africain », mettant les priorités des plus vulnérables à l’honneur. Qu’en attendre dès lors et quelle place peut-on espérer donner à la justice climatique dans les négociations internationales ? Par Rebecca Thissen.

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La COP27 est présidée cette année par l’Egypte, pays choisi pour accueillir le sommet pour la zone « Afrique ». Dès lors, la Présidence égyptienne a pour mission de faciliter les négociations mais aussi d’en dresser les priorités. Se pose là un premier dilemme : l’Egypte représente-elle ses intérêts propres, ceux des pays exportateurs d’énergies fossiles, des pays africains ou plus largement des pays les plus vulnérables ? Sans doute un peu de tout cela à la fois : la présidence égyptienne a manœuvré pour adopter un agenda à la frontière de ces différentes attentes[1].

D’une part, l’Egypte rappelle avec force que cette conférence est une COP des pays les plus vulnérables, les dossiers prioritaires étant donc les questions d’adaptation, de financement climat et des pertes et préjudices. Elle remet également les concepts d’équité et de responsabilités communes mais différenciées, bases des négociations climatiques, sur le devant de la scène.

D’autre part, elle porte aussi haut la question de la transition énergétique, notamment en poussant, aux côtés d’autres pays, la place du gaz en tant qu’énergie de transition[2]. Cette position est néanmoins en désaccord avec les recommandations de l’Agence internationale de l’énergie, qui déclare que si le monde veut avoir une chance de limiter le réchauffement climatique à 1,5°C, il ne devrait pas y avoir de nouvelles exploitations de gisements de gaz[3].

Par ailleurs, les COP ne se passent pas en autarcie et il est important de tenir compte du contexte dans lequel celles-ci se déroulent. Le respect des droits humains et le droit à la participation sont des socles des négociations climatiques internationales. C’est pourquoi tous les leviers diplomatiques doivent être activés pour améliorer la situation des droits humains en Egypte, en amont, pendant et après le déroulement de la COP27[4].

Garder l’objectif de 1,5°C en vue

Concernant les négociations à proprement parler, la réduction rapide de nos émissions de gaz à effet de serre reste le levier prioritaire pour enrayer la course folle du réchauffement planétaire. Dans ce contexte, une des grandes conclusions du Pacte de Glasgow pour le climat, adopté lors de la COP26, a été l’appel aux pays de « revoir et renforcer » leurs engagements climatiques (appelés « Contributions nationales déterminées » dans le jargon) d’ici fin 2022[5]. A ce stade, seulement 23 pays ont respecté cette promesse, dont, parmi les principaux émetteurs, l’Inde, l’Australie, l’Indonésie et l’Egypte. Le rapport de synthèse de l’ONU, publié à la veille de la COP, confirme que les engagements climatiques restent insuffisants et nous mènent actuellement vers un réchauffement mondial d’environ 2,5°C en 2100[6]. Cette tendance fait écho avec les conclusions du dernier rapport du Programme des Nations Unies sur l’environnement, qui appelle à une réduction des gaz à effet sans précédent pour les huit prochaines années[7].

Le Pacte de Glasgow a également établi un programme de travail (en anglais le « Mitigation work program ») qui vise à renforcer les mesures prises pour réduire efficacement les émissions de gaz à effet de serre. Les négociations ont été entamées sur les fonctionnements et les objectifs de ce programme de travail, par exemple sur les secteurs clés qui y seraient inclus. Une décision ambitieuse sur les détails de ce programme de travail sera un résultat important pour la COP égyptienne.

La délicate question de la sortie (juste) des énergies fossiles

Les engagements climat pris par les différentes Parties sont par ailleurs menacés par la conjoncture actuelle, que ce soient les conséquences de la crise du COVID-19 ou celles, plus récentes, de l’invasion russe en Ukraine. La crise énergétique qui en découle menace en effet de voir un recul des différentes politiques climatiques, notamment en matière d’approvisionnement en énergies fossiles. Ainsi, le think thank Ember Climate met en évidence le risque que les gouvernements européens puissent dépenser plus de 48 milliards de dollars cet hiver pour la création ou l'extension d'infrastructures et d'approvisionnements en combustibles fossiles[8]. La situation actuelle doit à l’inverse servir de levier clair pour accélérer les investissements massifs dans les énergies renouvelables et l’adoption de politiques structurelles pour réduire notre consommation d’énergie[9].

Au niveau de la transition énergétique mondiale, on se rappellera la mention fragile mais présente de la sortie du charbon dans la décision finale de la COP26[10]. Ces discussions n’étaient que la pointe émergée de l’iceberg concernant la question de la justice énergétique, ou comment décarboner l’économie mondiale de manière juste, sans peser sur les plus vulnérables. C’est dans cette veine que différents partenariats sont en cours de discussions entre pays développés et pays en développement. Appelés « Partenariats de transition énergétique juste » (ou « Just Transition Energy Partnerships » - JTEP - en anglais), ces accords visent à ce que des pays développés soutiennent financièrement des pays en développement dans leur transition vers une économie décarbonée. C’est par exemple le cas du partenariat de l'Afrique du Sud avec la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, les États-Unis et l'Union européenne qui mobiliseront collectivement 8,5 milliards de dollars. Le G7 a fait part de son intérêt à construire des partenariats similaires avec l’Inde, l’Indonésie, le Sénégal et le Vietnam[11]. La COP27 sera donc l'occasion de voir si ces partenariats parviennent à fournir des financements à hauteur des besoins et à soutenir les communautés et les travailleurs dans la transition bas carbone, tout en garantissant une consultation et une participation effectives à toutes les étapes du processus.

Le financement climat ou l’indispensable engagement

Le financement climat sera à nouveau un sujet clé de la COP27, avec des attentes très hautes sur une série de points, tant en termes d’engagements politiques qu’au niveaux des négociations techniques. Sur le premier volet, les pays développés seront sommés de réaffirmer leur soutien financier aux pays en développement, en particulier les plus vulnérables aux impacts climatiques. En effet, l’engagement financier de mobiliser 100 milliards de dollars par an dès 2020 pour soutenir les pays en développement face à l’urgence climatique n’a pas été atteint. Cela a été confirmé par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui établit que seulement 83,3 milliards de dollars ont été délivrés en 2020[12]. Ces chiffres sont contestés par Oxfam International, qui, dans son rapport bisannuel d’évaluation des financements climat, estime que les montants atteints en 2020 oscilleraient entre 21 et 24 milliards de dollars seulement[13]. Le retard a été acté par les pays développés lors de la COP26 et un plan de mise en œuvre pour atteindre les engagements en matière de financement climat y avait été présenté par l’Allemagne et le Canada (Climate finance delivery plan). Celui-ci a été actualisé en amont du début de la COP27 et propose dix pistes d’actions clés[14]. Il est important de rappeler que le respect de ces engagements financiers est crucial pour l’action climatique mondiale. D’une part, car il est symbole de solidarité internationale et donc un élément clé pour assurer la confiance dans le système multilatéral. D’autre part, ces contributions financières sont une condition sine qua non pour accélérer l'action climatique dans les pays en développement[15].

Sur le plan plus technique, les discussions se focaliseront entre autres sur la définition du nouvel objectif de financement climat international post-2025. Une série de dialogues techniques et politiques sont en cours et un accord sur le nouvel objectif de financement est attendu pour 2024. Les enseignements tirés de l'objectif de 100 milliards de dollars sont importants pour définir l'échelle, la portée, la qualité et la responsabilité des différentes Parties dans le cadre du nouvel objectif. Derrière ces discussions se cache aussi la question de l'ajout potentiel du financement des pertes et préjudices en tant que sous-objectif spécifique.

L’adaptation comme priorité pour les plus vulnérables

Si l’on en croit le rapport du GIEC, l'intensification des effets du changement climatique exige que les mesures d'adaptation soient accélérées et renforcées afin de répondre de manière adéquate aux besoins des pays et des communautés vulnérables[16]. Ceci implique en premier lieu d’augmenter de manière significative les financements dédiés à l’adaptation. Lors de la COP26, les pays développés ont convenu d'au moins doubler le financement de l'adaptation d'ici 2025 par rapport aux niveaux de 2019. Beaucoup d’acteurs appellent à un rehaussement bien plus important des moyens alloués à l’adaptation[17], afin de garantir l’équilibre avec les financements dédiés à l’atténuation, comme prévu par l’Accord de Paris. Il ne s’agit par ailleurs pas uniquement d’augmenter les financements mais aussi d’en assurer la qualité : ces fonds doivent porter en priorité sur l’adaptation au niveau local. Ils doivent donc garantir que les populations et les organisations de terrain, souvent disproportionnellement impactées par les changements climatiques, participent aux décisions d'investissement et accèdent aux financements et autres ressources nécessaires pour renforcer leur résilience.

Par ailleurs, les discussions en Egypte porteront aussi sur l’objectif mondial d’adaptation (Global Goal on adaptation (GGA)[18]. Cet objectif vise à définir le cadre, l'action et le soutien nécessaires pour améliorer les capacités d'adaptation, renforcer la résilience et réduire la vulnérabilité, tout en contribuant au développement durable. Pour aider à définir l'objectif et la manière de le mesurer et de l'évaluer, les pays ont établi le programme de travail de Glasgow-Sharm el-Sheikh (GlaSS) lors de la COP26, qui se déroulera de 2022 à 2023.

Les pertes et dommages comme enjeu de succès

La COP26 de Glasgow s’est clôturée sur la question épineuse de savoir comment les pays allaient répondre au besoin de financement des pertes et préjudices, à savoir les conséquences du réchauffement auxquelles il n’est plus possible de s’adapter[19]. Les pays en développement, regroupés sous le groupe du G77 et la Chine, ont plaidé pour l’établissement d’un mécanisme de financement spécifique pour les pertes et préjudices. Cependant, les pays développés n’ont pas accepté cette demande et le compromis a été de mettre en place un dialogue, le « Dialogue de Glasgow », lancé à Bonn en juin 2022 (SB58) et devant aboutir en 2024[20].

Il n’était donc pas prévu à l’origine que les Parties discutent officiellement des modalités de financement des pertes et préjudices lors de la COP27. Cependant, l’ensemble des pays en développement ont demandé que cette question soit ajoutée à l’agenda formel des négociations. Cela ne sera décidé officiellement qu’à l’ouverture des négociations et nécessite un consensus entre toutes les Parties. En cas de désaccord sur ce point de l’agenda, les négociations risquent de dérailler dès le premier jour. Passé ces discussions d’ordre du jour, la question du financement structurel des pertes et préjudices sera le sujet central des négociations. La COP27 doit à tout le moins aboutir sur un processus décisionnel sur l’établissement de ce mécanisme d’ici à 2023, avec un calendrier clair. Les modalités de financement doivent être négociées dès cette année afin de répondre rapidement aux besoins grandissant en matière de pertes et préjudices dans le cadre de la CCNUCC, tout en assurant la cohérence avec le paysage financier plus large, existant hors des négociations climatiques internationales.

En parallèle du besoin de lancer un processus formel de financement pour les pertes et préjudices, les initiatives lancées en dehors des négociations climatiques sont à saluer. Ainsi, en plus des engagements pris par l'Écosse, la Wallonie et un groupe de philanthropes lors de la COP26, le Danemark a annoncé en septembre 2022 un engagement de 100 millions de couronnes danoises (environ 13 millions de dollars) pour les pertes et préjudices. Le Climate Vulnerable Forum (CVF) et le groupe Vulnerable Twenty (V20) ont également lancé une campagne de financement pour les pertes et préjudices début octobre 2022, via une large récolte de fonds[21]. Si ces développements peuvent créer une dynamique positive autour du dossier, ils doivent toutefois être encadrés par des principes et garanties claires, notamment pour éviter que le débat ne soit dévié de son objectif premier, à savoir la mise en place d’un canal financier spécifique et multilatéral pour les pertes et préjudices.

Enfin, une autre attente au niveau des négociations est l’opérationnalisation du Réseau de Santiago sur les pertes et préjudices. Ce réseau a été créé en 2019 pour fournir aux pays des connaissances et une assistance technique pour faire face aux pertes et préjudices[22]. Les pays en développement demandent dans ce contexte qu’il soit financé de manière adéquate pour assurer son fonctionnement et qu’il soit doté d’un organe d’avis indépendant, pour guider au mieux la mise en œuvre de ses différentes missions.

Un test de crédibilité brûlant pour les négociations climatiques

Les négociations climatiques internationales sont indispensables pour permettre des avancées au niveau mondial contre le réchauffement planétaire. Cependant, elles ne pourront être réellement effectives que si elles découlent sur des mesures équitables et justes. Ainsi, il est essentiel d’obtenir des avancées sur le triptyque de la justice climatique : honorer les engagements en matière de financement climat, faire de l’adaptation une priorité et financer les pertes et préjudices de manière structurelle. Aux pays développés et aux plus gros pollueurs de faire de ces enjeux le cœur de leurs priorités lors de cette COP27, du niveau technique au débat politique de haut niveau.

Rebecca Thissen.

[1] https://cop27.eg/#/vision#goals

[2] https://www.climatechangenews.com/2022/10/27/cop27-host-egypt-plans-to-push-gas-as-the-perfect-solution/?utm_source=Climate+Weekly&utm_campaign=acbddb07dc-CW-22-Jul_COPY_01&utm_medium=email&utm_term=0_bf939f9418-acbddb07dc-408016273

[3] Lors du lancement de son rapport annuel sur les perspectives énergétiques mondiales (World Energy Outlook 2022), l’Agence a déclaré que l'utilisation de gaz naturel dans le système électrique devrait chuter de 97 % entre 2021 et 2040. Voir ici le rapport complet : https://www.iea.org/reports/world-energy-outlook-2022

[4] https://www.lesoir.be/473390/article/2022-10-26/cop-27-en-egypte-pas-de-justice-climatique-sans-respect-des-droits-humains

[5] https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-glasgow-climate-pact-key-outcomes-from-cop26

[6] CCNUCC (2022), Nationally determined contributions under the Paris Agreement. Synthesis report by the secretariat.

[7] UNEP (2022), Emissions Gap Report 2022

[8] Financial Times (2022), « Europe’s new dirty energy: the ‘unavoidable evil’ of wartime fossil fuels. »

[9] https://www.klimaatcoalitie.be/fr/nouvelles/pour-le-climat-comme-pour-l%E2%80%99ukraine-r%C3%A9duire-notre-demande-et-sortir-de-nos-d%C3%A9pendances

[10] THISSEN R. (2021), « Bilan COP26 : Les plus vulnérables à nouveau sur le banc des oubliés ».

[11] https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100364066.pdf

[12] OCDE (2022), « Climate Finance and the USD 100 Billion Goal ». Disponible sur : https://www.oecd.org/climate-change/finance-usd-100-billion-goal/

[13] CARTY T., KOWALZIG J. (2022), « Climate Finance Short-changed: The real value of the $100 billion commitment in 2019–2020 », Oxfam. Disponible sur : https://oxfamilibrary.openrepository.com/bitstream/handle/10546/621426/bn-climate-finance-short-changed-191022-fr.pdf?sequence=11>

[14] https://www.canada.ca/en/services/environment/weather/climatechange/canada-international-action/climate-finance/delivery-plan/progress-report-2022.html

[15] En effet, la grande majorité des contributions nationales déterminées (CDN) des pays en développement sont conditionnelles à l’obtention des financements climat promis.

[16] THISSEN R. (2022), « Nouveau rapport du GIEC : l’adaptation (et ses limites) au cœur de tous les débats ».

[17] Le récent rapport de l’OCDE) montre une augmentation du financement de l'adaptation de 2019 à 2020, qui passe de 20,3 milliards de dollars à 28,6 milliards de dollars. Cette augmentation doit être accélérée si les pays veulent atteindre leur engagement de doublement du financement de l’adaptation d’ici 2025.

[18] Article 7.1 de l’Accord de Paris.

[19] https://www.cncd.be/-climat-pertes-prejudices-

[20] THISSEN R (2021), Ibid.

[21] https://thecvf.org/paymentoverdue/

[22] https://unfccc.int/santiago-network

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