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Billet de blog 11 janv. 2022

Réviser les règles budgétaires de l’UE pour investir dans la transition

Rétablir les règles budgétaires européennes mènerait à des politiques d’austérité contre-productives. C’est pourquoi ces règles doivent être abandonnées au profit d’un cadre budgétaire adapté aux enjeux de la transition juste vers une économie décarbonée. Par Arnaud Zacharie.

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Les règles budgétaires européennes ont été suspendues pour permettre aux Etats membres d’intervenir face aux conséquences économiques de la pandémie. Le pacte de stabilité est toutefois censé être à nouveau d’application en 2023, alors que les dettes publiques ont fortement augmenté et que les besoins en matière d’investissements dans la transition écologique et sociale sont importants.

La restauration des règles du pacte de stabilité budgétaire dans le contexte post-Covid signifierait le retour aux politiques d’austérité budgétaire instaurées en Europe à partir de 2011. Or ces politiques, censées rétablir la discipline de marché et réduire les déficits publics, ont fait la preuve de leur inefficacité. En particulier, elles ont un effet récessif et inégalitaire et sont incompatibles avec les objectifs climatiques.

Des effets contre-productifs

Les politiques d’austérité des années 2010 ont provoqué la baisse des investissements publics. En particulier, les investissements de l’Union européenne dans les énergies renouvelables ont été divisés par trois entre 2011 et 2013 et ne se sont jamais relevés depuis lors. L’austérité a entraîné la baisse de la consommation, de l’investissement, du produit intérieur brut, des recettes fiscales et de l’inflation – débouchant in fine sur une augmentation de la dette publique par rapport au PIB[1]. Plutôt que guérir le mal, l’austérité a au contraire contribué à l’aggraver.

L’austérité est également associée à l’instabilité sociale. L’étude de l’impact des politiques d’austérité en Europe entre 1919 et 2010 démontre une corrélation entre l’austérité budgétaire et l’instabilité sociale et politique[2]. En revanche, on ne constate pas le même effet pour les hausses d’impôts.

Enfin, le retour de l’austérité imposé par des règles budgétaires excessivement rigides est incompatible avec l’atteinte des objectifs climatiques. La Cour des comptes européenne souligne en effet que l’UE n’en fait pas assez pour stimuler les investissements durables[3]. Les experts évaluent à plus de 1 000 milliards d’euros par an les dépenses d’investissements requises pour atteindre la neutralité carbone en 2050. La Commission européenne estime quant à elle que 350 milliards d’euros supplémentaires sont nécessaires chaque année rien que pour le système énergétique. Or la contribution du soutien financier de l’UE s’élève à un peu plus de 200 milliards d’euros par an sur la période 2021-2027. La Cour des comptes européennes constate donc l’ampleur du déficit d’investissement.

Certes, les investissements publics ne suffiront pas, d’où l’importance d’adopter une taxonomie suffisamment ambitieuse pour orienter les investissements privés vers les activités (véritablement) durables. Toutefois, d’importants investissements publics sont indispensables, car certains secteurs comme les transports en commun, l’isolation des bâtiments ou les batteries électriques ne sont pas suffisamment attractifs pour le secteur privé[4]. C’est pourquoi la transformation des règles budgétaires actuelles est une condition sine qua non à la réalisation du Green Deal européen.

Réviser les règles budgétaires

Malgré la hausse record des dettes publiques, les marges de manœuvre budgétaires existent dans un contexte de taux d’intérêt extrêmement faibles. La conjonction du faible coût de l’endettement public, de la faiblesse de la demande et des besoins en infrastructures doit inciter les Etats à financer des projets par l’endettement public, car de tels investissements peuvent bénéficier à l’économie sans pour autant augmenter le poids de la dette[5].

Les règles budgétaires instaurées par l’Union européenne limitent toutefois les capacités d’endettement des Etats membres. Ces règles ne font aucune distinction entre les dépenses courantes et les investissements, car elles imposent aux Etats membres de maintenir le budget en équilibre structurel – ce qui limite de facto le financement des investissements publics par des obligations dont le remboursement est étalé sur plusieurs années.

Pourtant, la dette publique a un effet positif lorsqu’elle sert à financer des investissements qui permettent de se prémunir contre de futures catastrophes climatiques ou, plus généralement, lorsque les investissements permettent des rendements qui dépassent à terme le coût de l’endettement[6]. Il est en revanche irresponsable de maintenir des règles budgétaires qui limitent les investissements nécessaires à la transition écologique et sociale. Ne pas investir dans la transition écologique risque d’exacerber les risques climatiques susceptibles d’engendrer à terme d’importantes pertes financières[7]. Le coût de l’inaction risque dès lors de se révéler à terme nettement plus élevé que celui de l’action.

C’est pourquoi l’Union européenne doit abandonner ses règles budgétaires rigides fondées sur deux contraintes dogmatiques – le plafond de 60% du PIB qui régit la dette et celui de 3% qui régit le déficit public[8]. L’UE a plutôt besoin d’un cadre budgétaire flexible, adapté aux trajectoires spécifiques des différents Etats membres et favorisant les investissements nécessaires à la concrétisation du Green Deal.

La réforme la plus importante consiste à exclure les investissements durables du calcul des déficits publics – ce qui est faisable sans modifier les traités européens. Cela ne concerne pas seulement les investissements dans les infrastructures vertes, mais aussi ceux dans les secteurs indispensables à une transition juste, comme la formation professionnelle ou les mesures d’accompagnement liées à la conversion écologique des secteurs industriels. Les investissements dans la recherche et le développement (R&D) devraient également être promus.

En France, un collectif d’une trentaine d’économistes, de parlementaires et de représentants de la société civile a lancé un appel dans ce sens, en vue de remplacer le pacte budgétaire actuel par un « pacte de résilience et de solidarité »[9]. Il propose une réforme reposant sur quatre principes : la prise en compte des risques écologiques et sociaux dans le pilotage budgétaire de l’UE, la sanctuarisation et l’encouragement du financement de la transition juste, la révision des outils de coordination économique et la démocratisation de la gouvernance budgétaire et économique.

L’Union européenne doit à la fois tirer les leçons de ses erreurs passées et prendre la mesure des investissements nécessaires pour relever le défi de la transition écologique et sociale. Dans les deux cas, cela doit l’amener à tourner le dos à l’austérité et à transformer son cadre budgétaire pour promouvoir les investissements dans la transition écologique et sociale.      

Arnaud Zacharie.

[1] C. House, C. Proebsting et L. Tesar, « Austerity in the aftermath of the Great Recession », VOX, 11 avril 2017.

[2] J. Ponticelli et H.-J. Voth, « Austerity and Anarchy: Budget Cuts and Social Unrest in Europe, 1919-2010 », CEPR Discussion Paper, n°8513, 2011.

[3] Cour des comptes européenne, « Finance durable : l’UE doit agir de façon plus cohérente pour réorienter les financements vers les investissements durables », Rapport spécial n°22/2021, septembre 2021.

[4] P. Artus, « Les questions posées par la transition énergétique en Europe », Flash Economie, Natixis, 2 janvier 2020.

[5] FMI, « Is it time for an infrastructure push? The macroeconomic impact of public investment », in World Economic Outlook, chapitre 3, 2014, pp. 75-114.

[6] P. De Grauwe, « Who should pay for the cost of climate policies? », VOX, 19 décembre 2018.

[7] L. Scialom et J. Deyris, « Quand le risque climatique devient risque financier », Alternatives Economiques, 22 octobre 2019.

[8] O. Blanchard, « L’Union européenne doit abandonner ses règles budgétaires rigides », Le Soir, 4 novembre 2021.

[9] « Appel : Un pacte de résilience et de solidarité pour remplacer le pacte de stabilité et de croissance », Alternatives Economiques, 24 septembre 2021.

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